Une appréciation portée sur quarante ans de décentralisation des plus critiques

Le géographe Daniel Behar s’étonne, dans une tribune au « Monde », que dans son rapport public annuel, remis le 10 mars, la Cour des comptes suggère le lancement d’une réforme ambitieuse de décentralisation. Pour lui, la France est déjà décentralisée. La question qui se pose concerne plutôt l’organisation de l’action publique dans les territoires.

Un article qui propose – sans que l’on puisse en entrevoir les modalités – l’amélioration des coopérations horizontales entre collectivités plutôt que la clarification des compétences.

Pourtant l’enchevêtrement des compétences – et la dispersion/dilution des responsabilités qui en découle – ne permettent pas des actions coordonnées efficientes mises en place par des entités dont les moyens – mais aussi les responsabilités financières et démocratiques – seraient clairement définis.

(VOIR LES PROPOSITIONS DE METAHODOS SUR LES INSTITUTIONS ET LA DÉCENTRALISATION)

Daniel Behar est conseiller municipal (indépendant) à Saint-Julien-Chapteuil, en Haute-Loire. Il est le coauteur, avec Aurélien Delpirou, de la note publiée par Terra Nova (2021) « Après la décentralisation : 15 propositions pour refonder l’action territoriale ».

ARTICLE

Décentralisation : « Les propositions d’une affligeante banalité de la Cour des comptes »

Daniel BeharGéographe, professeur à l’Ecole d’urbanisme de Paris – LE MONDE

La lecture du rapport public annuel 2023 de la Cour des comptes consacré à la décentralisation, remis le 10 mars, invite à ne pas confondre sévérité du jugement et radicalité du propos. Si en effet l’appréciation portée sur quarante ans de décentralisation est des plus critiques, c’est au nom d’une grille d’analyse et de propositions d’une affligeante banalité.

Doit-on encore une fois conforter les élus locaux dans la déploration d’un pays insuffisamment décentralisé, au milieu du gué ? N’est-il pas temps d’acter que d’une certaine façon la France est en réalité un des pays les plus décentralisés au monde, en raison de son parti pris communaliste ?

En regard de nos voisins européens notamment, le paysage français postdécentralisation se caractérise avant tout par la perpétuation de notre modèle historique structuré par la bipolarité Etat/communes, le jacobinisme national et le jacobinisme local émietté en 35 000 communes se confortant mutuellement. Et par conséquent, ce dont nous souffrons, ce n’est pas d’une insuffisante décentralisation, mais d’une faiblesse structurelle de nos niveaux intermédiaires.

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Les dépenses des communes et des intercommunalités pèsent une fois et demie celles des départements et des régions réunis, selon la Cour des comptes. Pourtant, seuls ces derniers seraient en capacité de se substituer à l’Etat pour mettre en œuvre de façon différenciée les grandes politiques nationales, et pour « décoloniser la province », comme le suggérait dès 1966 Michel Rocard.

Un modèle fondateur épuisé

Peut-on encore suivre la Cour des comptes dans ce qui constitue le fil rouge de ses propositions de réforme, c’est-à-dire la clarification des missions et des compétences entre les échelons de collectivités territoriales, sans rappeler que ce principe est au cœur des lois de décentralisation successives depuis 1982 ? Il faut plutôt s’interroger sur ce paradoxe : plus le législateur accroît la spécialisation des compétences, plus les pratiques mettent en évidence l’enchevêtrement de ces dernières. On pourrait alors tirer deux leçons de ce constat.

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En premier lieu, cette spécialisation des compétences (aux uns l’économie, aux autres le social…) va à l’encontre du processus de légitimation politique de l’élu local, de son mandat politique : on n’est pas élu parce qu’on gère bien les collèges, mais parce qu’on s’occupe bien du territoire. Et d’autre part, cette spécialisation sectorielle des compétences avait du sens au moment de la conception de la décentralisation, dans les années 1960 : ce taylorisme territorial était alors le reflet du mode d’organisation industrielle de la société dans son ensemble.

Cette rationalisation supposée n’a plus aucun sens lorsqu’il s’agit en permanence de gérer les interdépendances ou les contradictions entre les politiques sociales, économiques ou environnementales. La Cour des comptes nous invite encore une fois à clarifierqui fait quoi, dans une nostalgie administrative du jardin à la française, alors que la crise sanitaire a mis en évidence plutôt la question du comment, celle de l’agencement et de la fluidification de la chaîne de production des politiques publiques, non seulement entre échelons de collectivités ou avec l’Etat, mais avec l’ensemble des opérateurs, publics, privés ou associatifs qui y concourent.

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Si le bilan de quarante ans de décentralisation peut paraître négatif, ou à tout le moins mitigé, c’est parce que le modèle fondateur est épuisé et que l’écart va croissant entre le cadre institutionnel – centré sur la verticalité des relations entre niveaux de collectivités et avec l’Etat – et la réalité des pratiques des acteurs territoriaux, faites de bricolages et d’agencements plus ou moins coopératifs.

Simplifier l’architecture des pouvoirs locaux

La perspective – évoquée récemment par le président de la République – d’une nouvelle réforme visant à rebattre les cartes du jeu de construction institutionnel (suppression de tel ou tel échelon, refonte des périmètres…), ou à réactiver la machine à transférer telle ou telle compétence au niveau jugé le plus pertinent, ne suscite guère l’intérêt de l’opinion publique, ni même des élus locaux. Seul pourrait contribuer à réenchanter la décentralisation le fait de prendre acte que ce processus s’achève.

Il ne s’agit plus de gérer le transfert vertical des responsabilités étatiques vers le local, mais de faciliter l’organisation horizontale de l’action publique sur les territoires. Pour réguler une société de flux et de réseaux, c’est une mise en réseaux coopératifs des acteurs publics qui s’impose.

Lire l’entretien : « Il ne peut y avoir de décentralisation sans qu’une réflexion approfondie sur l’Etat soit conduite »

A cela, deux conditions. Il faut d’abord simplifier sans bouleverser l’architecture des pouvoirs locaux en facilitant leur regroupement fonctionnel en deux blocs équilibrés : au niveau intermédiaire, départements et régions, et au niveau local, communes et intercommunalités.

La seconde condition consiste à laisser s’organiser librement au sein de ces deux blocs, de façon coopérative et contractuelle, la répartition des responsabilités et des compétences. C’est ainsi que l’on peut espérer réamorcer un processus de politisation de l’action territoriale et d’intérêt du citoyen à son égard : en plaçant les élus en situation d’être responsables globalement de ce qui se fait ou ne se fait pas sur leurs territoires.

Quarante ans après, l’heure n’est plus à la réforme mais à la rupture, à la fois radicale et pragmatique.