1. REGROUPER LES 36000 COMMUNES ET LES 10000 INTERCOMMUNALITÉS EN 900 NOUVELLES COMMUNES ?

L’étude présentée ci contre propose pour solution centrale à la rénovation de la démocratie la mise en place d’un nouvel échelon administratif : le bassin de vie ( par « regroupement des communes «  lit-on; par fusion certainement ? )

Outre son aspect peu réalisable – dans le contexte politique, culturel et sociologique – cette idée est très théorique et n’offre pas le bon échelon pour nombre de politiques publiques, services publics et services d’intérêt général.

Nous proposons quant à nous – sur ce point de l’organisation des territoires – une stricte clarification des compétences des collectivités territoriales et des mécanismes définis par la loi de coopération et de délégation à deux niveaux : celui de la region et du département, celui des structures intercommunales et des communes. ( une réforme de l’organisation – et une réduction du nombre – des intercommunalités s’impose. Elle pourrait , notamment, tenir compte des bassins de vie ).

TERRAM propose près de 900 intercommunalités, ce qui reste bien trop élevé : c’est en moyenne près de 9 structures par départements. 3 à 4 serait plus réaliste et 4 serait peut être un maximum;

Et cela faciliterait la coordination ou la coopération entre elles et le département sans empêcher une liaison de proximité avec les communes dont nous proposons, pour notre part, de maintenir comme l’échelon privilégié de la proximité humaine et démocratique.

Le rétablissement de véritables politiques publiques – sujet sous estimé par TERRAM – est l’autre condition de rétablissement d’une action publique efficiente. Ces politiques publiques nationales servent de cadre à l’action des deux « couples «  territoriaux, eux même contraints à coopérer selon des modalités adaptées à chaque type de politique publique.

Bien entendu, et c’est un des mérites de la réflexion de TERRAM, les bassin de vie servent d’échelle d’analyse, de réflexion, et d’action quand cela s’avère pertinent. Toutefois la suppression des communes actuelles proposée par TERRAM a des inconvénients majeurs qui méritent d’être soulignés et que TERRAM a peut être sous estimés.

Rappelons également certains volets d’action proposés par Methahodos ( et Infrastructure France ) et propres à rénover l’action publique ; au premier rang, les réformes démocratiques ( rééquilibrage des pouvoirs, démocratie « complète « …)

Voir nos publications pour les autres réformes proposées.

VOIR EN POINT TROIS LE RÉCAPITULATIF DE NOS PROPOSITIONS

2. ÉTUDE DE TERRAM – Réforme territoriale : pour une démocratie locale à l’échelle des bassins de vie

TERRAM THINK TANK – Jean Coldefy, Jacques Lévy. Avril 2024

Résumé

Une nouvelle réforme territoriale est annoncée pour 2024. Le président de la République a confié une mission au député Éric Woerth, ancien ministre et ancien maire, pour clarifier « l’action publique territoriale » et faire « des propositions ambitieuses ». Selon l’aveu même d’Emmanuel Macron, « les Français expriment le souhait d’une plus grande proximité de l’action des pouvoirs publics » et « ils ne s’y retrouvent plus » dans la complexité actuelle. Dans sa lettre de mission, le président de la République énonce trois grands enjeux pour l’action publique : l’efficacité économique, l’adaptation aux singularités de chaque territoire et la lisibilité. Ce débat sur le « millefeuille territorial » est ancien. Notre pays a connu de nombreuses réformes territoriales depuis trente ans. Preuve s’il en est que le dispositif actuel est jugé perfectible, huit lois ont été votées sur le sujet entre 2014 et 2022, soit une par an. Cette étude dresse un diagnostic du dispositif actuel de gouvernance territoriale et trace des perspectives de possibles réformes. Elle tente de prendre en compte des situations parfois contradictoires, sans verser dans les simplifications. Les Français d’aujourd’hui vivent dans différents espaces – local, régional, national, européen, mondial – et le point de départ de notre réflexion est que chacun de ces niveaux mérite d’opérer comme un échelon politique de qualité, en phase avec la société au service de laquelle il est et capable d’apporter sa contribution aux dynamiques de développement et de justice qui s’y jouent. Nous nous situons dans une perspective de pertinence (comment faire au mieux en chaque lieu ?) et de complémentarité (comment s’assurer que l’architecture géographique des pouvoirs fonctionne bien comme un lieu à somme positive ?).

