Extraits / « Comment les institutions de la Ve République peuvent-elles évoluer ? » Schoettl, Gauchet, Autexier et Bechtel répondent

Par  Marcel Gauchet ,  Jean-Éric Schoettl ,  Marie-Françoise Bechtel et  Jean-Yves Autexier

Publié le 18/12/2024 MARIANNE

Découvrez les analyses de Jean-Éric Schoettl, Marcel Gauchet, Jean-Yves Autexier et Marie-Françoise Bechtel sur le devenir de nos institutions, à l’occasion d’un colloque dont « Marianne » publie les extraits.

Marianne publie les extraits des actes d’un récent colloque de la Fondation Res Publica, sur le thème « Comment les institutions de la Ve République peuvent-elles évoluer ? »

Y ont participé : Jean-Éric Schoettl, secrétaire général du Conseil constitutionnel de 1997 à 2007, auteur de La démocratie au péril des prétoires (Gallimard, 2022) ; Marcel Gauchet, philosophe, historien, directeur d’études émérite à l’EHESS, ancien rédacteur en chef de la revue Le Débat, auteur, notamment, de Le nœud démocratique : aux origines de la crise néolibérale (Gallimard, 2024) ; Jean-Yves Autexier, ancien parlementaire ; et Marie-Françoise Bechtel, conseillère d’État, ancienne vice-présidente de la Commission des lois de l’Assemblée nationale, présidente de la Fondation Res Publica.

Pour découvrir les actes du colloque en entier, cliquez ici, et là pour commander ces derniers en cahier.

Jean-Éric Schoettl : « Existe-t-il des remèdes institutionnels à la crise actuelle du politique ? »

Certains voient dans l’élection des députés à la proportionnelle un remède à nos maux institutionnels. Cela me semble à la fois ambigu (quelle proportionnelle veut-on ? il y en a de nombreuses variétés) et illusoire (mieux la proportionnelle « représente », moins elle permettra de gouverner).

Je passe rapidement sur l’« instillation » d’une dose de proportionnelle, que le projet de réforme des institutions de 2018 reprenait à son compte. Elle ne réglerait pas les problèmes que la proportionnelle intégrale entend régler. L’introduction d’une dose de proportionnelle dans le système actuel ne suffirait pas à assurer la fidèle représentation des courants d’opinion. Or, pour une bonne partie de nos compatriotes, la concordance la plus exacte possible entre pourcentages des voix et pourcentages des sièges paraît l’unique critère d’une bonne représentation. C’est oublier que les modes de scrutin servent aussi à faire émerger des majorités cohérentes.

À LIRE AUSSI : « Le pyromane Macron peut-il se muer en pompier ? »

L’introduction d’une dose de proportionnelle dans le système électoral actuel présenterait en outre l’inconvénient de faire coexister deux catégories d’élus. Poserait en effet problème, au regard de l’esprit de l’article 3 de la Constitution (« La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum/ Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s’en attribuer l’exercice »), la coexistence, au sein de l’Assemblée nationale, de deux types de députés : les uns ayant obtenu, sur leur personne, la confiance d’une majorité d’électeurs et les autres n’ayant été que suffisamment bien placés par un parti sur une liste nationale.

La « volonté générale » peut-elle s’exprimer avec la même force au travers d’élus présentant un lien si différent avec les citoyens ? L’élu direct, adoubé sur le terrain par une majorité (au moins au second tour), a nécessairement une vision plus universelle de son mandat. L’élu issu de la proportionnelle a une vision de sa fonction plus partisane : son mandat est par nature plus « sectionnaire », pour reprendre les termes de l’article 3 de la Constitution. Une autre différence, potentiellement porteuse d’inégalité, est que les députés élus en circonscription auraient à entretenir des liens avec celle-ci, tant en y assurant des permanences qu’en les parcourant, tandis que les députés élus à la proportionnelle pourraient être beaucoup plus présents au Palais Bourbon.

