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L’initiative citoyenne européenne, un outil peu efficace de démocratie directe
La journée de l’ICE, organisée le 8 juin, met à l’honneur un dispositif méconnu de démocratie participative lancé en 2012.
C’est un double événement pour l’initiative citoyenne européenne (ICE). Le jeudi 8 juin marque le rendez-vous annuel de la « journée de l’ICE » organisée par le Comité économique et social européen. C’est aussi la date choisie par le Belge Paul Magnette et la Française Aurore Lalucq pour déposer une demande de pétition sur l’imposition des grandes fortunes destinée à financer la transition écologique.
La procédure d’ICE, à l’instar de celle pouvant mener au référendum d’initiative citoyenne en France, est longue est complexe : seuls douze projets sur 97 ont dépassé le million de signatures requis depuis le lancement du dispositif en 2012.
Une initiative en plusieurs étapes
Depuis dix ans, les 400 millions d’électeurs européens peuvent inscrire à l’agenda une cause et inciter la Commission à légiférer. Sept citoyens de sept Etats membres différents doivent se constituer en organisation, un « comité des citoyens », afin de proposer une initiative. Ensuite, la Commission examine si elle n’est « pas en dehors du cadre de ses attributions », ni « abusive, fantaisiste ou vexatoire » ou « manifestement contraire aux valeurs de l’Union ».
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Cette phase d’enregistrement passée, un million de soutiens doivent être recueillis en un an. Si cette barre est franchie, les Etats membres vérifient et certifient les signatures. Le Parlement européen reçoit ensuite les organisateurs qui exposent leurs arguments lors d’une audition publique. Le stade ultime est l’examen par la Commission européenne qui se prononce sur l’adoption ou non d’un ou plusieurs actes juridiques reprenant les préconisations de l’initiative. Conformément au règlement, Bruxelles est tenue d’expliquer son choix.
L’état des 97 initiatives européennes enregistrées
Sur 94 ICE lancées depuis 2012, auxquelles s’ajoutent trois ICE dont la collecte n’est pas encore lancée, seules sept ont été examinées et ont reçu une réponse, positive ou négative, de la Commission. Trois initiatives sont en cours de vérification et de certification du nombre de signataires et deux autres ont passé cette phase.
Parmi les vingt-trois premières initiatives, trois ont atteint le million de signatures, dont Right2Water, la première ICE à laquelle la Commission européenne a dit oui et dont les mesures sont prises en compte par l’instance à travers de nouveaux actes législatifs et le réexamen de la législation européenne.
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Le nombre de signataires français et européens pour
les sept initiatives examinées par la Commission européenne
Un essoufflement de l’outil
L’avènement de cet outil avait suscité quelques espoirs. Alain Lamassoure, corapporteur de la proposition du règlement relatif à l’initiative citoyenne, y voyait même l’émergence d’« un quatrième pouvoir d’initiative, celui qui appartient à tous les citoyens européens ». Mais cet enthousiasme a été vite douché, notamment par les écueils pratiques de la procédure. En 2016, seules trois nouvelles initiatives ont été enregistrées, contre quinze en 2012, année du lancement.
En 2015, une lettre ouverte à la Commission européenne, signée par plus de 40 000 personnes, a dénoncé des exigences trop strictes en matière de collecte de signatures, la complexité excessive du système de collecte en ligne de signatures ou l’impossibilité de déterminer la date de lancement d’une campagne de collecte de signatures. Même Bruxelles a reconnu des écueils à la première mouture du règlement en notant le trop grand nombre d’ICE ne relevant pas des compétences de la Commission, la complexité des traductions et les exigences auxquelles sont soumis les signataires.
Deux cas de rétropédalage emblématiques ont affaibli l’ICE : Minority SafePack, lancée en 2013, et Stop TTIP, déposée en juillet 2014. Bruxelles a rejeté l’enregistrement de la première au motif que les propositions inscrites ne relevaient pas de ses compétences. Pour la seconde, concernant le traité de partenariat transatlantique, l’initiative a été soumise aux Européens, a dépassé le million de signatures mais la Commission a refusé que ses organisateurs soient auditionnés devant le Parlement européen en avançant qu’une initiative ne pouvait porter sur un projet de loi préparatoire et ne pouvait empêcher une ratification.
Les comités de citoyens des deux initiatives ont saisi la Cour de justice de l’Union européenne pour un recours. L’institution juridictionnelle a annulé et cassé les deux décisions. Minority SafePack et Stop TTIP ont finalement débuté leur collecte respective en 2017. Problème, Stop TTIP visait notamment à l’arrêt des négociations entre l’Union européenne (UE) et le Canada dans le cadre de l’accord économique et commercial global, mais celui-ci avait déjà été signé.
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Face à ces critiques et ces ratés, la Commission a adopté un nouveau règlement dont la prétention est d’être « plus accessible, moins lourd et plus facile (…) pour les organisateurs et les soutiens ». Le texte est entré en vigueur le 1er janvier 2020. Entre 2015 et 2018, vingt-quatre initiatives ont été soumises aux citoyens européens, contre vingt-cinq les deux premières années du dispositif, signe de l’essoufflement de cet outil.
Mais la crise sanitaire n’a pas permis au nouveau règlement de faire effet et a contraint les organisateurs à cesser leur campagne. La Commission européenne a donc accordé des prolongations (une de six mois et deux de trois mois) des durées de collecte et de vérification. Trois initiatives sont toujours en phase de vérification des signatures.
Une procédure longue de plusieurs années
Même si une ICE a franchi les premières étapes, ses dépositaires doivent s’armer de patience. Certaines dispositions de Right2Water, initiative enregistrée en mai 2012, ont été reprises six ans après son lancement. La Commission a adopté une proposition de révision de la directive sur l’eau potable en mars 2018 reprenant l’ICE. Pis, quand l’ancien règlement était encore en vigueur, les organisateurs décidaient de la date du lancement de vérification des signatures, ce qui explique que la procédure soit encore en cours pour l’initiative Arrêt de l’extrémisme, dont la collecte a été lancée en juin 2017.
Malgré sa décennie d’existence, l’ICE peine à émerger comme un outil d’initiative employé par les Européens. Seule une dizaine de millions de citoyens européens, depuis 2012, se sont saisis de l’outil, et à peine plus de 300 000 en France.
Sur la vingtaine d’initiatives proposées depuis 2020, la Commission en a refusé une. L’institution a avancé que cette proposition « sort[ait] manifestement du cadre des compétences de la Commission » car cette initiative visant à créer « un droit de décider (…) [qui] ne peut être atteint que par une modification des traités », ce qui est contraire au règlement. Un prochain état des lieux réalisé par la Commission sur le fonctionnement de l’ICE est prévu le 1er janvier 2024.
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