Synthèse

Le président de la République a confié une mission à Éric Woerth afin de proposer une action publique territoriale lisible, économiquement plus efficace et qui s’adapte aux territoires. Le questionnement récurrent sur la bonne organisation territoriale porte à la fois sur le nombre de niveaux de collectivités et sur leur rapport avec l’État. Une telle réforme nécessite au préalable de placer le citoyen-habitant au centre du dispositif et de mettre en regard de la future organisation les grands défis collectifs qui sont les nôtres :

• la réduction des émissions de CO2 notamment par un développement des transports en commun avec un financement à construire impliquant l’État, les Régions et les agglomérations ;
• une augmentation de l’offre de logement, alors que nous vivons une crise aiguë dans les grandes villes et leur périurbain qui met les maires en première ligne, lesquels appellent l’État à la rescousse ;
• la question de l’occupation des sols, avec l’objectif du « zéro artificialisation nette » (ZAN) visant à limiter l’occupation des sols qui suscite des questionnements de la part des maires face à une politique qualifiée d’étatiste et d’indifférenciée alors que la situation des territoires est diverse.

Alors qu’au début du xxe siècle on parcourait en moyenne quatre kilomètres par jour – le diamètre moyen des communes en France –, nous en réalisons aujourd’hui quarante quotidiennement. Le bassin de vie – là où l’on réside, où l’on travaille, où l’on se soigne, où l’on se divertit… – est ainsi devenu dix fois plus grand que la maille communale. Cela conduit à une incohérence majeure : le périmètre du quotidien n’est plus en adéquation avec le périmètre électoral communal. La France a un morcellement communal unique à l’échelle mondiale. Comme la commune est de taille trop restreinte pour gérer l’aménagement, la mobilité, l’eau, les déchets et l’économie, la loi a institué des groupements de communes, les communautés de communes ou d’agglomération. Mais celles-ci sont encore de taille trop réduite pour gérer ces thématiques. En conséquence, des groupements de groupements de communes ont été mis en place : des syndicats de communautés de communes et d’agglomération. Toutes ces structures intercommunales ne sont pas soumises au suffrage universel alors qu’elles portent pourtant les enjeux essentiels du quotidien. En 2022, la France comptait 46 225 communes et structures de coopération intercommunale. Les bassins de vie – ce que l’Insee nomme les « aires d’attraction » des villes – sont au nombre de 700. Il y a donc soixante-quatre fois plus de structures communales que de bassins de vie.

Cette organisation complexe est illisible pour le citoyen, elle multiplie les lieux de pouvoir et alourdit par là même les processus de décision. Elle a par ailleurs généré d’importants surcoûts, financés par une forte augmentation des impôts locaux. Les difficultés actuelles d’étalement urbain, de mobilité, de logement et d’affaiblissement du vivre ensemble par la spécialisation sociale des territoires trouvent leur origine dans cette gestion communale à l’échelle d’une maille géographique trop petite, inadaptée aux enjeux qui sont les nôtres aujourd’hui. Cette organisation pose par ailleurs des problèmes démocratiques puisque le principe d’avoir a minimachaque commune représentée dans les conseils de métropole ou d’agglomération conduit à ce qu’une coalition de petites communes ait un poids politique sans commune mesure avec son poids démographique.

Pour sortir de cette situation, nous proposons un nouveau paradigme de la gouvernance locale cohérente avec les bassins de vie des Français et une méthode pour progresser. Si l’on veut éviter que le passé paralyse le présent, il faut parler politique avec l’ampleur et l’ambition nécessaires.

Trois principes sont à la base d’une gouvernance territoriale lisible, efficace et juste :

• la recherche d’une cohérence entre les espaces de vie des Français et les territoires politiques ;
• la responsabilité, donc l’autonomie financière des gouvernements locaux ;
• la solidarité entre habitants et espaces impliquant la prise en compte des impacts de décision sur les espaces voisins et de privilégier les démarches coopératives avec les autres échelons.