Quant à la proportionnelle intégrale (même seulement dans le cadre départemental), outre qu’elle distendrait encore ce qui reste du lien de proximité entre élus et électeurs, elle ne ferait qu’augmenter les risques de majorité introuvable et de tyrannie des groupes charnières, comme le montrent les exemples étrangers. Pour ne prendre que trois exemples : l’abandon de la filière électrique nucléaire en Allemagne, en 2011, s’explique par la nécessité dans laquelle s’est trouvée Angela Merkel de préserver son alliance avec les Verts ; en Espagne, le gouvernement de Pedro Sanchez, tributaire qu’il est des petits partis séparatistes pour ne pas être renversé aux Cortes, est obligé de se plier aux diktats de l’indépendantisme catalan les plus attentatoires à la souveraineté nationale ; enfin, Israël est entraîné par les petits partis religieux et ultranationalistes de la coalition Netanyahu dans une politique suicidaire d’implantations de colonies en Cisjordanie.

La proportionnelle ouvre également les portes de l’Assemblée aux formations extrémistes. Voulons-nous perpétuer la zadification de l’hémicycle à laquelle la France insoumise s’est livrée depuis 2022 ? De ces blocages, si contraires à l’idéal du bon gouvernement, nous avons eu un aperçu depuis deux ans et plus encore avec la configuration actuelle de l’Assemblée nationale. Sans trouver sa source dans le scrutin proportionnel, cette configuration est proche de ce qu’aurait produit celui-ci. L’application de la proportionnelle intégrale aux résultats du 7 juillet eût en effet produit une Assemblée non moins fracturée que l’actuelle, avec un peu moins de sièges à la gauche et au « bloc central » et nettement plus au RN et à ses alliés (avec le tiers des voix, ceux-ci n’ont remporté que le quart des sièges par l’effet combiné du scrutin majoritaire à deux tours et du « front républicain »).

Ajoutons que, avec la proportionnelle, coalitions et plateformes de gouvernement doivent être négociées après le scrutin, loin du regard des électeurs. Que gagne au change la démocratie par rapport au système actuel, dans lequel l’électeur sait pour quelle coalition il vote ? On nous explique que la proportionnelle aurait le mérite de rendre aux partis leur autonomie stratégique. Ainsi, le PS n’aurait plus besoin de vendre son âme à la France insoumise avant le scrutin. 

Mais, d’une part, la proportionnelle serait un prix exorbitant à payer pour un enjeu somme toute conjoncturel (puisque lié à une configuration donnée des forces politiques) ; d’autre part, s’agissant de la gauche, rien ne nous assure que l’attrait d’une coalition conclue après le scrutin, inspiré par la volonté de peser, comme par la sacralisation du thème de l’unité dans l’imaginaire de la gauche française, combiné à un rapport de force défavorable aux modérés, ne reproduise l’inféodation actuelle des sociaux-démocrates à l’extrême gauche.

Marcel Gauchet : « Le malaise tient aux politiques clairement anti-majoritaires conduites par les partis jadis dits de gouvernement »

En dépit des multiples accrocs qu’ont connus les institutions de la V^e République, celles-ci recèlent encore des instruments pouvant débloquer la situation. Moyennant quelques aménagements et transformations de son usage, le référendum pourrait être la solution à l’équation politique que nous sommes sommés de résoudre. Pour dire les choses sans détour, le malaise, que traduisent la montée du Rassemblement national comme l’abstention de masse, tient aux politiques clairement anti-majoritaires conduites par les partis jadis dits de gouvernement. Au fil des alternances, ces derniers se sont montrés tacitement d’accord pour tenir en lisière une demande populaire audible de longue date sur des sujets comme l’Europe (le référendum de 2005 mérite quand même de ne pas être oublié…), la justice, l’insécurité, l’immigration ou encore l’éducation.

Sur ces différents sujets, au titre de la disqualification morale d’une opposition présumée réactionnaire, le consensus opérationnel présidant à la définition des politiques publiques a écarté les aspirations majoritaires des Français. Les dernières élections législatives l’ont clairement montré. Une majorité s’est manifestée au second tour pour refuser l’accès du Rassemblement national aux responsabilités gouvernementales, les Français craignant le saut dans l’inconnu que représente celui-ci. Mais, et c’est là que les choses se compliquent, ce parti est arrivé très haut et il y a une majorité parfaitement nette dans l’opinion en faveur de certaines des mesures qu’il prône et des thèmes qu’il met au centre du débat.

