DÉRIVE : LES JUGES – EN SE FAISANT « HYPER LEGISLATEURS » – NE RESPECTENT PAS L’ÉTAT DE DROIT ET LA HIÉRARCHIE DES NORMES

Le Conseil constitutionnel s’est prononcé pour faire évoluer la loi concernant l’aide juridictionnelle pour les étrangers en situation irrégulière. La justice impose de plus en plus de mesures favorables aux migrants illégaux qui pèsent pourtant sur le budget de la France. Voir ci contre l’entretien avec Patrick STEFANINI.

Patrick Stefanini est un haut fonctionnaire français, membre du Conseil d’État et ancien directeur général des services de la région Île-de-France. Sa carrière se situe entre l’administration et la politique. Diplômé de l’ENA en 1979, il soutient Chirac avant de devenir un proche conseiller d’Alain Juppé lorsque ce dernier est entré à Matignon en 1995. Il fut l’artisan de la victoire de Jacques Chirac à la présidentielle en 1995, de celle de Valérie Pécresse aux élections régionales de 2015,

ENTRETIEN : Du Conseil d’Etat au Conseil constitutionnel en passant par la CEDH, la justice impose de plus en plus de mesures favorables aux migrants illégaux : quel coût pour les finances publiques ?

avec Patrick Stefanini

Atlantico : Au regard de votre rapport sur l’aide médicale d’État (AME), co-écrit avec Claude Evin, quel est le coût de l’AME, qui sera bien réformée, sur les finances publiques ?

Patrick Stefanini : Le coût de l’AME est désormais de l’ordre de 1,1 milliard d’euros. Ce chiffre connaît une évolution à la hausse préoccupante mais qui traduit essentiellement l’évolution du nombre des bénéficiaires. Il y a de plus en plus d’étrangers en situation irrégulière en France qui remplissent les conditions pour pouvoir bénéficier de l’AME. Au fil des années, l’augmentation inexorable du nombre des bénéficiaires de l’AME ne fait que refléter l’augmentation du nombre des clandestins. Cette situation illustre notre impuissance à éloigner du territoire français les étrangers qui sont déboutés de leur demande d’asile. La principale source de l’augmentation du nombre des clandestins est le rejet, à près de 60 %, des demandes d’asile. La France est dans l’incapacité d’éloigner les déboutés vers leur pays d’origine, vers un pays de l’UE ou vers un pays tiers. Dans notre rapport sur l’AME, nous avons pointé plusieurs anomalies. Sur la définition des ayants droit, il y a les enfants mineurs du bénéficiaire, là il n’y a rien à dire, mais il y a également son conjoint ou sa compagne, ce qui est tout à fait inhabituel. Pour faire bénéficier de l’AME le conjoint ou la compagne du clandestin, il faudrait examiner s’ils sont en situation irrégulière et s’ils remplissent les conditions pour obtenir l’AME. Dans ce rapport, nous avons proposé que seuls les mineurs puissent être considérés comme des ayants droit.

Il y a une autre anomalie dans la définition des ayants droit. Elle concerne la notion de cohabitant. Aux termes de circulaires régissant l’AME, sera regardé comme ayant droit du bénéficiaire, non seulement son conjoint ou sa compagne, les enfants mineurs mais également la notion de personne cohabitante, qui est totalement en rupture avec la définition traditionnelle des ayants droit. Avec Claude Evin, nous avons proposé de réduire la définition des ayants droit à l’AME aux seuls enfants mineurs du bénéficiaire. Nous avons également constaté que l’intervention d’une mesure d’éloignement envers un individu et fondée sur une menace à l’ordre public n’avait aucune espèce d’effet sur le droit au bénéfice de l’AME. Nous avons proposé, dans ce rapport, que les étrangers qui font l’objet d’une mesure d’éloignement pour menace à l’ordre public ne puissent plus bénéficier de l’AME. Les étrangers qui font l’objet d’une décision judiciaire d’interdiction du territoire devraient également être privés du bénéfice de l’AME.

Il est tout à fait anormal qu’un étranger (au terme de procédures qui peuvent donner lieu à des contentieux), qui fait l’objet d’une mesure d’éloignement fondée sur une menace à l’ordre public, puisse continuer à bénéficier de l’AME.

Ces propositions seraient de nature à réduire le nombre des bénéficiaires de l’AME et donc à réduire d’autant la dépense pour la collectivité nationale.

