LES EXPERTS JURIDIQUES N’ARRIVAIENT PAS À PRÉVOIR CE QUE LE JUGE FERAIT EN DROIT : LA CENSURE VIENT DE TOMBER AVEC SON IMPACT POLITIQUE CONSIDÉRABLE
Metahodos traite régulièrement du Conseil Constitutionnel, de son manque d’indépendance dans sa composition et ses « travaux « , des décisions souvent difficile à fonder en droit.
Pour l’immigration, les constitutionnalistes et experts juridiques n’ont pas su anticiper et analyser en droit les décisions des juges constitutionnels.
1. ARTICLE : Loi immigration : quelles sont les mesures censurées par le Conseil Constitutionnel ?
2. COMMUNIQUÉ DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL
1. ARTICLE : Loi immigration : quelles sont les mesures censurées par le Conseil Constitutionnel ?
Par Maxime Dubernet de Boscq et Paul Sugy
Au total, le Conseil constitutionnel a censuré 32 articles pour des raisons de procédure, et trois articles sur le fond. Les Sages ont validé les 12 autres articles de la loi, parfois avec des réserves.
Les «Sages» du Conseil constitutionnel ont censuré très largement la loi immigration, dont de nombreuses mesures de durcissement adoptées en décembre sous la pression de la droite, un développement majeur dans ce feuilleton qui a fait tanguer la majorité. En revanche, un large volet de simplification des procédures pour expulser les étrangers délinquants, l’un des objectifs du ministre de l’Intérieur Gérald Darmanin, a été conservé. Voici les principaux axes retoqués par les neuf juges.
Plusieurs mesures prévues dans la loi immigration ont fait l’objet d’une censure sur le fond : elles ont été décrétées anticonstitutionnelles en tant que telles.
Quotas migratoires annuels
C’est en particulier le cas de l’instauration de quotas migratoires annuels, déterminés par le Parlement après un débat obligatoire, ce qui fera jurisprudence. «Il ne résulte […] d’aucune […] exigence constitutionnelle que le législateur peut imposer au Parlement l’organisation d’un débat en séance publique ou la fixation par ce dernier de certains objectifs chiffrés en matière d’immigration», déclare le Conseil constitutionnel.
La censure de l’article 1er du texte de loi est d’autant plus symbolique que cette mesure était la plus décisive en matière de régulation de l’immigration légale. Le Conseil constitutionnel se borne toutefois à dire qu’une loi ne peut pas forcer la main à l’Assemblée nationale et au gouvernement en matière de fixation de l’ordre du jour du Parlement, mais ne répond pas à l’objection soulevée par les parlementaires de gauche, selon qui des quotas migratoires «soumettraient les ressortissants étrangers à une différence de traitement injustifiée selon que leur demande de séjour a été présentée avant ou après que les quotas ont été atteints.»
Relevé d’empreintes des étrangers
Dans les mesures censurées sur le fond, le Conseil constitutionnel empêche également la loi immigration de faciliter l’identification des étrangers en situation irrégulière, lorsqu’ils sont appréhendés par la police. La loi autorisait en effet les officiers de police judiciaire à «recourir à la contrainte pour procéder aux opérations de prise d’empreintes ou de photographie d’un étranger, en cas de refus caractérisé de ce dernier de se soumettre à ces opérations».
Mais le Conseil constitutionnel objecte que ces dispositions «privent de garanties légales» certaines exigences constitutionnelles, faute de prévoir que ces relevés soient effectués avec l’autorisation d’un magistrat ou en présence de ce dernier.
- Censure pour des motifs de procédure
La grande majorité des articles censurés l’ont été pour des motifs de procédure, donc de forme. Le juge constitutionnel estime que toutes les mesures contenues dans le texte, et n’ayant pas de lien avec le projet de loi déposé initialement par le gouvernement au Sénat doivent être écartées, au motif qu’il s’agit de «cavaliers législatifs». Il s’appuie en cela sur l’article 45 de la Constitution.
Durcissement de l’accès aux prestations sociales pour les étrangers
Très controversée, la mesure allongeant la durée de résidence exigée pour que des non-Européens en situation régulière puissent bénéficier de certaines prestations sociales a ainsi été totalement censurée. On y retrouvait l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), destinées aux plus de 60 ans, et les allocations personnalisées au logement (APL). Avec la loi, les étrangers auraient dû patienter deux ans et demi pour les travailleurs pour y avoir accès, cinq ans pour les autres.
Resserrement des critères du regroupement familial
Autre mesure retoquée, le resserrement des critères du regroupement familialdevait augmenter la durée de résidence requise de 18 à 24 mois. Ce régime particulier d’immigration, encadré par une directive européenne de 2003, permet à un étranger de faire venir son conjoint ou ses enfants en France. Les conditions de ressources nécessaires ne devaient plus être «stables et suffisantes»mais également «régulières», tout en contraignant l’individu à posséder une assurance maladie pour lui et sa famille.