En pratique, nous proposons que les 700 bassins de vie quotidiens des Français, les aires d’attraction des villes qui regroupent 93 % de la population, soient demain les communes. On ajouterait à ces 700 communes les quelque 200 autres communautés de communes non polarisées économiquement sur les villes, sur la base des communautés de communes actuelles. Avec cette concordance entre espaces de vie et espaces électoraux, la France serait organisée en environ 900 territoires locaux, de taille variable. À cette échelle se décideraient les politiques du quotidien, à savoir :

• l’occupation des sols, en favorisant l’équilibre requis par la transition écologique sur les consommations d’espace à une échelle bien plus vaste qu’actuellement et cohérente avec les besoins de nature qu’expriment les Français, mais aussi de logement et de développement économique ;
• les mobilités, en intégrant non seulement les grands pôles urbains mais toutes leurs périphéries, avec une seule autorité pilotant les transports urbains et périurbains ;
• le logement, en permettant de sortir du malthusianisme qui génère la non-mixité sociale et la crise de l’offre de logement.

Cette échelle bien plus vaste comporte des avantages évidents de cohérence, d’efficacité, de solidarité et de lisibilité. Certes, elle comporte également des risques, comme le gigantisme ou la bureaucratie, et pour éviter ce travers il faut distinguer le lieu de définition des politiques, qui à l’évidence doit être celui de l’aire urbaine, de celui de leur mise en œuvre, qui, si la taille de l’aire est importante, devrait être décentralisé. À cette échelle de pilotage des grands enjeux territoriaux et sociaux, il est indispensable d’adjoindre un échelon de proximité, qui devrait être assuré par les communes actuelles qui deviendraient des arrondissements, avec des budgets de proximité dédiés pour gérer des projets d’intérêts purement locaux. Le système électoral de ce nouveau gouvernement des villes remplacerait le dispositif actuel des élections municipales fragmentées et s’appuierait sur le suffrage universel direct, permettant l’élection légitime d’un maire pour la nouvelle collectivité locale à l’échelle de l’aire urbaine. Les circonscriptions électorales seraient calées sur les périmètres des communautés de communes et des grandes communes des pôles urbains, permettant ainsi d’assurer des circonscriptions comparables en nombre d’habitants. Ceci assurerait à la fois la proximité avec les élus et une représentation plus juste démocratiquement puisque proportionnelle au poids démographique et non en fonction du nombre de communes.

Demain, le maire sera plus puissant parce qu’il sera à la bonne échelle, celle du bassin de vie, et non plus inséré dans une multitude d’autorités agissant à des échelles trop réduites. La transformation proposée se fera par des évolutions progressives, éclairées par des instances indépendantes et par des incitations de l’État. Déjà, certains territoires en France ont compris l’enjeu et avancent, tels Le Havre, Cherbourg ou Reims, qui ont fusionné les communautés d’agglomération et de communes pour se mettre à l’échelle de l’aire urbaine. Il faut suivre la voie de ces pionniers et leur donner les moyens d’amplifier encore le chemin qu’ils tracent.

Introduction

Le questionnement de la réforme territoriale à venir porte tout d’abord sur le nombre de niveaux de collectivités et sur les liens entre ces différents échelons – ce que l’on appelle la répartition des compétences, chaque échelon ayant en charge des domaines particuliers. Aux régions les lycées, la formation des apprentis, les transports régionaux (TER), le développement économique régional et les stratégies relatives à l’aménagement¹ du territoire et à l’environnement. Aux départements les collèges, les routes et l’action sociale (RSA, aide aux personnes âgées et handicapées, aide sociale à l’enfance…). Aux communes et communautés de communes l’eau, les déchets, l’occupation des sols et le développement économique, l’école primaire, le logement, la voirie communale, l’aide sociale, la culture. Nous allons montrer que ce découpage, issu des évolutions historiques, ne répond plus aux enjeux du XXIe siècle et que, pour aller de l’avant, il convient de placer le citoyen-habitant au centre du dispositif².

