La Vᵉ République a déjà connu trois cohabitations

et a montré que la Constitution donnait l’essentiel des pouvoirs au gouvernement ( dirigée par le 1er ministre ) et à sa majorité. Au Parlement.

Le président n’en garde pas moins certaines prérogatives, et également un pouvoir d’opposition. 

1. ARTICLE – En cas de cohabitation, quel serait le risque de paralysie en France ?

Par Lili Pateman et Romain Geoffroy 22 06 24 LE MONDE

A la suite de la dissolution de l’Assemblée nationale par Emmanuel Macron dimanche 9 juin, des élections législatives anticipées sont organisées le 30 juin et le 7 juillet. Au sortir du scrutin, il est loin d’être acquis que le camp présidentiel et ses alliés conservent leur majorité. Si une formation de l’opposition obtient une majorité absolue, le président de la République sera dans l’obligation de nommer un premier ministre issu du parti qui a gagné les élections.

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Sous la V^e République, la France a connu trois cohabitations après que des législatives ont été remportées par l’opposition au président. La première eut lieu de 1986 à 1988, quand François Mitterrand (PS) eut Jacques Chirac (RPR) comme premier ministre, la deuxième lors du second mandat de M. Mitterrand avec Edouard Balladur (RPR), de 1993 à 1995, et, enfin, une, plus longue, entre Jacques Chirac (RPR) comme président et Lionel Jospin (PS) à Matignon de 1997 à 2002.

Depuis 2000, le passage au quinquennat et la modification du calendrier électoral – pour que les élections législatives succèdent immédiatement à la présidentielle – ont rendu les situations de cohabitation très hypothétiques. Il n’y en a d’ailleurs plus jamais eu et le président a, depuis, obtenu une majorité à l’Assemblée nationale dans les semaines suivant son élection.

Une partie des observateurs voient dans la cohabitation le risque d’une paralysie politique, mais cette dernière bénéficierait d’une bonne image dans l’opinion publique. Elle pose avant tout des questions de répartition des pouvoirs entre le président et le premier ministre.

Le président de la République relégué à un rôle plus secondaire

Selon la Constitution, la politique intérieure du pays est clairement confiée aux membres du gouvernement :

• « Le premier ministre dirige l’action du gouvernement, assure l’exécution des lois et est responsable de la défense nationale. »
• « Le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation, il dispose de l’administration et de la force armée. »

« En cas de cohabitation, le pouvoir est clairement dans la relation entre le premier ministre et l’Assemblée nationale », explique Dominique Rousseau, professeur émérite à l’université Paris-I-Panthéon-Sorbonne.

Dans ces situations de partage du pouvoir, le président de la République dispose d’un rôle plus secondaire. Ses pouvoirs propres sont encadrés, et c’est notamment lui qui :

• nomme le premier ministre de son choix (qui doit cependant avoir la confiance de l’Assemblée) ;
• préside le conseil des ministres (mais perd son influence auprès d’eux), signe les décrets et les ordonnances et dispose du pouvoir de nommer les fonctionnaires civils et militaires de l’Etat ;
• peut dissoudre l’Assemblée nationale (à raison d’une fois par an) ;
• peut s’arroger des pouvoirs exceptionnels en cas de menace « grave et immédiate » sur les institutions, l’indépendance de la nation, l’intégrité du territoire ou l’exécution des engagements internationaux.

La question des affaires étrangères et de la défense

Une expression abusive veut que le président de la République ait un « domaine réservé » dans les secteurs de la défense nationale et des affaires étrangères. Or la Constitution est loin d’être catégorique sur cette question. Le gouvernement « dispose de l’administration et de la force armée » et « le premier ministre est responsable de la défense nationale », selon les articles 20 et 21.

