ARTICLE – La répartition des postes clés de l’Assemblée nationale expliquée par des constitutionnalistes

Par  Jean-Éric Schoettl et  Jean-Pierre CambyPublié le 10/07/2024 MARIANNE

Au lendemain des élections législatives, dont ressort une absence de majorité claire, la question se pose de savoir comment les postes clés vont être répartis au sein de l’Assemblée nationale. Jean-Pierre Camby, professeur associé à l’université de Versailles Saint-Quentin et Jean-Éric Schoettl, ancien secrétaire général du Conseil constitutionnel, nous éclairent sur la situation en matière de règles constitutionnelles.

En régime parlementaire, un gouvernement doit en principe refléter la composition majoritaire de l’Assemblée et celle-ci est fonction des effectifs des groupes politiques, seules entités connues du règlement des assemblées. Mais que se passe-t-il lorsque, comme après le 7 juillet, la majorité relative obtenue par un bloc (le NFP) tombe à un petit tiers du total des sièges (184 sur 577), soit très en dessous de la barre des 289 sièges, et que l’Assemblée ressemble à une mosaïque ?

LA FIN D’UN MONDE POLITIQUE BIPOLAIRE

La Cinquième République a été conçue pour sortir d’un régime où des coalitions éphémères conditionnaient la survie de gouvernements en sursis. À cette fin, la Ve usa de multiples leviers : scrutin majoritaire à deux tours, parlementarisme rationalisé, domination présidentielle… Tout tendait à dégager une majorité absolue, qu’elle émanât d’une même formation (RPR, UMP) ou d’une alliance (comme en 1976, en 1981 ou 1997). Et ces alliances devaient être cohérentes et non basées sur un simple pacte de circonstance.

Ce système a fort convenablement fonctionné au soutien du Président de la République ou, en cas de cohabitation, du gouvernement. Mais il avait pour cadre un monde politique bipolaire où deux grands blocs (l’un fédérant les diverses gauches, l’autre les diverses droites), alternaient au pouvoir. L’un devenait « la majorité » en conquérant la majorité des voix dans le pays et des sièges de députés, tandis que l’autre devenait « l’opposition ».

À LIRE AUSSI : Jean-Éric Schoettl : « Le RN doit comprendre que l’article 11 de la Constitution ne peut servir à la modifier »

Tout a commencé à se compliquer sous la VIIe législature (seule assemblée composée à la représentation proportionnelle) avec l’arrivée d’un contingent de députés du Front national en 1986 au Palais-Bourbon. Depuis, il y eut non une, mais plusieurs oppositions.

Puis vint l’apprentissage des majorités relatives : en 1988, le droit parlementaire permit au gouvernement de faire voter ses textes ; ce fut aussi le cas en 2022, alors que la majorité était encore plus relative qu’en 1988 : 250 députés, soit 43 % des sièges.

Un gouvernement issu d’une telle majorité arrive malgré tout à échapper (parfois de fort peu) à la motion de censure. Difficulté supplémentaire : la révision constitutionnelle de 2008 a limité les armes du gouvernement dans le débat parlementaire. Ces armes furent jugées inutilement contraignantes compte tenu de la force du fait majoritaire. C’était tenir le fait majoritaire pour éternel.

UN BLOC SI FAIBLEMENT « MAJORITAIRE »…

La faiblesse quantitative d’une « majorité » réduite à 184 députés, profondément divisée sur des sujets essentiels (et pour laquelle n’a voté, après tout, qu’un électeur sur quatre) ne commande pas, avec une évidence aveuglante, que le Premier ministre soit désigné en son sein. À la différence du Royaume-Uni, la composition de la nouvelle Assemblée ne dicte aucun choix au Président, même si, selon Jean-Luc Mélenchon, il irait de soi que « Le président de la République doit appeler le Front populaire à gouverner ». Pourquoi d’ailleurs le Chef de l’État ne nommerait-il pas le Premier ministre en dehors du Parlement, ce qui fut fréquemment le cas sous la Ve, de Georges Pompidou à Jean Castex ?

Rien, ni constitutionnellement, ni moralement, ni politiquement, n’oblige le chef de l’État à choisir son Premier ministre au sein d’un bloc aussi faiblement « majoritaire » que le NFP. Dans les circonstances présentes, une personnalité expérimentée mais détachée des enjeux partisans conviendrait mieux à la fonction qu’un responsable de parti, surtout si le gouvernement est appelé à prendre des mesures douloureuses et indispensables, par exemple en matière de finances publiques. Les précédents de Mario Monti et de Mario Draghi, en Italie, illustrent la pertinence d’une telle option. Il est vrai que la place du chef de l’État n’est pas la même de l’autre côté des Alpes.

Une autre solution serait de renforcer le bloc central en y incluant les LR et de nommer un gouvernement comportant des ministres du centre et de droite. Ce bloc central serait numériquement le plus important des trois blocs à l’Assemblée. Mais, sur le plan des politiques à suivre, cela imposerait à la macronie une inflexion à droite.