Cette double – et contradictoire – majorité a créé une situation politique intenable qu’il s’agit aujourd’hui de débloquer. Un usage bien compris du référendum me paraît être la meilleure solution dont nous disposons face à cette impasse qu’on peut qualifier de structurelle. Comment faire autrement qu’objectiver le vœu populaire, en quelque sorte, par des référendums dont l’issue ne fait pas vraiment mystère, indépendamment des résultats de la désignation de représentants qui ne le reflète pas ? Les solutions politiques classiques et les menus aménagements pour améliorer les choses à la marge demeureront vains en l’absence de cette reconnaissance officielle des priorités populaires, à charge ensuite pour les gouvernants de les traduire à leur façon, sans pouvoir faire semblant de les ignorer.

Comment, en démocratie, peut-on durablement mener des politiques anti-majoritaires ? Telle est la question qui est posée au système politique français et sur laquelle on se doit d’ouvrir les yeux, quelle que soit sa préférence partisane. Face à cette situation, le recours à l’instrument référendaire serait dans le plus pur esprit des institutions de 1958-1962. Il s’agirait en effet non pas d’un référendum d’initiative citoyenne mais d’un référendum d’initiative gouvernementale. C’est la responsabilité typique du Président de la République, en tant qu’arbitre, de mobiliser l’opinion pour faire apparaître un vœu majoritaire auquel tout gouvernement, peu importe son orientation politique, devrait apporter des solutions. 

Nous avons plus que jamais besoin de retrouver l’équilibre entre la présidence et le gouvernement parlementaire, équilibre que nous avons perdu de vue au fil des évolutions de nos institutions, le Président étant devenu un chef de parti, à l’opposé de ce que voulait le général De Gaulle. Il reviendrait aujourd’hui à un Président conscient de son rôle de permettre aux majorités d’opinion de se traduire en majorités politiques. […]

Nous ne pouvons pas demander à des institutions de faire, par leurs vertus intrinsèques, ce que nos responsables ne sont pas personnellement capables de faire. Il n’existe pas d’institutions miracles, de moule institutionnel à même de fabriquer des acteurs vertueux et capables par définition. Le problème de fond se situe donc du côté de la formation et de la sélection des acteurs de la vie publique, une question trop perdue de vue aujourd’hui. Il faut plus que jamais s’interroger sur ce que sont devenus les partis politiques dont nous savons, à rebours de l’utopie citoyenne de la délibération permanente, qu’ils sont indispensables à la vie démocratique. 

Sans reconstruction de notre système de partis, la remobilisation des citoyens est vouée à rester un vœu pieux. La démocratie n’est pas représentative, en effet, simplement par impossibilité de réunir tout le monde sur l’agora pour choisir les politiques à mettre en œuvre par un vote à mains levées. La représentation, oserai-je dire, est ce qui produit les citoyens, en donnant sens à leur implication, et non l’inverse. Il y a là un paradoxe démocratique vérifiable empiriquement. C’est la qualité de l’offre dirigée vers les citoyens qui détermine en grande partie leur mobilisation. De ce côté-là, tout est à faire !

Jean-Yves Autexier : « Maintenant, il faut recoudre »

Il n’est guère honnête d’imputer aux institutions ce qui incombe à la vie politique. Il est évident que lorsque les enjeux sont clairs, lorsque les choix proposés sont nettement contradictoires, les citoyens éprouvent l’envie de trancher. À l’inverse, lorsque la vie publique est engluée dans le conformisme mou, sans autre arête tranchante que le choix d’un taux de TVA, il n’est pas surprenant que les électeurs s’ennuient. 