D’un autre côté, le texte fait du chef de l’Etat le « garant de l’indépendance nationale et de l’intégrité du territoire national » (article 5), « le chef des armées » et il « préside les conseils et les comités supérieurs de la défense nationale »(article 15). Il détient les codes nucléaires et lui seul décide de l’usage de cette force. En matière de politique étrangère, la Constitution prévoit que le président négocie et ratifie les traités internationaux (article 52) et accrédite les ambassadeurs (article 14).

« C’est l’ambiguïté de notre Constitution de 1958, remarque Dominique Rousseau. On y retrouve les influences contraires de Michel Debré, qui souhaitait un premier ministre fort, sur le modèle parlementaire britannique, et de Charles de Gaulle, qui voulait donner plus de poids au président. » Cette ambiguïté oblige le premier ministre et le président à une certaine entente. C’est pourquoi l’usage a voulu lors des trois cohabitations que les choix se portent sur des ministres de la défense et des affaires étrangères qui plaisent aux deux hommes au pouvoir, afin d’éviter les frictions. « Autrefois, il y avait consensus dans ces domaines, mais aujourd’hui, il y a de vraies divergences sur le rôle de l’Union européenne ou sur la guerre en Ukraine, notamment entre Emmanuel Macron et le Rassemblement national. Cela paraît beaucoup plus instable et risque de poser des problèmes en cas de cohabitation », estime le constitutionnaliste.

Un chef de l’opposition à l’Elysée, avec un réel pouvoir de nuisance

• Le pouvoir tribunitien

Si la cohabitation fait du président de la République un chef de l’opposition, celui-ci a l’avantage non négligeable d’être à l’Elysée, de bénéficier d’une parole forte auprès des Français et il garde un pouvoir tribunitien important. Durant la première cohabitation, François Mitterrand donnait des conférences de presse dans lesquelles il fustigeait la politique du gouvernement de Jacques Chirac. Moins d’un mois après le début de la troisième cohabitation, en 1997, le président Chirac avait profité de l’habituel entretien télévisé du 14-Juillet pour critiquer les premières décisions du gouvernement de Lionel Jospin. Il ne s’en priva pas non plus par la suite.

• Le pouvoir de nuisance

Le président de la République étant le seul à pouvoir signer les décrets et les ordonnances en conseil des ministres, il bénéficie là aussi d’un pouvoir de nuisance face à un gouvernement d’opposition.

– Le décret en conseil des ministres est un acte réglementaire (qui fixe une règle) signé par le président de la République et qui n’a pas besoin de l’approbation du Parlement.

– L’ordonnance est un texte normatif (qui énonce une règle) présenté par le gouvernement pour adopter des mesures sans passer par la procédure législative habituelle (Assemblée nationale et Sénat). Même si le président de la République est le seul habilité à la signer, le Parlement doit préalablement autoriser le gouvernement à prendre une ordonnance, puis à la ratifier.

En juillet 1986, François Mitterrand refusa ainsi de signer les ordonnances sur les dénationalisations présentées par le gouvernement de Jacques Chirac, qui avait pourtant obtenu du Parlement l’autorisation de légiférer par ordonnances. Celles-ci prévoyaient notamment la privatisation de plus de soixante groupes industriels, détricotant le travail fait par les socialistes lors de leur arrivée au pouvoir.

Face à ce refus du président, Jacques Chirac dut transformer le projet d’ordonnances en projet de loi, qui fut rapidement voté par l’Assemblée nationale après que le gouvernement eut engagé sa responsabilité avec l’article 49.3 de la Constitution. Si François Mitterrand n’eut pas le pouvoir de bloquer le texte, cette manœuvre lui permit de ne pas se renier, tout en se repositionnant à gauche. Il recommença d’ailleurs en octobre 1986 en refusant de signer des ordonnances sur le découpage électoral, puis celle sur la flexibilisation du temps de travail en décembre 1986.