Est-ce dans une adaptation des liens entre l’État et les collectivités territoriales qu’il faut rechercher une action publique locale plus efficace et proche des citoyens, ce qui pose la question de la décentralisation ? L’histoire des idées et de l’organisation politique et économique en France est marquée par les controverses autour des rapports entre l’État et les pouvoirs locaux. En témoigne l’ancien débat apparu dès la Révolution française entre les Jacobins – censés être partisans d’un État fort et centralisateur – et les Girondins – favorables au fédéralisme. La France se distingue historiquement par une préférence marquée envers un système politique centralisé, et donc à un recours important à l’État. Depuis quarante ans, de nombreuses lois de décentralisation ont néanmoins nuancé cette préférence en transférant des domaines d’actions de l’État aux collectivités (routes nationales, entretien des écoles, des collèges et des lycées, formation des apprentis, RSA, aide sociale…).

Ce faisant, l’autonomie financière des collectivités s’est réduite. Elles dépendent de plus en plus du budget de l’État, ce qui n’est pas le moindre des paradoxes, contrevenant ainsi au principe que la responsabilité d’un acteur passe aussi par une autonomie de ses ressources. Au bout du compte, le poids du budget des collectivités est de 11 % du PIB contre 27 % en moyenne³ dans le reste de l’Europe, signe d’une centralisation étatique encore très prégnante.

Le débat sur la réforme territoriale comporte ainsi une double dimension : celle d’un nouvel équilibre à rechercher entre l’État et les collectivités, et celle d’un dispositif de gouvernance locale que l’on souhaite à la fois plus efficace mais aussi « plus proche et plus lisible », pour reprendre les mots du président de la République. Toutefois, on ne saurait parler de gouvernement des territoires sans évoquer les enjeux globaux auxquels une énième réforme devrait permettre de mieux répondre, à savoir notamment :

• la réduction des émissions de CO2, et donc de la mobilité en voiture thermique que l’on souhaite diminuer notamment par un développement des transports en commun, impliquant les Régions, les agglomérations, mais aussi les gestionnaires de routes que sont les départements et l’État, les collectivités en appelant à l’État pour financer un « choc d’offre » de transport public ;
• la problématique du logement alors que nous vivons une crise aiguë d’offre dans les villes et leur périurbain, qui met les maires en première ligne, lesquels appellent l’État à la rescousse pour assouplir certains dispositifs contraignants et pour les aider financièrement ;
• la question de l’occupation des sols avec l’objectif du « zéro artificialisation nette » (ZAN) qui vise à limiter l’occupation des sols, l’État souhaitant contraindre les maires à densifier les centres-villes et les bourgs en évitant toute nouvelle consommation d’espace naturel, ce qui suscite questionnements et parfois réactions de rejets face à une politique qualifiée d’étatiste et d’indifférenciée alors que la situation des territoires est diverse.

Comment adapter notre organisation publique à ces défis, en dépassant les logiques corporatistes ? Ils reposent à l’évidence la question des liens entre l’État et les collectivités. Les débats sur ces questions sont marqués par des postures quasiment schizophréniques avec, en même temps, une critique du « trop d’État » et une demande de soutien financier auprès de l’État par ceux-là même qui incriminent son intervention. Sur le plan de l’organisation des pouvoirs locaux, les idées fusent : suppression de l’échelon départemental, nouvelle répartition des compétences entre collectivités, renforcement du pouvoir des maires qui seuls auraient une légitimité démocratique et pourraient résoudre les problèmes du quotidien, critique des grandes agglomérations qui auraient pris trop de poids au détriment des périphéries et des villes moyennes… Est-on pourtant sûr que la suppression des départements renforcera l’efficacité, la lisibilité et la proximité, et qu’elle permettra de répondre aux trois enjeux identifiés cités ci-dessus ? Est-on sûr que la commune soit le bon niveau pour gérer l’aménagement du territoire (c’est-à-dire l’organisation de la destination du sol entre habitat, activités économiques, agriculture et espaces naturels), la mobilité, le logement et le développement économique ? Est-on sûr que l’affaiblissement des métropoles profitera aux villes moyennes ? En est-on encore au temps où l’État et la puissance publique étaient maîtres de l’implantation des ménages et des entreprises ? Et si l’origine des difficultés venait plutôt d’une maille locale mal définie ou mal organisée ?

