Des structures constitutionnelles et des traditions bien différentes

Les structures constitutionnelles et les traditions de politique nationale diffèrent de part et d’autre du Rhin. Une confrontation sociale telle que celle provoquée par la réforme des retraites serait difficilement concevable en Allemagne, estime, dans une tribune au « Monde », le juriste Armin Steinbach.

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« Il est symptomatique qu’il n’existe pas en Allemagne d’équivalent de l’article 49.3 »

Au cours des deux dernières décennies, l’Allemagne a mené des réformes douloureuses accompagnées de sérieux tours de vis en matière de politique sociale. Les réformes « Hartz IV » ont révolutionné le marché du travail et la « retraite à 67 ans » a été adoptée afin de garantir le financement du système de retraite. Pourtant, les protestations et l’opposition à ces réformes n’ont jamais atteint le niveau ni l’intensité qu’elles connaissent en France.

Alors que dans l’Hexagone jusqu’à un million de personnes sont descendues dans la rue pour dénoncer une crise de régime ou appeler à « mettre la V^e République à la retraite », des milliers de personnes ont certes manifesté contre les réformes outre-Rhin, mais la contestation n’a pas tardé à s’essouffler. Cela est dû au fait qu’il existe en Allemagne, lorsque la pression sociale monte, des « soupapes » pour la faire retomber.

A l’origine de ces différences entre les deux pays, des droits constitutionnels diamétralement opposés. Après l’expérience malheureuse d’un président du Reich élu au suffrage universel direct et ayant en main tous les pouvoirs, la Constitution allemande de 1949 – ou Loi fondamentale – a été pensée pour limiter cette concentration. Aux deux scrutins destinés à élire le président et l’Assemblée parlementaire s’est substituée une élection unique pour désigner le Bundestag. Les majorités parlementaires ont également été stabilisées par l’institution d’un seuil électoral. De son côté, la France a emprunté la voie inverse.

Equidistance avec l’exécutif et le Parlement

En 1958, la V^e République a été instaurée en réponse à l’instabilité parlementaire et aux nombreux changements de gouvernement. Il en a résulté un Etat fort avec, à sa tête, un président aux multiples prérogatives qui fait passer le compromis pour une faiblesse et le Parlement pour le simple accessoire d’un pouvoir personnalisé. Les électeurs ont accepté cette relative insignifiance du Parlement : lors des élections législatives, l’abstention est deux fois plus élevée que pour la présidentielle.

Il est symptomatique qu’il n’existe pas en Allemagne d’équivalent de l’article 49.3 de la Constitution qui permet au gouvernement de « passer en force » face au Parlement. Le chancelier fédéral ne peut pas contourner le Parlement pour imposer des lois. Les réformes « Hartz IV » et celle de la retraite à 67 ans ont été soumises à une procédure parlementaire mouvementée mais réglementaire, au terme de laquelle une majorité a été trouvée. Ainsi, la culture du compromis est inscrite dans la Constitution allemande. Elle est aussi une tradition en matière de politique sociale.

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En Allemagne, l’« action concertée » des années 1960 a façonné le partenariat social avec les gouvernants, et cette alliance est recherchée à chaque crise majeure ou batterie de réformes. Les réformes « Hartz IV » ont ainsi émergé de propositions émises par une commission réunissant syndicats et employeurs. En France, le président ne s’expose pas à de telles concertations. L’engagement de la société civile est entravé et, dans la crise actuelle, le chef de l’Etat a refusé de rencontrer les syndicats à l’Elysée jusqu’à ce que la loi soit promulguée, ce qui serait impensable en Allemagne.

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Sur les plans institutionnel et politique, l’équilibre des pouvoirs est mieux respecté en Allemagne. Et cela s’étend également au pouvoir judiciaire. La Cour constitutionnelle fédérale allemande recherche l’équidistance avec l’exécutif et le Parlement. Y siègent non pas d’anciennes personnalités politiques, mais des juristes qualifiés, dont des magistrats de carrière et des professeurs de droit constitutionnel.

La Cour veille scrupuleusement au respect des droits procéduraux du Parlement. La raison d’Etat, telle que l’entend le Conseil constitutionnel français en allant dans le sens de l’exécutif, est un concept étranger aux magistrats allemands. Les réformes « Hartz IV » ont été examinées d’un œil critique par la Cour et ont dû être remaniées.

Simulacre de combat parlementaire

Le système présidentiel taillé sur mesure finit par donner l’image d’un président enfermé dans sa tour d’ivoire. Tandis que la contestation gronde dans les rues, le chef de l’Etat tient sous les dorures de l’Elysée un discours apaisant au peuple lors d’une allocution télévisée.

Le chancelier fédéral officie, quant à lui, depuis un bâtiment en béton à portée de vue du Parlement – symbole d’un gouvernement contrôlé de toutes parts. Il doit régulièrement rendre des comptes à l’opposition au Bundestag et ne peut se soustraire à la confrontation directe avec ses opposants politiques. Elu au suffrage universel direct, le président français est dispensé de tels usages démocratiques et envoie, à la place, sa première ministre faire face au simulacre de combat parlementaire.

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Comme on l’a vu durant la pandémie de Covid-19, l’exécutif s’isole dans la gestion de crise. Distance, isolement et accès privilégié aux experts renforcent des structures de pouvoir verticales – il n’en a pas été autrement outre-Rhin. Toutefois, en France, cela va de pair avec un « autoritarisme » immanent au système, qui contraste avec les structures de compromis constitutionnelles et la tradition du consensus politique en Allemagne. Même si cette tradition comporte d’autres types de problèmes, par exemple, de forcer parfois à adopter la politique du plus petit dénominateur commun.

Armin Steinbach, juriste allemand, est professeur de droit à l’Ecole des hautes études commerciales à Paris et affilié de l’Institut Max-Planck de recherche sur le bien commun à Bonn. Il a été fonctionnaire aux ministères de l’économie et des finances allemands pendant dix ans.