• Le pouvoir de dissoudre l’Assemblée nationale

Enfin, le chef de l’Etat garde le pouvoir – non négligeable – de dissoudre l’Assemblée nationale. Si l’hypothèse était improbable lors des deux premières cohabitations, limitées à deux ans dans l’attente de l’élection présidentielle, elle est devenue crédible après les législatives anticipées de 1997. Jacques Chirac ayant lui-même dissous l’Assemblée nationale, il devait attendre un an avant de pouvoir prétendre à une nouvelle dissolution.

Dès 1998, il eut donc de nouveau ce pouvoir, qu’il n’utilisa pas, mais qui agit comme une épée de Damoclès au-dessus de la tête de Lionel Jospin. « C’est un système de neutralisation réciproque, analyse le politologue Alain Garrigou. Le président ne peut pas appliquer le programme sur lequel il a été élu, tandis que le premier ministre doit gouverner en évitant les faux pas qui motiveraient le président à dissoudre l’Assemblée pour regagner les législatives. » Pour ce professeur émérite en sciences politiques à l’université Paris-Nanterre, « Lionel Jospin a vécu pendant les quatre dernières années de son gouvernement dans l’angoisse d’une dissolution, et n’a fait que naviguer avec les sondages ». Cette longue et mauvaise expérience convaincra les deux hommes au pouvoir entre 1997 et 2002 de réformer les élections afin d’éviter au maximum la cohabitation.

Les mesures prises lors des cohabitations

Dès la première cohabitation, on remarqua que la Constitution de 1958 donnait la plus grande place au premier ministre, qui bénéficiait du soutien de l’Assemblée. « Malgré le caractère conflictuel de la cohabitation, la crainte majeure d’une impossibilité de gouverner ne s’est pas vérifiée », écrit Alain Garrigou dans son ouvrage La Politique en France (2017, La Découverte).

Selon lui, 105 lois ont été votées sous la première cohabitation, sans qu’il n’y ait jamais de blocage définitif. Le gouvernement de Jacques Chirac put ainsi détricoter ce qu’avait fait le précédent gouvernement : dès 1986, il privatisa des entreprises nationalisées en 1981, il revint sur l’instauration de la proportionnelle aux législatives décidée par les socialistes un an plus tôt et il rétablit le scrutin majoritaire. En août 1986, le gouvernement annula les concessions de deux chaînes privées, TV6 et La Cinq. « Il fit également adopter les lois sur la sécurité et le séjour des étrangers : expulsion par décision préfectorale, restriction de l’accès à la carte de séjour de dix ans », explique M. Garrigou.

La deuxième cohabitation, celle de François Mitterrand et d’Edouard Balladur, ne fut pas synonyme de paralysie non plus. Le premier ministre issu du RPR put poursuivre le programme libéral inachevé de l’ancienne cohabitation. Une loi de privatisation de vingt et une entreprises fut promulguée en juillet 1993. Une réforme des retraites applicable aux salariés du privé fut adoptée : la durée de cotisation nécessaire à l’obtention d’une retraite à taux plein passa progressivement de 37,5 à 40 annuités et le montant de la pension fut calculé sur vingt-cinq années de salaire, contre dix auparavant.

De 1997 à 2002, le gouvernement Jospin fera lui aussi adopter de nombreuses mesures à gauche. En décembre 1997, il présente sa réforme de réduction du temps de travail. Jacques Chirac dénonce une « mesure autoritaire et générale », mais la réforme des 35 heures passera – à travers deux lois, en 1998 et 2000, avant d’être applicable dans toutes les entreprises dès 2002. Parmi les principales lois adoptées sous ce gouvernement, et auxquelles Jacques Chirac était opposé, on compte également celle instaurant la couverture maladie universelle (CMU) en juillet 1999 ou la création du pacte civil de solidarité (PACS) en octobre 1999.

2.ARTICLE – Législatives : comment une cohabitation rebattrait les cartes entre le président et son premier ministre 

Publié: 11 juin 2024, THE CONVERSATION Alexandre Frambéry-Iacobone, Université de Bordeaux

À la suite d’une défaite du camp présidentiel déjà largement commentée, liée – notamment – à une montée impressionnante de l’extrême droite, le président de la République, Emmanuel Macron, a convoqué l’article 12 de notre Constitution et procédé à la dissolution de l’Assemblée nationale.

