ARTICLE : « La démocratie participative comme alternative à la représentation ? Une illusion »

06/10/2023 Jean-Éric Schoettl

Pour Jean-Eric Schoetll, ancien secrétaire général du Conseil constitutionnel, qu’il s’agisse de procédures référendaires ou de la participation directe de citoyens à la décision collective, les perspectives de démocratie directe sont en effet en grande partie illusoires, surtout lorsqu’elles se présentent comme des alternatives à la démocratie représentative.

Célébrant le 65ème anniversaire de la Vème République devant le Conseil constitutionnel, le Chef de l’État a annoncé une révision de la Constitution qui, selon ses souhaits, porterait sur plusieurs points : statuts de la Nouvelle-Calédonie et de la Corse,  reconnaissance de « la liberté des femmes de pouvoir recourir à l’interruption volontaire de grossesse », protection du climat, participation des citoyens aux politiques publiques.

Sur ce dernier point, qui seul nous intéresse ici, le Président de la République s’est dit favorable à un élargissement de l’article 11 de la Constitution, afin d’ouvrir le référendum à « des domaines importants pour la nation qui y échappent ». Il entend également simplifier la mise en œuvre du référendum d’initiative partagée (RIP), « aujourd’hui excessivement contrainte ».

Ces propos d’Emmanuel Macron sur la consultation des citoyens font écho à des discours antérieurs et à des projets avortés. Ils conduisent certains à poser la question suivante : la Constitution de 1958 est-elle capable de s’adapter aux exigences nouvelles d’une démocratie plus ouverte et participative ?

Ma réponse est que cette question est tout sauf prioritaire dans l’état du pays, tout sauf cruciale pour le renouveau de notre vie démocratique. Qu’il s’agisse de procédures référendaires ou de la participation directe de citoyens à la décision collective, les perspectives de démocratie directe sont en effet en grande partie illusoires, surtout lorsqu’elles se présentent comme des alternatives à la démocratie représentative.

LES PROCÉDURES RÉFÉRENDAIRES

La Constitution connaît deux types de référendums nationaux. La révision constitutionnelle de l’article 89 présuppose un texte voté dans les mêmes termes par les deux assemblées. Quant à lui, le « référendum législatif » de l’article 11 procède du Président de la République, mais peut aussi résulter, après contrôle préalable du Conseil constitutionnel, de l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement, soutenus par un dixième des électeurs (RIP).
Premier problème qui devrait tempérer les ardeurs référendaires : le « référendum législatif » de l’article 11 ne peut consister à soumettre au peuple une question du type : « Pensez-vous que l’âge légal de départ à la retraite ne doit pas excéder 62 ans ? » ou « Êtes-vous partisan de quotas migratoires ? ». Cela, c’est un sondage d’opinion. Ce qui est soumis au peuple en vertu de l’article 11, c’est un projet de loi complet, avec tous les problèmes de lisibilité et de compréhension que cela comporte.

Qui plus est, le référendum législatif, tel que le prévoit actuellement la Constitution, ne peut porter sur n’importe quel sujet. L’article 11 circonscrit strictement le domaine éligible à la consultation populaire. Le projet de loi soumis au référendum doit porter « sur l’organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions ». N’entrent dans le champ de l’article 11 de la Constitution ni les réformes pénales, ni les réformes fiscales, ni les questions migratoires, ni les débats de société ou de bioéthique. Ainsi, le Conseil constitutionnel a jugé que l’imposition de bénéfices exceptionnels n’entrait pas dans ce champ. Un référendum sur les retraites serait bien, quant à lui, relatif à « la politique économique et sociale de la Nation », mais cela ne suffirait pas à le rendre constitutionnellement possible. Il faudrait qu’il s’agisse d’une véritable réforme. Ainsi, la proposition de RIP examinée par le Conseil constitutionnel le 14 avril 2023, qui se bornait à cristalliser à 62 ans l’âge légal de départ à la retraite, n’a pas été considérée comme une « réforme » par le Conseil constitutionnel.

Voilà sans doute pourquoi le référendum est, aujourd’hui, un thème de débat plutôt qu’une pratique : on en parle beaucoup, on en fait peu. Le dernier, qui portait sur le traité établissant une Constitution pour l’Europe, remonte à 2005. Il a laissé un goût amer puisque les pouvoirs publics français ne tinrent pas compte de la volonté populaire.

L’extension du référendum aux questions de société, déjà prévue par le projet de loi constitutionnelle de 2019, combinée aux assouplissements envisagés pour le RIP (abaissement du nombre minimum de signatures parlementaires et de soutiens citoyens, initiative citoyenne précédant éventuellement le ralliement de parlementaires) est certes possible par voie de révision constitutionnelle. Elle peut en outre aboutir, car (au moins officiellement) elle trouve grâce aux yeux de la plupart des partis politiques. Mais elle soulèverait d’épineuses questions pratiques et de principe.

Tout d’abord, on risquerait d’assister à une multiplication d’initiatives référendaires, y compris simultanées, perturbant la vie politique du seul fait de leur déclenchement. Dans l’affaire des Aéroports de Paris, en 2019, le seul dépôt d’une proposition de loi référendaire remettant en cause la loi de privatisation fraîchement votée avait fait échouer celle-ci, bien avant la clôture du recueil de signatures.

