1. ARTICLE – « Bien construite, la proportionnelle est un outil de compromis et de stabilité »

Clément Beaune Haut-commissaire au plan et commissaire général de France Stratégie

Benjamin Morel Maître de conférences en droit public

Le haut-commissaire au plan et le constitutionnaliste proposent, dans une tribune au « Monde », de s’inspirer des dispositifs allemand ou italien pour éviter les inconvénients de certains modèles de scrutins proportionnels, et conjuguer ainsi gouvernabilité du système politique avec représentativité et ancrage des élus.

2 mai LE MONDE

En France, le mode de scrutin relève d’un acte de foi. Il convient d’être pour ou contre le scrutin majoritaire ; pour ou contre la proportionnelle. Or, le mode de scrutin n’est ni une valeur ni un principe. C’est un instrument qui, comme tout instrument, est à considérer à l’aune de son efficacité. C’est d’ailleurs là l’approche qui fut celle du général de Gaulle, favorable à la proportionnelle en 1944 et au scrutin majoritaire en 1958. C’est aussi ce qui le conduisit à ne pas inscrire ce dernier dans la Constitution, pour que, constatant son inefficience, il soit possible d’en changer par une loi ordinaire.

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Le mode de scrutin majoritaire à deux tours ne donne pas nécessairement de majorité. En place durant presque toute la III^e République, il n’en a jamais donné dans ce pays avant 1962. Il n’en donne qu’en période de bipolarisation de la vie politique, et au prix d’une forte démobilisation électorale entre les deux tours des électeurs frustrés d’un choix. Or la bipolarisation semble aujourd’hui avoir vécu.

Quand personne ne dispose de majorité, le mode de scrutin majoritaire à deux tours devient facteur d’instabilité. Les partis sont en effet contraints par le jeu d’alliances qui les a portés au premier tour, ce qui les empêche de former des majorités en brisant les frontières des blocs. Ce constat n’est pas lié à notre « culture politique » qui empêcherait la formation de coalitions. C’est plutôt le mode de scrutin majoritaire à deux tours qui forge une culture politique hostile à un compromis devenu indispensable : il n’est pas mauvais en soi, il est simplement devenu inadapté à la transformation de notre vie politique.

Participation stimulée

Faut-il alors passer à la proportionnelle ? Cette dernière a des avantages. L’on sait notamment qu’elle stimule la participation : 7 points en moyenne, 12 points chez les jeunes. Elle accroît l’adhésion aux institutions et aux politiques publiques. Un électeur sur deux ayant voté pour un des partis membres de la coalition, contre deux sur dix dans les derniers scrutins législatifs en France, plus de citoyens se sentent représentés mais aussi solidaires de la majorité gouvernementale.

2. ARTICLE – Scrutin proportionnel pour les législatives : pourquoi et comment ?

Le Premier ministre, François Bayrou, ouvre cette semaine un cycle de consultations sur l’instauration d’un scrutin proportionnel pour les élections législatives.

Par Audrey de Montis, le 29 avril 2025 LE CLUB DES JURISTES

La représentation proportionnelle, c’est quoi ?

Dans une démocratie représentative, les élus sont désignés pour incarner une fonction, en application de dispositions qui déterminent l’ensemble du processus électoral. Au terme d’une campagne, les candidats sont précisément départagés grâce à des règles fixant le type de suffrage, le nombre de tours par élection, son cadre géographique ou encore les modes de scrutin qui servent à « transformer » les voix exprimées en sièges. À ce titre, ces derniers sont classiquement identifiés comme suit : le scrutin majoritaire, la représentation proportionnelle et les scrutins mixtes (qui tentent de combiner les deux premiers).   

Dans le cadre d’un scrutin majoritaire, dit simple, la victoire du vainqueur est amplifiée. Le parti politique, arithmétiquement majoritaire, remporte l’élection et ainsi, dans l’hypothèse d’un scrutin de liste, l’ensemble des sièges à pourvoir, alors même qu’une partie des voix n’a pas été exprimée en sa faveur. Le scrutin peut être organisé en un seul tour, comme en Grande-Bretagne, ou en deux tours comme pour l’élection des députés en France. En l’absence de majorité absolue au premier tour, un seuil fixé à un nombre de suffrages au moins égal à 12,5% des électeurs inscrits est prévu pour se maintenir au second tour.  