À LIRE AUSSI : « Emmanuel Macron se fait agent du chaos » : Jean-Éric Schoettl nous décrit le bordel monstre des législatives

La Ve République fonctionnait à merveille dans un monde politique bipolaire. Dans un monde tripolaire, elle tournera sur un mode dégradé, ressemblant – ironie de l’Histoire – à la IVe République. En pire peut-être, car la IVe République avait au moins acquis la science des ententes provisoires. La stabilité de l’Exécutif, principal acquis de la Ve, en est déjà compromise. Et l’Assemblée, redevenue toute-puissante, redécouvrira les batailles et tractations de la IVe République, « régime de malheur » disait le général de Gaulle. Le système, conçu pour quatre ou cinq groupes et une majorité cohérente, court le risque de dysfonctionner.

RÉPARTITION DES POSTES-CLÉS

D’où l’importance, mais aussi la fragilité, du dispositif qui, pendant au moins un an, régira l’armature politique du Palais Bourbon. Ce dispositif sera-t-il construit autour d’une majorité et laquelle ?

La notion de majorité va être mise à l’épreuve lors de la répartition des postes-clés à l’Assemblée nationale. Celui-ci commence le 18 juillet. L’article 12 de la Constitution, relatif à la dissolution, dispose en effet, en son troisième alinéa, que « L’Assemblée nationale se réunit de plein droit le deuxième jeudi qui suit son élection. Si cette réunion a lieu en dehors de la période prévue pour la session ordinaire, une session est ouverte de droit pour une durée de quinze jours ». Cette session se déroulera ici du 18 juillet au 2 août

La répartition des postes-clés dépend des effectifs des groupes, qui doivent être constitués par au moins 15 députés, ainsi que sur l’appartenance de chacun de ces groupes à la majorité ou à l’opposition. Elle fait appel à un certain consensus. Sauf improbable accord transpartisan, il est douteux que ce consensus se dégage d’ici 18 juillet. Les votes refléteront l’éclatement de la représentation.

La répartition des fonctions se fonde sur une attribution proportionnelle aux groupes et non sur les étiquettes politiques ou les investitures. Les notions de « groupe d’opposition » et de « groupe minoritaire appartenant à la majorité » ont été insérées dans la Constitution en 2008. C’est à chaque groupe de déclarer son rattachement : majoritaire ou d’opposition. Ce rattachement a des effets importants. Ainsi, les groupes qui se déclarent d’opposition ont des droits spécifiques, notamment sur l’ordre du jour.

DES FONCTIONS QUI ÉCHAPPENT À L’ATTRIBUTION À LA PROPORTIONNELLE

Plusieurs fonctions échappent à l’attribution à la proportionnelle. Il en est ainsi de la présidence de l’Assemblée. L’élection du président (par l’ensemble des députés) se fait au scrutin secret lors de la première séance (ici le 18 juillet), qui est ouverte par le doyen d’âge.

Le président de l’Assemblée a toujours été jusqu’ici un membre de la majorité. Mais sera-ce encore le cas ? Pour accéder à la présidence – et exercer les importantes prérogatives inhérentes à celle-ci, qu’il s’agisse du « perchoir », du fonctionnement de l’Assemblée, du pouvoir de saisir le Conseil constitutionnel ou des nominations incombant au quatrième personnage de l’État, notamment celle d’un membre dudit Conseil – le candidat doit obtenir la majorité absolue des suffrages exprimés à l’un des deux premiers tours du scrutin.

Au troisième tour, une majorité relative suffit. Les candidatures ne sont pas réservées aux députés du groupe majoritaire ou d’une tendance majoritaire en sièges. Des membres de la macronie (comme Yaël Braun-Pivet) ou des LR (comme Annie Genevard) pourraient donc postuler et, forts de désistements mutuels, évincer le NFP de la présidence, sans doute au troisième tour.

À LIRE AUSSI : Jean-Éric Schoettl : « En Corse, Macron a mis le gouvernement au pied du mur »

« ORGANISATEURS DE MYSTÈRES »

De surcroît, une négociation peut avoir lieu entre groupes, prévoyant des retraits de candidatures en contrepartie d’autres postes du bureau, voire de postes au gouvernement. La multipolarisation compromettra cependant de telles négociations, ne serait-ce que par la difficulté d’en identifier les acteurs. Les pourparlers vont bon train, mais dans la confusion. L’Élysée y jouera-t-il un rôle ? « Puisque ces mystères nous dépassent, feignons d’en être les organisateurs » semblent dire, à la suite de Jean Cocteau, ceux qui s’agitent en coulisse.

