LE RÉFÉRENDUM IMPOSSIBLE
Le référendum sur l’immigration, demandé par le Rassemblement national et Les Républicains, est impossible à mettre en œuvre en l’état actuel de notre droit, rappelle, dans une tribune au « Monde », la constitutionnaliste Anne-Charlène Bezzina.
ARTICLE : « La Cour constitutionnelle est un contre-pouvoir, l’ultime garant de la volonté du peuple exprimée dans sa Constitution »
Anne-Charlène Bezzina Constitutionnaliste
Triste soir pour le Conseil constitutionnel : sous le feu des critiques, il passe pour avoir été à la fois « l’ami de la majorité », le faiseur de coup d’Etat et le symbole de la dépossession du Parlement. Sa décision ne pouvait que déplaire.
Ce 25 janvier, la haute instance n’a pas rendu une « grande décision » sur l’immigration, peut-être pas même une décision sur l’immigration tout court. Aucune réponse n’y est donnée sur la politique migratoire de la France : impossible d’être informé sur le respect des droits fondamentaux, peu de traces des alinéas les plus précieux de notre préambule de la Constitution de 1946.
Le Conseil constitutionnel a autant protégé les droits des étrangers, comme, par exemple, sur le consentement lors des relevés d’empreintes, que déclaré conforme à la Constitution, au nom des nécessaires restrictions de libertés pouvant s’appliquer aux étrangers en séjour irrégulier, des dispositions strictes comme l’expulsion des étrangers protégés menaçant l’ordre public.
Sur les 86 articles que comporte la loi, la plupart des 35 articles censurés l’ont été pour des « cavaliers législatifs » qui méconnaissent l’article 45 de la Constitution. En rappelant que les amendements au texte de loi initial doivent avoir un « lien », même indirect, avec le texte en discussion, le Conseil constitutionnel n’a fait que redonner le guide de sa jurisprudence procédurale « constante » – il l’écrit d’ailleurs dans sa décision, ce qui est inédit.
En 2005, il avait en effet, dans une jurisprudence volontaire, dégagé l’impératif de « qualité du débat législatif » – et c’est dans cette lignée qu’il avait retenu une conception stricte du lien entre l’amendement et, non pas le thème général du texte, mais « celui de l’une au moins des dispositions du texte déposé sur le bureau de la première Assemblée » (§12 de la décision).
Aujourd’hui, une question reste ouverte : cette décision attendue, point d’orgue de désaccords politiques prévisibles, apporte-t-elle quelque chose à notre débat démocratique et constitutionnel ? Ni renforcé, ni affaibli, le Conseil constitutionnel, habitué des pressions partisanes et des remises en cause de sa légitimité, poursuivra, on l’espère, une ligne jurisprudentielle qui ne donne prise à aucun camp politique. Au lendemain de cette décision, des revendications, cependant, fleurissent – notamment l’organisation d’un référendum sur l’immigration et la réforme de la nomination des juges constitutionnels. Ces doléances seraient toutes deux improductives.
Choix à nouveau inconstitutionnel
Concernant le référendum migratoire, revendication du Rassemblement national (RN) rejoint par Les Républicains, signalons qu’il est impossible à mettre en œuvre en l’état actuel de notre droit : l’article 11 de la Constitution donne la liste des sujets sur lesquels le peuple peut être consulté – et l’immigration n’y figure pas.
Pour surmonter cet obstacle, certains proposent d’élargir le champ de l’article 11 sur le référendum législatif afin d’y inclure l’immigration. A l’automne 2023, le président Emmanuel Macron avait envisagé une telle réforme, mais il l’avait abandonné après les rencontres infructueuses de Saint-Denis avec les groupes parlementaires.
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Avant d’y songer à nouveau, il faut cependant être certain que cette voie est prise pour ce qu’elle est : étant donné que seul l’article 89 permet de réformer la constitution, la réécriture de l’article 11 permettra certes de changer la loi, mais pas le texte fondateur de la Ve République – il n’autorisera donc pas la France à s’opposer aux décisions européennes en matière de partage de migration. Elargi ou pas à l’immigration, le référendum prévu par l’article 11 est législatif : il permet uniquement au peuple d’adopter des lois à la place de son Parlement.
Autre option : le RN propose d’organiser un référendum sur l’inscription, dans la Constitution, du principe de la préférence nationale – mais ce choix est à nouveau inconstitutionnel. Il est en effet impossible de réviser la Constitution en passant uniquement par le référendum prévu par l’article 11 de la Constitution.
Un piège
Le seul précédent connu est celui de 1962 : le général de Gaulle avait alors organisé un référendum sur l’élection du président de la République au suffrage universel sans faire approuver cette réforme par le Parlement, comme l’exige l’article 89 de la Constitution – et contre l’avis de la plupart des hautes autorités de l’époque. Depuis, l’expérience n’a jamais été retentée : le Conseil constitutionnel opère aujourd’hui un contrôle de la préparation du référendum qui lui permettrait sûrement de déclarer inconstitutionnelle cette procédure de contournement.
Enfin, l’accusation de « gouvernement des juges » revient. La composition du Conseil constitutionnel mérite à coup sûr d’être réformée, mais il demeure une juridiction chapeautée par un secrétaire général et des services juridiques qui s’en remettent aux précédents jurisprudentiels comme une garantie de continuité. La critique des cours constitutionnelles est un piège qui se referme trop souvent sur les gouvernements affaiblis : en Israël, en Pologne et aux Etats-Unis, la minoration des juges garants est la porte ouverte aux populismes qui prétendent « réarmer » le peuple, mais dans les faits, ces démocratures plébiscitaires l’amenuisent plus que jamais.
La Cour constitutionnelle est un contre-pouvoir, l’ultime garant de la volonté du peuple exprimée dans sa Constitution : elle seule permet de garantir le pouvoir de tous contre le pouvoir – majoritaire et donc politique et politicien – des dirigeants. Les volontés générales de la loi et de la Constitution ne s’opposent pas.
Entre les frontières du droit constitutionnel, toute une latitude est laissée au pouvoir en place pour défendre la politique de son choix – à quelques mois d’écart, le même Conseil constitutionnel a ainsi déclaré conforme à la Constitution les nationalisations et les privatisations. Il faudrait donc être attentif à poser toutes les questions dans le bon ordre et au bon moment pour que, à l’issue du contrôle technique de la loi « immigration », la nation soit sûre d’y avoir gagné quelque chose.
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