La mesure est balayée puisqu’elle «a été adoptée selon une procédure contraire à la Constitution» et qu’elle «n’a pas de lien, même indirect, avec celles de l’article 1erdu projet de loi initial».
«Caution retour» étudiante
La loi immigration prévoyait de subordonner la première délivrance d’une carte de séjour temporaire portant la mention «étudiant», au dépôt d’une caution par l’étranger : cette «caution retour» visait à garantir que les étudiants étrangers quitteraient le sol français lors de l’expiration de leur titre de séjour.
Cette mesure est écartée également au motif qu’elle ne présente pas de lien avec le projet de loi initial déposé au sénat.
Fin de l’automaticité du droit du sol pour les enfants d’étrangers nés en France
Plusieurs articles de la loi immigration visaient à modifier les règles d’acquisition de la nationalité française. En particulier, la loi entendait mettre fin à l’automaticité du droit du sol : les enfants nés en France de parents étrangers devaient faire la demande d’obtention de la nationalité française auprès des autorités, et ne la recevaient donc plus automatiquement.
Ces articles ont également été censurés, considérés comme des cavaliers législatifs.
Ces mesures que le Conseil constitutionnel a maintenues
Le Conseil constitutionnel a en revanche validé plusieurs mesures de la loi immigration proposées à l’origine par le gouvernement, dont certaines vivement contestées par l’opposition de gauche au texte de loi. Parmi ces mesures entérinées, figurent notamment :
- un large volet de simplification des procédures pour expulser les étrangers délinquants, l’un des objectifs du ministre de l’Intérieur Gérald Darmanin ;
- la simplification des procédures en matière de droit d’asile, et notamment le fait que la Cour nationale du droit d’asile pourra statuer avec un juge unique dans certaines circonstances ;
- ou encore l’article sur les régularisations de travailleurs sans-papiers dans les métiers en tension, qui avait cristallisé les débats de l’automne, est bien validé par les Sages.
2. COMMUNIQUÉ DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL
Décision n° 2023-863 DC du 25 janvier 2024
(Loi pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration)
Pour motif de procédure et en application d’une jurisprudence constante, le
Conseil constitutionnel censure 32 articles de la loi pour contrôler l’immigration,
améliorer l’intégration, qui comptait 86 articles. Il censure en outre au fond,
partiellement ou totalement, 3 de ses articles et assortit de réserves
d’interprétation 2 autres articles. Il déclare partiellement ou totalement
conformes à la Constitution 10 articles de la loi déférée, dont celui relatif à
l’engagement de l’étranger de respecter les principes de la République
Par sa décision n° 2023-863 DC du 25 janvier 2024, qui compte 276 paragraphes
le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur la loi pour contrôler l’immigration,
améliorer l’intégration. Il en avait été saisi par le Président de la République, par
la Présidente de l’Assemblée nationale et par deux recours émanant, l’un, de plus
de soixante députés et, l’autre, de plus de soixante sénateurs.
- Soit en réponse à des griefs des requérants, soit en s’en saisissant d’office, le
Conseil constitutionnel censure partiellement ou totalement 32 articles comme
« cavaliers législatifs ». - Par sa décision de ce jour, le Conseil constitutionnel rappelle que, aux termes de
la dernière phrase du premier alinéa de l’article 45 de la Constitution : « Sans
préjudice de l’application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en
première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte
déposé ou transmis » et qu’il lui appartient de déclarer contraires à la Constitution
les dispositions qui sont introduites en méconnaissance de cette règle de
procédure.
En application d’une jurisprudence constante, il s’assure dans ce cadre de
l’existence d’un lien entre l’objet de l’amendement et celui de l’une au moins des
dispositions du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie. Depuis
la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008, il ne déclare des
dispositions contraires à l’article 45 de la Constitution que si un tel lien, même
indirect, ne peut être identifié. Il apprécie l’existence d’un tel lien après avoir
décrit le texte initial puis, pour chacune des dispositions déclarées
inconstitutionnelles, les raisons pour lesquelles elle doit être regardée comme
dépourvue de lien même indirect avec celui-ci. En l’absence d’un tel lien, lorsqu’il
déclare inconstitutionnelles des dispositions de la loi, le Conseil constitutionnel
ne préjuge pas de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres
exigences constitutionnelles. - À cette aune, le Conseil constitutionnel relève que la loi déférée, qui comporte
quatre-vingt-six articles, répartis en huit titres, a pour origine le projet de loi
déposé le 1er février 2023 sur le bureau du Sénat, première assemblée saisie. Ce
projet comportait vingt-sept articles répartis en six titres.