Terminons ce tour d’horizon des problématiques autour du gouvernement territorial en pointant que ces débats tombent rapidement dans un jargon technocratique rarement accessible aux citoyens. Or, si l’objectif est d’avoir un gouvernement local plus lisible et plus proche, on ne peut laisser une telle réforme dans les seules mains des acteurs du système territorial, les élus et les agents publics, qui ont à l’évidence des positions à défendre en termes de périmètres et de pouvoirs. Le processus d’une telle réforme doit ainsi passer par une objectivation des enjeux, dans le but de servir un intérêt supérieur, celui d’une plus forte efficacité des politiques publiques au regard des défis collectifs, mais aussi d’une plus grande compréhension, et par là d’un intérêt plus marqué et d’une confiance renforcée des citoyens dans l’action publique. L’impact d’une réforme territoriale sur le quotidien des individus et le souhait d’une plus grande lisibilité et proximité obligent à ne pas laisser les seuls élus locaux la définir.

En concentrant notre analyse sur les domaines de l’aménagement, des mobilités et du logement, nous établissons un diagnostic des enjeux territoriaux et des limites de la gouvernance actuelle. Après un parangonnage international, nous démontrons que la principale problématique en termes de gouvernement local en France se situe au niveau des communes et des villes. Leur taille est trop petite pour répondre aux enjeux contemporains et elles se sont progressivement éloignées des bassins de vie des Français, conduisant à une multiplication des structures de coordination pour traiter des questions d’aménagement, de mobilité et de logement. Nous proposons en conséquence un nouveau paradigme de la gouvernance locale, cohérente avec les bassins de vie des Français (ce que l’on appelle les aires urbaines), c’est-à-dire là où, pour simplifier, nous résidons et nous travaillons. Nous suggérons enfin une méthode et une démarche plus générales pour traiter les questions de gouvernance infranationale. 

3. LES PROPOSITIONS DE METAHODOS – LES ENTRETIENS DE LA MÉTHODE

LE « COMMENT » – LA METHODE ET LES PROPOSITIONS D’ACTION

doit en majeure partie se situer hors des partis ou des idéologies. Cette locution « comment » a – selon nous – à être  transcourant ou transpartisan, comme l’était le programme du conseil National de la Résistance.

NB : il s’agit ici d’une liste des propositions – non pas d’une synthèse – celles-ci sont développées dans les publications présentes sur le site.