Deuxième objection : la participation. Conformément aux exemples étrangers, un taux de participation minimal doit être institué pour valider un référendum d’initiative partagée ou d’initiative populaire. Il serait inadmissible que, sur une question importante pour l’avenir de la Nation, les règles soient fixées sans que ni la majorité des parlementaires, ni la majorité des citoyens, n’en aient ainsi décidé.

Enfin, du point de vue de l’intérêt général, le référendum est rédhibitoire lorsque les effets de la mesure soumise à l’approbation populaire sont difficiles à cerner à long terme ou faute de maturation de la question par l’opinion publique. Il présente en effet, en pareil cas, le danger de conduire, pour des raisons circonstancielles, à des décisions aux conséquences irréversiblement dommageables pour la collectivité et que celle-ci regrettera ultérieurement. Les sondages ne révèlent-ils pas que les Britanniques sont maintenant majoritairement hostiles au Brexit ? Denys de Béchillon se demande ce qu’il serait advenu si l’on avait organisé un référendum quelques semaines après la catastrophe de Fukushima, pour décider d’un arrêt de la production d’électricité nucléaire : « Selon toute probabilité, le résultat aurait été favorable. Or, comme nous le voyons depuis notre prise de conscience collective de ces derniers mois, nous nous en serions mordu les doigts ». De même, s’il avait été organisé cette année, un référendum sur les retraites aurait vraisemblablement conduit au rejet de la réforme, cristallisé l’âge de départ à 62 ans, compromis la pérennité du régime de répartition et imposé, à terme, des mesures plus drastiques encore pour la société : majoration des cotisations (et donc du coût du travail et donc pertes de compétitivité et hausse du chômage), déséquilibre aggravé des finances publiques (devant être combattu par une pression fiscale accrue ou/et par la baisse des pensions).

LES CONVENTIONS CITOYENNES

Quant aux « conventions citoyennes », faisant appel à des personnes tirées au sort, on peut sans doute en tenir pour documenter un débat public. Si les choses sont correctement organisées, si l’échantillon est suffisamment représentatif, si les débats sont éclairés par des experts et non orientés par des militants, c’est toujours mieux qu’un sondage. Mais comment prétendre (comme le chef de l’État l’avait imprudemment suggéré pour la Convention Climat) imposer leurs conclusions aux pouvoirs publics institutionnels, autrement mieux armés et plus légitimes pour traiter de questions complexes ?

À entendre certains, le citoyen tiré au sort représenterait la pureté démocratique originelle de l’Agora, le retour à une virginité civique aujourd’hui souillée par les compromissions et les démissions des professionnels de la politique. Les citoyens tirés au sort seraient les authentiques représentants du peuple souverain. Ils seraient plus avisés et plus désintéressés que ceux qui ont consacré leur existence à la chose publique, acquis l’expérience de la délibération collégiale, approfondi des dossiers ardus, connu la difficulté des arbitrages entre principes et intérêts conflictuels et accessoirement (pardonnez du peu) gagné la confiance des électeurs. Tout est contestable dans ce présupposé du populisme chic, qui, depuis les «gilets jaunes», semble devenir une antienne médiatique.

De façon plus générale, constitue un détournement des mots de la République l’utilisation de l’adjectif « citoyen » qui accompagne la montée en puissance de ce rêve postmoderne de démocratie « horizontale » visant à contrôler, voire à remplacer le Représentant. Qu’il s’agisse de l’activisme de terrain, avec occupation territoriale (zones à défendre), de la mobilisation des réseaux sociaux ou de l’appel à des comités de « personnes motivées » sur les agoras électroniques, cette pseudo-démocratie informelle, émotionnelle, médiatique et le plus souvent brutale, serait une régression. Elle serait confisquée par les militants de tout poil qui évinceraient par la force tout autre concours. Elle interdirait toute prise de décision rationnelle et authentiquement collégiale. Elle remplacerait la délibération par le brouhaha et l’action par la gesticulation. Elle mènerait à l’impuissance et à l’anomie. Nous avons connu cela avec les comités de salut public de la période révolutionnaire et, depuis 1968, avec les assemblées générales étudiantes.

Pour combler le déficit démocratique, les pouvoirs publics doivent suivre une tout autre voie : ils doivent réapprendre à servir efficacement le peuple. Pour cela, ils doivent simplifier et non compliquer l’action publique. Retrouver le sens de l’intérêt général et de la Nation, assumer la nécessité de l’autorité, s’émanciper de tutelles qui font de lui un Gulliver entravé : tout cela importe bien davantage à l’Etat que de trouver des « trucs » pour complaire à une demande très minoritaire de participation. Dans leur grande majorité, nos compatriotes n’aspirent pas à être perpétuellement consultés : ils n’en ont ni le temps, ni l’appétence. Ce qu’ils attendent d’abord des pouvoirs publics c’est que des décisions soient prises et que les actes suivent, qui rencontrent leurs préoccupations.

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Pour restaurer le pacte républicain, il nous faut retrouver une transcendance, un surplomb. Comment se contenter, pour redonner de la chair et de la vigueur à notre vie démocratique, des nouveaux horizons « démocratiques » que célèbre l’actuelle doxa libérale libertaire ? Aucune des médications à la mode ne suffirait : ni ce devoir de transparence tous azimuts qui sacrifie l’action politique à la pose morale ; ni ce tissu de relations purement contractuelles, parcouru par une logique économiste ou consumériste, que deviendrait le corps social ; ni ce réseau numérique interconnectant des subjectivités individuelles se voulant émancipées, prescriptrices et justicières, mais engoncées dans leur égocentrisme, leurs préjugés et leur complotisme.