Dans le cadre de la représentation proportionnelle, les voix exprimées sont réparties entre les différentes sensibilités politiques. Le scrutin est dit complexe, car des règles techniques doivent finement être identifiées en amont pour savoir de quelle manière distribuer les voix proportionnellement aux candidats représentés. La représentation proportionnelle est dite intégrale, lorsqu’elle permet à chaque liste d’obtenir des sièges ou avec seuil obligeant ces dernières à réunir un nombre minimum de suffrages exprimés pour en recevoir. Ce mode de scrutin est envisagé soit pour l’ensemble des membres d’une assemblée, soit seulement pour une partie d’entre eux : une dose de proportionnelle peut en effet être déterminée en fonction du nombre d’habitants de la circonscription. C’est l’hypothèse actuelle mise en œuvre par le Sénat français. Précisément, une partie des sénateurs est élue au scrutin majoritaire à deux tours dans les circonscriptions désignant entre 1 à 2 sénateurs tandis que l’autre partie est élue au scrutin de liste à la représentation proportionnelle dans les circonscriptions au sein desquelles au moins trois sièges sont à pourvoir. 

La représentation proportionnelle, pourquoi ?

Les modes de scrutin sont choisis librement par chaque État, en fonction de leur culture institutionnelle et des effets supposés qu’ils sont censés produire. En France, la réflexion portant sur la réforme du mode de scrutin pour les élections des députés peut interroger dans le contexte actuel dès lors que, dans le cadre du scrutin majoritaire uninominal à deux tours, l’Assemblée nationale a vu sa composition et la représentation de l’état des forces politiques largement évoluer. Toutefois, d’autres effets escomptés de la représentation proportionnelle permettent de comprendre les enjeux d’une modification des règles.  

Les défenseurs de la proportionnelle évoquent la nécessité que l’Assemblée nationale soit plus représentative. Ce mode de scrutin est donc envisagé comme un remède à la crise de la représentation. Les électeurs se déplaceraient plus volontiers pour aller voter sachant que leurs sensibilités politiques, minoritaires dans l’opinion, pourraient tout de même s’exprimer dans l’hémicycle. La représentation proportionnelle est alors pensée comme un mode de scrutin plus juste. Lorsqu’elle est mise en œuvre, les personnalités ont tendance à s’effacer au profit des partis politiques, qui sont incités à se structurer davantage pour faire apparaître clairement les objectifs et les idées qu’ils défendent. L’élection pourrait ainsi se dépersonnaliser. Par ailleurs les députés, une fois élus, se regroupent pour constituer des groupes parlementaires qui sont amenés à désigner certains de leurs membres pour exercer des fonctions au sein d’une assemblée (présidents de commissions, rapporteurs généraux, rapporteurs sur un texte…). Du fait du scrutin proportionnel, les groupes seraient plus facilement reconnus comme légitimes pour exercer, en aval, ces différentes fonctions précisément à proportion des suffrages exprimés au moment de l’élection

En France actuellement, alors que des accords peuvent se nouer entre les deux tours afin d’éviter les triangulaires et pour apparaître comme le candidat le mieux placé, les coalitions, dans le cadre du scrutin proportionnel, se formeraient plutôt aprèsl’élection. En conséquence, les partis politiques seraient plus libres au cours de la campagne électorale. La consécration du Nouveau Front Populaire, au lendemain de la dissolution du 9 juin 2024, a en effet pu réduire, d’une certaine manière, l’autonomie des partis ayant formé cette coalition. En adoptant le scrutin proportionnel, les négociations pour constituer une majorité, organisées dans ce cas de figure après l’élection, se dérouleraient, au final, dans l’enceinte parlementaire. En définitive, la représentation proportionnelle pourrait favoriser un retour au Parlement et duParlement.  