Faut-il redonner une majorité au général de Gaule après la crise de Mai 68 ? 80 % des électeurs répondent. Faut-il confirmer au président la majorité qu’il a obtenue en 2017 puis en 2022 ? : le taux chute à 48 %. L’hypothèse d’un gouvernement Rassemblement national vous convient-elle ? le taux de participation passe à 66 %. 

C’est la même chose pour les référendums : 30 % de votants en 2000 pour la consultation sur la Nouvelle-Calédonie ; 80 % en 1969 pour la régionalisation et la réforme du Sénat, dont le vrai enjeu est le départ du général de Gaule.

Le référendum a une capacité de déblocage des situations nouées qui est indéniable. On l’a bien vu avec les trois référendums relatifs à l’Algérie. Plus récemment, 70 % de votants ont répondu au référendum sur le traité de Maastricht, et au référendum sur la Constitution européenne. 

Second enseignement donc, le recours au référendum, oublié depuis près de vingt ans serait un bon moyen à la fois de garantir l’avenir des institutions et de reprendre avec les citoyens la grande dispute qui crée l’unité nationale. 

Débattre ensemble d’un sujet d’importance est une bonne manière de souder un peuple, au-delà de ses différences, de surplomber la diversité de l’archipel par une vue commune de l’avenir. Là encore ce ne sont pas les institutions qui sont à incriminer, mais les décisions des gouvernants qui ont choisi d’ignorer le vote référendaire des Français, puis d’ignorer l’existence même du référendum.

Ce qui affaiblit la démocratie, ce ne sont pas les institutions de 1958, mais le non-respect de la volonté du peuple. Le Parlement a pourtant ce devoir. Comment l’exerce-t-il ? J’ai le souvenir que 49 % des Français ont désapprouvé le traité de Maastricht. Mais à l’Assemblée nationale, nous n’étions que 43 députés à nous y opposer contre 388. 

À Versailles pour la réforme de la Constitution à la suite du traité de Maastricht, nous n’étions que 73 sur 665. Mon voisin de banc était extatique « c’est un jour historique » me disait-il… Un décalage profond qui va s’accentuer un peu plus tard avec le référendum sur la Constitution européenne : 54 % de Français s’y sont opposés, mais 62 % de leurs parlementaires ont passé outre à Versailles. On a beau jeu d’incriminer les institutions !

Mais que dit-on aux partis politiques qui menacent leurs parlementaires d’exclusion s’ils ne votent pas comme ils ont décidé ? J’ai conservé la lettre de Pierre Mauroy remise en séance, lors du vote sur la participation de la France à la guerre du Golfe, alors que les réacteurs de nos bombardiers chauffaient déjà sur les tarmacs d’Arabie saoudite… 

Le fait majoritaire a contribué à la stabilité de l’exécutif, mais a contribué à l’effacement des pouvoirs du Parlement. Et le fait majoritaire s’inscrit dans le fonctionnement quotidien des assemblées : temps de parole, votes, discipline de vote : le député a le choix de suivre docilement les décisions de son groupe… ou d’exercer son mandat de manière parfois solitaire. J’ajoute que la proportionnelle ne fait qu’accroître le pouvoir des partis politiques ; ce sont eux qui arrêtent la liste des candidats, suivant les clivages internes, les courants, et font tomber le couperet sur tout député indocile.

Le député de la nation détient un fragment de la souveraineté nationale ! Mais je comprends son désespoir quand il découvre la vie parlementaire. Bien sûr la question du cursus républicain peut être posée. 

À l’ancien système qui faisait passer l’impétrant de la mairie au conseil général puis à l’Assemblée et au Sénat, s’est substituée une sélection qui privilégie beaucoup les talents de communication. On a glosé sur les recrutements de candidats par tel ou tel parti. Internet fournissait plus de CV que les réunions de section ou d’arrondissement de ces partis. Mais le reste suit. On a institué, au prétexte de quelques cas de détournements de fonds, un Déontologue à l’Assemblée nationale. Et bien vite, chaque député s’est vu soumettre ses notes de frais tel un représentant de commerce. Le souverain tombe de son piédestal.