Alors que certains chefs politiques, à l’image de Jean-Luc Mélenchon, auraient préféré une démission du président, il est important de comprendre la dualité contenue par la Constitution française du 4 octobre 1958, et le peu d’importance réservée au président dans l’hypothèse d’une cohabitation.

Une Constitution faite par et pour le pouvoir exécutif

La Constitution de 1958 a été adoptée avec pour objectif d’amoindrir le pouvoir de l’Assemblée nationale et, ainsi, de mettre un terme aux instabilités gouvernementales.

Ce renforcement du pouvoir exécutif a atteint son paroxysme avec l’instauration de l’élection du président au suffrage universel direct, au prix l’une légère torsion de l’article 11 de la constitution, à la suite du referendumde 1962 convoqué par le Général de Gaulle.

Le président, qui devait représenter la continuité des institutions, en dehors du système politique, descend dans l’arène des élections. Cela lui offre une légitimité pour asseoir son pouvoir et ses idées directrices mais, revers de la médaille, ses prises de position peuvent devenir clivantes. Une partie de la population ne se reconnaît alors plus en cette personne, ce qui ne serait pas le cas avec une posture neutre.

C’est cette procédure particulière qui pousse certaines personnes à qualifier la France de régime parlementaire présidentialiste voire de régime présidentiel, puisque dans cette organisation, le président est un membre actif de la politique menée au niveau étatique.

En effet, dans la grande majorité des pays qui ont un régime parlementaire (comme la France, donc), ce n’est pas le président ou la présidente, le roi ou la reine – dont le visage est certes familier – qui s’engage dans des débats politiques publics. En Allemagne par exemple, durant de nombreuses années, nous nous sommes habitués à entendre le nom d’Angela Merkel. Pourtant, elle n’était pas présidente mais chancelière (poste se rapprochant du premier ministre français). Au Royaume-Uni, lorsque l’on pense politique, les premières représentations qui nous viennent à l’esprit peuvent être Margaret Thatcher, Tony Blair, Boris Johnson ou encore Liz Truss. Ce sont, là encore, des premières et premiers ministres. La Reine Elisabeth II et désormais le Roi Charles III sont bien plus en retrait – comme le démontre admirablement la série The Crown.

Nous le constatons, la France est donc particulière : le chef de l’État, contrairement à la majorité des autres pays où domine un système parlementaire, est élu directement par le peuple, lui offrant visibilité et légitimité. Notre Constitution dispose donc d’une double lecture.

Une Constitution à deux visages

Puisque nous sommes néanmoins dans un régime parlementaire, nous y retrouvons les moyens classiques de maintien de l’ordre politique et de régulation des pouvoirs. Ainsi, un exécutif menacé ou qui n’arrive pas à obtenir les réformes promises peut dissoudre l’Assemblée nationale (art. 12 de la Constitution), ou forcer le passage d’une réforme en mettant en cause sa responsabilité et sa potentielle obligation de démissionner grâce à l’article 49 alinéa 3 (et non 49.3 ou 49-3). À l’inverse, une Assemblée nationale insatisfaite de son gouvernement peut le renverser par l’action de l’article 49 alinéa 2.

Dès lors, un président exerçant au cours d’une cohabitation (situation dans laquelle le gouvernement n’est pas du même parti politique que lui) est replacé dans un rôle presque effacé ; celui, plus classique, que nous rencontrons dans les autres régimes parlementaires :

En revanche, lorsqu’un président de la République élu au suffrage universel direct dispose d’une même majorité politique à l’Assemblée nationale, il obtient, de fait, une plus grande légitimité que son Premier ministre, celui-là même qui est censé diriger l’action du gouvernement. Lorsque tous ces feux sont au vert, nous appelons cela le fait majoritaire : le président de la République devient l’homme fort de l’État, le premier ministre se situe en dessous de lui dans une hiérarchie de fait (et non une hiérarchie textuelle inscrite dans la Constitution), et les réformes qu’il impulse ont de grandes chances d’aboutir à l’Assemblée nationale. 