En tout état de cause, le scrutin majoritaire pour l’élection des députés, longtemps envisagé pour assurer la stabilité gouvernementale, fait partie, pour l’heure, de la culture institutionnelle et politique française. Le remettre en question suscite de prime abord, une certaine appréhension et impose un changement complet de paradigme. Le contexte peut toutefois faciliter l’évolution car les deux dernières élections législatives, à droit constant, ont déjà permis de composer une Assemblée plus diversifiée et sans majorité absolue.  

La représentation proportionnelle : comment ? 

Depuis quelques années, plusieurs acteurs de la vie politique et parlementaire française ont formulé des pistes d’évolution. Parmi les initiatives récentes, figurent celles de la présidente de l’Assemblée nationale au printemps dernier et de Jean-Luc Mélenchon en mars 2021 (Doc. AN n° 4013). Tandis que Yaël Braun-Pivet a envisagé d’introduire une dose de proportionnelle fixée à 25% de députés, l’Insoumis évoquait, lui, une représentation proportionnelle intégrale. Le 1^er octobre 2024, devant l’Assemblée nationale, Michel Barnier s’était quant à lui déclaré ouvert « à la prise en considération des travaux relatifs au scrutin proportionnel ». Cette semaine, c’est au tour de l’actuel Premier Ministre, François Bayrou – depuis longtemps partisan de ce mode de scrutin – de relancer le débat relatif à l’instauration de la représentation proportionnelle pour les élections législatives. La méthodologie retenue consiste à organiser une série de consultations des partis politiques afin d’identifier leurs positions respectives, sachant que les modalités du scrutin proportionnel sont elles-mêmes particulièrement variées. 

Pour modifier le mode de scrutin des élections législatives, nul besoin de réviser la Constitution car les modes de scrutin n’y figurent pas. L’adoption d’une loi ordinaire modifiant le code électoral suffirait, sans exigence de majorité qualifiée. Au cours de la V^e République, un seul précédent peut être identifié pour les élections législatives, observé au cours du premier septennat de François Mitterrand. La loi n° 85-690 du 10 juillet 1985 avait en effet modifié l’article L. 123 du code électoral prévoyant que : « Les députés sont élus, dans les départements, au scrutin de liste à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel. Le département forme une circonscription ». Il fut prêté à l’ancien Président de la République des intentions stratégiques précises, à savoir la limitation de la victoire des partis de droite aux élections législatives. Les résultats avaient permis l’entrée de députés du FN au Palais Bourbon, comme suit : RPR (155) ; UDF (131) ; Soc. (212) ; Com. (35) ; FN (35). Au mois de juillet 1986, la loi fut finalement abrogée et l’article rétabli dans sa version d’origine. Par ailleurs, ce qui relevait de la tradition républicaine est désormais fixé par l’article L. 567-1 A du code électoral indiquant qu’il ne peut être procédé à une modification du régime électoral ou du périmètre des circonscriptions dans l’année qui précède le premier tour d’un scrutin, afin de garantir la sincérité du scrutin et la sécurité juridique.  

La réforme du mode de scrutin peut-elle faire partie des sujets transversaux permettant de recueillir l’accord d’une majorité de députés d’abord, puis des sénateurs ensuite ? Quoi qu’il en soit, la représentation proportionnelle, si elle est adoptée, pourrait aussi conduire à affecter l’usage du droit de dissolution présidentiel. Lorsque le chef d’État recourt à cette disposition, et notamment dans le cadre du scrutin majoritaire, il demande au corps électoral de se prononcer pour trancher et, en l’occurrence, pour dégager clairement une majorité, une opposition, ce qui permet, en définitive, une certaine alternance. Le scrutin majoritaire peut favoriser cela, la représentation proportionnelle bien plus difficilement (voir la dissolution de 1955). Toutefois, la dissolution du 9 juin 2024, inédite à bien des égards, a démenti cette présentation trop simpliste des effets des modes de scrutin et illustré au final, que ceux-ci accompagnent peut-être davantage la composition qu’ils ne les déterminent en réalité.