Analysant l’objet de ces dispositions issues d’amendements au regard du
périmètre du projet de loi initial, le Conseil constitutionnel censure comme
adoptés en méconnaissance de l’article 45 de la Constitution, notamment : - les articles 3, 4 et 5 modifiant certaines conditions permettant à un étranger en
situation régulière d’être rejoint, au titre du regroupement familial, par des
membres de sa famille ; - les articles 6 et 8 modifiant certaines conditions relatives au lien que l’étranger
doit avoir avec un ressortissant français ou un étranger titulaire de la carte de
résident pour se voir délivrer un titre de séjour pour motif familial ; - les articles 9 et 10 modifiant certaines conditions de délivrance d’un titre de
séjour pour un motif tenant à l’état de santé de l’étranger ; - les articles 11, 12 et 13 relatifs, d’une part, à certaines conditions de délivrance
d’un titre de séjour pour motif d’études et, d’autre part, aux frais d’inscription des
étudiants étrangers dans certains établissements d’enseignement supérieur ; - l’article 15 excluant les étrangers en situation irrégulière du bénéfice de la
réduction tarifaire accordée en Île‑de‑France pour certains titres de transport aux
personnes remplissant des conditions de ressources ; - l’article 16 prévoyant qu’un visa de long séjour est délivré de plein droit aux
ressortissants britanniques propriétaires d’une résidence secondaire en France ; - l’article 17 sanctionnant notamment d’une peine d’amende délictuelle le séjour
irrégulier d’un étranger majeur ; - l’article 19 soumettant le bénéfice du droit au logement, de l’aide personnelle au
logement, de l’allocation personnalisée d’autonomie et des prestations familiales
pour l’étranger non ressortissant de l’Union européenne à une condition de
résidence en France d’une durée d’au moins cinq ans ou d’affiliation au titre d’une
activité professionnelle depuis au moins trente mois ; - les articles 24, 25, 26 et 81 réformant certaines règles du code civil relatives au
droit de la nationalité ; - les paragraphes III et IV de l’article 47 prévoyant que l’aide internationale au
développement doit prendre en compte le degré de coopération des États en
matière de lutte contre l’immigration irrégulière ; - l’article 67 modifiant les conditions d’hébergement d’urgence de certaines
catégories de personnes sans abri ou en détresse. - Est en outre partiellement censuré au fond l’article 1er de la loi déférée prévoyant
la fixation par le Parlement du nombre d’étrangers autorisés à s’installer en
France.
Ces dispositions visaient à imposer la tenue d’un débat annuel au Parlement sur
les orientations pluriannuelles de la politique d’immigration et d’intégration et la
remise par le Gouvernement d’un rapport au Parlement. Elles prévoyaient en outre
que le Parlement détermine, pour les trois années à venir, le nombre des étrangers
admis à s’installer durablement en France, pour chacune des catégories de séjour
à l’exception de l’asile, compte tenu de l’intérêt national, et précisaient que
l’objectif en matière d’immigration familiale est établi dans le respect des
principes qui s’attachent à ce droit.
Faisant application d’une jurisprudence constante, le Conseil constitutionnel juge
qu’il ne résulte ni de l’article 48 de la Constitution ni d’aucune autre exigence
constitutionnelle que le législateur peut imposer au Parlement l’organisation d’un
débat en séance publique ou la fixation par ce dernier de certains objectifs chiffrés
en matière d’immigration. Une telle obligation pourrait faire obstacle aux
prérogatives que le Gouvernement ou chacune des assemblées, selon les cas,
tiennent de la Constitution pour la fixation de l’ordre du jour.
Le Conseil constitutionnel juge en revanche que le reste de l’article 1er, qui se
borne à prévoir la remise d’un rapport destiné à assurer l’information du
Parlement, ne méconnaît aucune exigence constitutionnelle. - Est également censuré au fond l’article 38 de la loi déférée autorisant le relevé
des empreintes digitales et la prise de photographie d’un étranger sans son
consentement.
Selon cet article, l’officier de police judiciaire peut recourir à la contrainte pour
procéder à la prise d’empreintes ou de photographie d’un étranger, en cas de refus
caractérisé de ce dernier de se soumettre à ces opérations à l’occasion d’un
contrôle aux frontières extérieures ou dans le cadre d’un placement en retenue aux
fins de vérification de son droit de circulation ou de séjour sur le territoire français.
Ce recours à la contrainte, qui ne peut concerner les mineurs, est strictement
proportionné et tient compte de la vulnérabilité de la personne.