La décision du Conseil constitutionnel sur l’aide juridictionnelle illustre le fait que désormais la jurisprudence de nos cours supérieures (le Conseil constitutionnel, le Conseil d’Etat, la Cour de cassation) est dominée par la préoccupation des droits de l’individu au détriment de la collectivité. Le Conseil constitutionnel pousse jusqu’au bout la logique des droits individuels et considère qu’un étranger en situation irrégulière doit pouvoir être aidé pour contester, via des procédures juridictionnelles, une décision défavorable prise à son encontre.

Telle est la logique dans laquelle se sont progressivement enfermées nos cours suprêmes, en faisant prévaloir assez systématiquement les droits de l’individu, sur l’intérêt de la collectivité, notamment nationale.

Sur la décision de la Cour de Justice de l’Union européenne, la décision concernant l’aide juridictionnelle est encore plus complexe dans son application car elle a été suivie d’une décision du Conseil d’État sur les contrôles que pouvaient encore effectuer, sous certaines conditions, les policiers français aux frontières communes de la France avec d’autres pays européens. Le ver était déjà dans le fruit avant l’adoption de cette directive, une mesure de reconduite à la frontière pouvait être exécutée d’office par l’administration. La directive retour a posé le principe qu’un étranger en situation irrégulière sur le territoire de l’Union européenne bénéficierait, dans la majorité des cas, d’un délai pour quitter de sa propre initiative le territoire du pays européen sur lequel il est en séjour irrégulier. Et la directive a fixé un délai qui varie entre huit et trente jours. La France a choisi pour appliquer la directive le délai le plus long, ce qui n’a fait qu’aggraver les conséquences néfastes de cette directive pour la France. Un étranger interpellé en situation irrégulière en France dispose d’un délai de 30 jours pour quitter de sa propre initiative notre territoire. Ce n’est qu’à l’issue de ce délai que l’administration peut procéder à l’exécution forcée de la mesure. Il s’agit d’une perte de temps, d’un gaspillage d’énergie, de moyens. Cette directive a désarmé l’administration française dans la mise en œuvre des mesures d’éloignement. Il y a eu, sous François Hollande, un manque de volonté politique dans la mise en œuvre des mesures d’éloignement du territoire des clandestins. La France s’était tirée une balle dans le pied en acceptant cette directive qui contraint beaucoup les services de police et de gendarmerie et qui explique très largement la baisse du taux d’exécution des mesures de reconduite à la frontière.

La Cour de justice de l’Union européenne a été saisie de la question de savoir si un État comme la France était légitime à rétablir des contrôles à leurs frontières communes. Or, la France le fait de manière continue depuis novembre 2015.

La question qui a été tranchée par la Cour de justice puis par le Conseil d’État était de savoir quelle est la nature des contrôles qu’il est possible de faire une fois que les contrôles aux frontières intérieures sont rétablis. La Cour de justice a jugé que la France pouvait prononcer un refus d’entrée. Ce principe n’a pas été remis en cause. La France peut prononcer un refus d’entrée à l’égard d’un étranger qui est interpellé à la frontière franco-italienne ou la frontière franco-espagnole. Mais la décision de la Cour de justice précise que ce refus d’entrée est ensuite régi dans sa mise en œuvre par la directive retour. Il n’est pas possible d’exécuter d’office le refus d’entrée. Il faut laisser l’étranger quitter de lui-même le territoire sur lequel il n’a pas encore véritablement pénétré, puisque cet étranger vient d’être interpellé à l’occasion d’un franchissement de la frontière.

La Cour de justice s’est appuyée sur la directive retour pour dire que dans cette directive, comme dans le code frontières Schengen, il y avait une distinction entre les frontières extérieures de l’Union européenne et les frontières communes, les frontières internes de la France avec d’autres pays européens. S’appuyant sur cette distinction qui est une distinction sémantique, la Cour de justice en a déduit qu’il n’était pas possible de faire exactement les mêmes contrôles et que, tout en ayant rétabli les contrôles à nos frontières communes, il n’était pas possible de donner à ces contrôles la même portée que les contrôles faits à la frontière extérieure. Cela est d’un jésuitisme qui confine à l’absurde. Cette jurisprudence s’appuie sur la différence que fait le code frontières Schengen entre la notion de frontière extérieure et la notion de frontière commune. Cela aboutit à une nouvelle source de complication pour nos services.