Ici, le Premier ministre est non seulement responsable devant l’Assemblée dont il est issu selon le choix relativement libre du président, mais il rend également des comptes au chef de l’État. En outre, au cours de la V^e République, certains Présidents demandaient une lettre de démission « en blanc » à leur Premier ministre, jouant sur l’ambiguïté de l’article 8 de la Constitution. Ce fonctionnement n’est possible, encore une fois, que dans l’hypothèse du fait majoritaire.

Le fait majoritaire a été grandement renforcé par la réforme constitutionnelle menée sous Jacques Chirac en 2000, qui a réduit le septennat au quinquennat, et positionné les élections législatives après les élections présidentielles : depuis, nous n’avons plus vécu de cohabitation, tout au plus une majorité relative pour le camp gouvernemental depuis 2022.

Les législatives : élections plus importantes que la présidentielle

Finalement, peu importe presque la couleur politique du chef de l’État : son action peut être neutralisée – ou du moins, grandement amoindrie – si l’Assemblée nationale n’est pas majoritairement composée de membres de sa famille politique. Le dernier à avoir connu cette situation est Jacques Chirac qui, élu en 1995 dissout l’Assemblée en 1997.

A suivi une majorité parlementaire de gauche, l’obligeant à travailler avec un premier ministre, des ministres et une Assemblée dominés par un autre parti que le sien. Lionel Jospin avait alors des pouvoirs renforcés, puisqu’en adéquation avec la sensibilité politique de l’Assemblée. Conséquemment, il a notamment pu mettre en place les 35 heures, la couverture maladie universelle, l’allocation rentrée scolaire, le congé parternité, le PACS… autant de mesures qui n’étaient pas soutenues par le président Chirac ou son parti.

Ce qui se joue, actuellement, c’est le basculement potentiel d’une France dominée par le parti du président au gouvernement et à l’Assemblée (imparfaitement) – fait majoritaire –, vers un système de cohabitation, qui réduirait nettement les prérogatives d’Emmanuel Macron.

Avec une Assemblée qui pourrait basculer vers l’extrême droite, le chef de l’État n’aurait pas d’autre choix que de nommer un premier ministre issu de cette tendance politique – au risque, sinon, d’un renversement de gouvernement puisque ce dernier est responsable devant l’Assemblée. Le premier ministre, lui, aurait les mains libres pour composer son gouvernement et, par la suite, déposer des projets de loi (l’Assemblée peut déposer des propositions de loi mais ces dernières sont moins nombreuses que les projets du gouvernement).

Finalement, en décalant l’échéance des législatives, le risque de cohabitation revient planer en France. Les institutions fonctionneraient alors selon une configuration plus classique de régime parlementaire. Ainsi, même sans démission du président Macron, nous pourrions nous trouver menés par une tout autre dynamique politique que celle du parti présidentiel.

Cela nous rappelle avec force que les élections les plus importantes pour notre pays ne sont pas réellement celles qui désignent le ou la chef de l’État, sinon celles qui instituent nos 577 députés, dont la couleur politique majoritaire dictera pour grande partie la composition du gouvernement et la gestion du pays.

À titre annexe, cette dissolution obligeant des élections législatives en cours de mandat, il nous faudra observer la dynamique en 2027, lorsqu’une nouvelle présidente ou un nouveau président sera élu. Si l’Assemblée nationale n’est pas de même sensibilité politique que la personne portée par ce suffrage, il y aura de fortes chances que nous devions retourner aux urnes pour renouveler, encore, le véritable cœur du fonctionnement institutionnel français : l’Assemblée nationale.