Par sa décision de ce jour, le Conseil constitutionnel rappelle qu’il résulte des
articles 2, 4 et 9 de la Déclaration de 1789 le principe selon lequel la liberté
personnelle ne saurait être entravée par une rigueur qui ne soit nécessaire.
À cette aune, il juge que, en adoptant ces dispositions, le législateur a entendu
faciliter l’identification des étrangers en situation irrégulière. Il a ainsi poursuivi
l’objectif de lutte contre l’immigration irrégulière qui participe de la sauvegarde
de l’ordre public, objectif de valeur constitutionnelle.
Toutefois, d’une part, ces dispositions se bornent à prévoir que l’officier de police
judiciaire qui décide de procéder à la prise d’empreintes ou de photographie sans
le consentement de l’intéressé en informe préalablement le procureur de la
République. Ces opérations ne sont ainsi ni soumises à l’autorisation de ce
magistrat, saisi d’une demande motivée en ce sens, ni subordonnées à la
démonstration qu’elles constituent l’unique moyen d’identifier la personne qui
refuse de s’y soumettre.
D’autre part, ni les dispositions contestées ni aucune autre disposition ne
prévoient que, lorsque la personne contrôlée ou retenue a demandé l’assistance
d’un avocat, la prise d’empreintes digitales ou de photographie sans son
consentement doit être effectuée en la présence de ce dernier.
De ces motifs, le Conseil constitutionnel déduit que les dispositions contestées
privent de garanties légales les exigences constitutionnelles précitées.- Le Conseil constitutionnel a par ailleurs assorti de réserves d’interprétation la
déclaration de conformité à la Constitution des articles 14 et 42 de la loi déférée.
Se prononçant sur la conformité à la Constitution de l’article 14, qui prévoit, à
titre expérimental, que, lorsque l’autorité administrative envisage de refuser de
délivrer ou de renouveler un titre de séjour demandé par un étranger, elle examine
tous les motifs susceptibles de fonder la délivrance de certains autres titres de
séjour et que, en cas de refus de son admission au séjour, toute nouvelle demande
présentée par l’étranger avant l’expiration du délai d’un an est déclarée
irrecevable, sauf éléments de fait ou de droit nouveaux, le Conseil constitutionnel
juge notamment que, sauf à méconnaître les libertés et droits fondamentaux de
valeur constitutionnelle reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la
République, ces dispositions doivent s’entendre comme imposant à l’autorité
administrative d’informer l’étranger, lors du dépôt de sa demande, qu’il doit
transmettre l’ensemble des éléments justificatifs permettant d’apprécier sa
situation au regard de tous les motifs susceptibles de fonder la délivrance de l’un
des titres de séjour visés par l’expérimentation.
Se prononçant sur l’article 42 de la loi déférée qui porte à un an, renouvelable
deux fois, la durée de l’assignation à résidence dont peuvent faire l’objet certains
étrangers soumis à une mesure d’éloignement, le Conseil constitutionnel juge
notamment que le renouvellement de la mesure d’assignation à résidence au-delà
d’une durée d’un an en accroît la rigueur. Dès lors, il appartient à l’autorité
administrative de retenir, lors de chaque renouvellement, des conditions et des
lieux d’assignation à résidence tenant compte, dans la contrainte qu’ils imposent
à l’intéressé, du temps passé sous ce régime et des liens familiaux et personnels
noués par ce dernier. - Dix autres articles de la loi déférée sont partiellement ou totalement déclarés
conformes à la Constitution.
Au nombre des dispositions ainsi déclarées conformes figure l’article 46 de la loi
déférée prévoyant que l’étranger qui souhaite obtenir la délivrance d’un document
de séjour est tenu de souscrire un contrat par lequel il s’engage à respecter les
principes de la République.
Le Conseil constitutionnel juge notamment que, loin de méconnaître des
exigences constitutionnelles, le législateur a pu, pour en assurer la protection,
prévoir qu’un étranger qui sollicite la délivrance d’un document de séjour doit
s’engager à respecter des principes, parmi lesquels figure la liberté d’expression
et de conscience, qui s’imposent à tous ceux qui résident sur le territoire de la
République.
À cette fin, c’est à bon droit qu’il a imposé désormais aux ressortissants étrangers,
qui ne se trouvent pas dans la même situation que celle des nationaux, la
souscription d’un contrat prévoyant l’engagement de respecter la liberté
personnelle, la liberté d’expression et de conscience, l’égalité entre les femmes et
les hommes, la dignité de la personne humaine, la devise et les symboles de la
République au sens de l’article 2 de la Constitution, l’intégrité territoriale, définie
par les frontières nationales, et de ne pas se prévaloir de ses croyances ou de ses
convictions pour s’affranchir des règles communes régissant les relations entre les
services publics et les particuliers.
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