• reprendre la réforme de l’administration,
• ouvrir la fonction publique au monde économique et social, en organisant l’accès aux fonctions publiques de non titulaires issus de la sphère privée, remettre la prospérité individuelle et collective au cœur de l’action des administrations,
• reformer le Conseil d’Etat ( confusion entre participation à l’exécutif, conseil de celui-ci, contrôle juridictionnel, instruction des décisions du Conseil Constitutionnel ),
• reformer le Conseil Constitutionnel ( fonctionnellement lié aux membres du Conseil d’Etat ),  
• reformer la Cour des Comptes ( rattachement au Parlement pour faciliter l’élaboration de la loi, les études d’impact, l’évaluation de l’application de la loi, et par là améliorer le contrôle par le Parlement de l’exécutif et de  l’administration ),
• revoir le statut des élus, incompatibilités, non cumuls…, plafonnement des indemnités, retraites… publiques ( politiques, administratives),
• revoir le financement des partis politiques,
• redéfinir les conditions du pluralisme médiatique,
• mettre en place une nouvelle régulation des sondages,
• veiller à la définition des droits fondamentaux et à leur respect, le Parlement peut assurer ce rôle,
• donner leur part, dans l’action publique et la démocratie, aux parties prenantes et corps intermédiaires, ( dans toutes les étapes de la gestion publique : analyse, écoute, élaboration de scénarios, délégation, négociation, décision, mise en œuvre, évaluation ),
• reformer les modalités de vote pour favoriser la participation, par un véritable accès à la citoyenneté, et garantir la légitimité et la représentativité des élus,
• redonner leur force (responsabilité et légitimité) aux lieux majeurs de la citoyenneté : travail, école, associations, politique, médias ; assurer leur contribution à la sensibilisation/formation et à la pratique de la démocratie,
• reformer les procédures budgétaires et donner un rôle de pilotage pluriannuel au parlement dans la mise en œuvre des recherches d’efficience,
• instaurer une véritable responsabilité des membres de l’exécutif et des fonctionnaires dans la mise en œuvre de la législation et des budgets,
• accélérer la simplification des normes et procédures en établissant un programme pluriannuel – défini par le gouvernement et le Parlement –  avec l’appui – dans la mise en œuvre – du Conseil d’Etat, de la Cour des Compte, de la Cour de Cassation,,
• inventer une proximité avec les citoyens et les collectivités pour les politiques et actions européennes, par exemple avec des comités de citoyens et d’élus,
• instaurer un lien fort et visible entre le Parlement et les institutions européennes
• de la même manière entre l’exécutif ( Conseil des ministres qui traiterait systématiquement de la mise en œuvre par l’Etat des décisions et mesures européennes )
• définir, au niveau du gouvernement, une charte de gouvernance établissant les modalités de collaboration entre l’exécutif et l’administration, et avec le législatif également, avec le judiciaire dont l’autonomie est à renforcer,
• redonner au Parlement ses prérogatives dans l’élaboration de la loi, le contrôle et l’évaluation de sa mise en œuvre, le contrôle de l’exécutif et de l’administration,
• instaurer l’élaboration par le gouvernement et le Parlement, en début de législature ou en cas de nouveau gouvernement, d’un programme – feuille de route – de gouvernement et d’une METHODE de mise en œuvre ( gouvernance, parties prenantes, consultations… ),
• poursuivre la décentralisation,  principalement en supprimant les chevauchements de compétences, ( 1982, 2006, 2015 …)
• clarifier les compétences respectives entre Communes et Interco, Départements et Régions en articulant fonctionnellement leurs actions ( et les modes de désignation des élus ) deux à deux,
• limiter certains pouvoirs spécifiques de l’exécutif  ( président de la République et premier ministre ) par exemple pour les nominations individuelles,
• instaurer une transparence sur les actions et décisions de la présidence de la République, par exemple avec la publication préalable des ordres du jour du conseil des ministres – établis par le président sur proposition du 1° ministre – et la publication d’un compte rendu public comportant les décisions et les modalités de mise en œuvre par le gouvernement,
• rétablir les prérogatives du Gouvernement, par rapport au président de la République et dans sa relation avec le Parlement, dans son autorité sur les ministres, ( Constitution du 4 octobre 1958, particulièrement dans ses articles 5 et 20 ) – clarifier le statut du conseil de défense.
• développer des modalités précises ( et systématiques ) de démocratie participative et directe pour l’ETAT ( législatif et exécutif ) pour les Collectivités territoriales qui doivent devenir des écoles de la démocratie ;

EXEMPLE : CONSULTATION EN LIGNE POUR L’EXAMEN DE TOUT TEXTE DE LOI

Une démocratie continue ou complète ( 3 volets : représentatif , participatif, direct et dans toutes les sphères de la vie collective )

• réhabiliter pour l’Etat une fonction majeure: celle d’élaborer des politiques nationales stratégiques dans les grands domaines

TROIS PRIORITES DE POLITIQUES PUBLIQUES

• établir un plan pluriannuel contrôlé par le Parlement pour réduire les inégalités et traiter les territoires en rupture ( les clivages sociaux, économiques et culturels entrainent un autre déclassement, démocratique),
• faire de l’éducation une priorité véritable, avec une loi de programmation fixant des moyens et résultats à atteindre,
• mobiliser la société sur les enjeux du numérique dans tous ses aspects : éducation, libertés, démocratie, souveraineté…

ETABLIR UN CONTRAT SOCIAL QUI DEFINIT LE « COMMENT DECIDER ET VIVRE ENSEMBLE «