Marie-Françoise Bechtel : « Retrouver le peuple »

Depuis le Marché unique, l’Europe met en actes l’ouverture à la concurrence, l’affaiblissement des services publics, la logique financière comme guide de l’économie, toutes réformes à marche forcée que l’on ne pourrait conduire au plan national alors qu’elles correspondent à l’identité politique traditionnelle de ces partis une fois refermée la parenthèse gaulliste. 

En contrepartie à quoi renoncent-ils ? Principalement à la maîtrise des questions de sécurité et d’immigration – ce qui leur coûte cher. On en déduira sans difficulté que l’économique a pris le pas sur le régalien avec des traductions oratoires et des traces de remords qui, sur le fond des choses, relèvent de la nuance. 

S’agissant de la gauche de gouvernement, il pourrait a priori sembler plus difficile de comprendre la persistance du credo de l’« Europe qui protège » : ce credo est tellement à rebours des réalités qu’il suffit de creuser à peine pour y trouver sa vraie racine qui est le rejet de la nation, l’Europe à tout prix fût-ce au prix du sacrifice de la question sociale – qui lui coûte également cher.

De sorte qu’aujourd’hui les choses sont claires aux yeux du peuple français : la droite dite républicaine comme la gauche socialiste ont renoncé à la nation que ce soit sous sa forme généralement patriotique ou sous sa forme spécifiquement française d’un État social. Ni de Gaulle ni Jaurès ne peuvent plus tenir lieu de référent. C’est simple, c’est clair, si clair même que, reprenant des analyses qui n’étaient pas au départ les siennes, le RN a su parfaitement combler le vide : on a vu récemment encore comment, accompagnant le tapage sécuritaire, son virage vers la conscience sociale a achevé de dépouiller de ses sièges non seulement le Parti socialiste mais un Parti communiste qui n‘a pas su analyser à temps ce qui se passait et se trouve aujourd’hui pris dans des alliances où se joue sa survie… électorale justement.

À ce tableau il est utile d’ajouter la vraie fausse percée des partis du centre : la « révolution » macronienne a décliné à l’envers la « rupture » qui avait fondé son succès fulgurant. Loin de négocier une Europe conforme aux invocations de campagne électorale, plus puissante dans le monde, plus en phase avec les aspirations populaires, en suggérant la mise en cause des règles qui font obstacle à la réindustrialisation de la France, son aménagement du territoire, voire la mise en place de services publics de qualité, le président de la République a choisi d’adapter la France à l’agenda néolibéral à travers le vecteur communautaire. Totale erreur d’appréciation : les esprits étaient mûrs pour un changement du système partisan mais le porteur de ce changement n’était pas mûr dans sa compréhension des aspirations du peuple français ou, s’il les a comprises, dans sa volonté de leur donner quelque consistance. La seconde hypothèse semble a posteriori la plus probable.

C’était la dernière chance donnée aux partis « républicains ». Et c’est bien de cet échec que provient l’apparente crise institutionnelle : la fragmentation des partis qui en résulte empêche tout « fait majoritaire » et bloque en même temps les mécanismes prévus dès lors que le Président a épuisé trop tôt l’arme dont il dispose. L’enchaînement de la motion de censure et de la dissolution ne fonctionne pas dans un contexte que les pères de la Constitution n’avaient sûrement pas prévu.

Mais cet épuisement des procédures n’est en réalité que l’effet du délitement des partis. Le phénomène majeur est dans le lien devenu évident entre l’absence de confiance dans la classe politique et la prise de conscience que les élites françaises, incluant les politiques, jouent l’Europe contre la France. Il faut mesurer l’effet de cette fracture en comprenant à quel point la construction européenne, cette grande ombre portée sur le destin de la France, est aujourd’hui l’élément majeur qui perturbe le jeu normal des institutions. 

Certes ce fait n’incombe pas en soi à l’« Europe » qui n’est en elle-même pas autre chose que ce que l’on en fait. Il incombe au renoncement des gouvernants, c’est-à-dire des partis qui les ont portés au pouvoir. C’est le blocage sur la question européenne qui empêche aujourd’hui l’alternance.