Heureusement, la France n’est pas totalement désarmée. La France a signé, après la suppression des contrôles aux frontières intérieures de l’espace Schengen, toute une série d’accords bilatéraux avec l’Espagne, l’Allemagne, l’Italie, le Luxembourg, la Belgique. Et le Conseil d’Etat a jugé que ces accords bilatéraux continuaient à s’appliquer. Un étranger faisant l’objet d’un refus d’entrée à une frontière commune, par exemple la frontière franco-italienne, pourra être remis sur la base de cet accord bilatéral aux autorités italiennes. Mais cette remise ne résultera pas d’une décision unilatérale de la France, mais d’un accord entre les autorités de police de la France et de l’Italie. La procédure sera donc plus compliquée pour nos policiers ou nos douaniers.

Par rapport aux différentes décisions du Conseil d’Etat, du Conseil constitutionnel ou de la CEDH, quel est le poids global de ces mesures favorables à l’immigration sur les finances publiques ? Est-ce qu’une augmentation de la dépense a été constatée ces dernières années ?

La Cour des comptes a rendu un rapport très sévère sur le contrôle aux frontières, il y a quelques mois.

Par le passé, un étranger qui était interpellé en situation irrégulière se voyait notifier une mesure de reconduite à la frontière qui était immédiatement mise à exécution. Un étranger qui était interpellé à une frontière commune se voyait opposer un refus d’entrée, qui était immédiatement exécutoire. Il restait en Italie ou en Espagne.

Or actuellement, pour ces deux cas, l’étranger peut se maintenir en France pour une période d’un mois. Dans beaucoup de cas, il va se maintenir en France bien au-delà de ce délai d’un mois. Il va s’ancrer dans la clandestinité.

L’exemple de l’AME démontre que les mesures d’éloignement sont sans effet face aux bénéfices d’un certain nombre d’aides sociales. Dans notre rapport à propos de l’AME, nous avons indiqué qu’il était urgent de proposer que tous les étrangers frappés d’une mesure d’éloignement perdent le bénéfice de l’AME. Les étrangers faisant l’objet d’une mesure d’éloignement fondée sur la menace à l’ordre public devraient perdre le bénéfice de l’AME.

Les décisions du Conseil constitutionnel, de la Cour de justice ou de la CEDH aboutissent à permettre à des clandestins de se maintenir sur le territoire français.

Il y a une priorité absolue en matière d’immigration. Il faut renégocier la directive retour. Il faudra renégocier avec les 27 autres pays européens. Il faut renégocier pour redonner à toutes les administrations nationales la possibilité de rendre immédiatement exécutoire une mesure d’éloignement à l’encontre d’un étranger.

En mettant en perspective ces mesures, ces décisions des hautes juridictions qui ont des conséquences sur la politique migratoire, avec d’autres budgets, à titre d’exemple combien la réforme de l’assurance chômage ou la fin de l’indemnisation des arrêts maladie inférieurs à huit jours sont-elles censées rapporter par rapport au coût de l’aide juridictionnelle accordée aux migrants illégaux ? Les décisions du Conseil d’Etat, du Conseil constitutionnel ou de la CEDH en matière d’immigration n’ont-elles pas un poids sur les finances publiques ?

Le coût de l’aide médicale d’État est connu (1,1 milliard). Cette aide médicale d’État a une caractéristique. Cette aide sociale ne bénéficie qu’aux étrangers en situation irrégulière. Pour évaluer le nombre des clandestins en France, certains se basent sur le nombre de bénéficiaires de l’AME.

Sur l’exemple de l’aide juridictionnelle, il y a des centaines de milliers de citoyens français qui bénéficient aussi de l’aide juridictionnelle. La décision du Conseil constitutionnel fera bénéficier de ce droit des étrangers en situation irrégulière en France. L’impact pour les finances publiques sera d’autant plus révélateur.

La directive retour a paralysé les pouvoirs publics français dans la mise en œuvre des mesures de reconduite. La Cour de justice, dans les décisions rendues sur le contrôle aux frontières communes, s’appuie sur cette directive retour pour nous infliger une décision qui est contraire au bon sens le plus absolu, à savoir qu’un étranger interpellé, au moment où il franchit la frontière alors qu’il ne remplit pas les conditions pour entrer en France, va pouvoir s’y maintenir pour un délai d’un mois. En pratique, il va pouvoir s’y maintenir beaucoup plus longtemps. Et il finira par bénéficier de l’AME.