Le lendemain (19 juillet), les députés désigneront six vice-présidents et trois questeurs. La répartition des postes au bureau de l’Assemblée (6 vice-présidents, 3 questeurs qui gèrent budget et administration de l’Assemblée et 12 secrétaires) se fait en principe par consensus entre les groupes, au prorata des effectifs, selon une règle mathématique codifiée dans le règlement depuis 2017 : chaque poste à pourvoir est affecté d’un certain nombre de points et ces points sont répartis selon le poids de chaque groupe.

Cette clef permet à chaque groupe d’être représenté au bureau à proportion du nombre de sièges qu’il détient. Mais le système ne s’applique de façon vraiment satisfaisante que si tous les acteurs s’entendent. Si tel n’est pas le cas et que le nombre des candidats à une fonction est supérieur au nombre de sièges à pourvoir, la nomination a lieu au scrutin plurinominal majoritaire.

La première vice-présidence, un poste de questeur, ainsi que la présidence de la commission des finances sont réservés à un membre d’un groupe d’opposition. Cette règle peut être appliquée souplement, comme le montre l’attribution d’un poste de questeur à Thierry Solère (Marianne 26 novembre 2017).

Le 20 juillet aura lieu la répartition des parlementaires entre les huit commissions permanentes. Le président de chaque commission sera élu par ses membres. La composition des commissions reflète celle de l’Assemblée. Elle ne garantit pas des présidences de commission toutes favorables au nouveau gouvernement.

LA PRÉSIDENCE DE LA COMMISSION DES FINANCES, UN POSTE TRÈS STRATÉGIQUE

La bataille pour prendre la tête de la très stratégique commission des finances sera cruciale. Le président de cette commission a en effet le pouvoir (et le devoir) d’opposer le fameux article 40 de la Constitution aux amendements parlementaires et propositions de loi « dépensiers ». C’est dire qu’il aura notamment entre ses mains la capacité de faire échec à toute tentative de remise en cause parlementaire de la réforme des retraites.

Éric Coquerel, l’Insoumis qui détenait cette présidence sous la législature précédente, avait refusé de mettre son veto à des initiatives dépensières, telle l’abrogation de la réforme des retraites. Il avait ainsi mis en péril ce mécanisme d’autodiscipline parlementaire qu’est le contrôle de recevabilité financière par la commission des finances. Le risque d’une initiative parlementaire contre la réforme des retraites est d’autant plus grand que les formations qui se sont opposées à cette réforme en 2023 (NFP et RN) seront majoritaires dans la nouvelle Assemblée.

Si les députés du NFP appartiennent à la majorité, ils ne peuvent prétendre à la présidence de la commission des finances. Celle-ci ne devra-t-elle pas alors revenir au RN, groupe d’opposition numériquement le plus important ? Mais le règlement de l’Assemblée se borne à réserver le poste à un député « appartenant à un groupe s’étant déclaré d’opposition ». Cela a parfois posé des problèmes, notamment en 2022.

Il n’est pas besoin d’insister sur l’épreuve que va représenter le débat sur le vote de la loi de finances à partir d’octobre, procédure dans laquelle la commission des finances joue un rôle essentiel. Sur cette question comme sur beaucoup d’autres, l’attribution des postes parlementaires est déterminante.

À LIRE AUSSI : Chantal Delsol : « Lorsque la gauche aura compris qu’elle n’est pas détentrice du Bien, le pays ira mieux »

Autre question : les 17 ministres élus députés le 7 juillet sont-ils éligibles aux postes clés de l’Assemblée ? Peuvent-ils même participer aux votes des 18, 19 et 20 juillet ? Les postes clés se disputant à quelques voix près, la question est d’importance. Les articles LO 153 et LO 176 du code électoral, normalement applicables au dénouement d’une incompatibilité entre mandat de député et mandat ministériel, ne fournissent pas de réponse évidente car, d’une part, ces articles envisagent une chronologie différente de celle de l’espèce (parlementaire nommé au gouvernement et non ministre élu parlementaire) et que, d’autre part, les 17 ministres ne sont pas démissionnaires, le chef de l’État ayant refusé la démission de Gabriel Attal le 9 juillet. En démissionnant de leur mandat de député avant le 18 juillet, les ministres élus le 9 juillet permettraient-ils à leurs suppléants de siéger à cette date ? Le second alinéa de l’article LO 176 le suggère.

Conclusion : il sera difficile d’appliquer des règles conçues dans un cadre bipolaire et un nombre limité de groupes à un paysage politique aussi éclaté et radicalisé que celui surgi le 7 juillet. Cette situation (qui devrait durer au moins un an, en raison de l’impossibilité constitutionnelle de dissoudre à nouveau dans l’année suivant les élections législatives des 30 juin et 7 juillet 2024) entraînera une série de blocages pour le fonctionnement des institutions de la République. Le moindre ne serait pas que, le 31 décembre, la France n’ait pas de budget. Les journées des 18, 19 et 20 juillet seront un premier test.