MACRON ANNONCE À RÉPÉTITION DES VOTES (RÉFÉRENDUMS) DONT IL A PEUR

Emmanuel Macron ferait-il preuve d’une prudence excessive en matière référendaire ? Le 31 décembre dernier, en promettant dans ses vœux que les Français seraient invités à « trancher » en 2025 sur « certains sujets déterminants » , le chef de l’État avait laissé libre cours aux spéculations sur ses intentions. Quatre mois et demi plus tard, interrogé pendant 3 h 20 sur TF1 ce 13 mai, force est de constater que le président de la République n’a pas mis fin au suspense. Loin de là.

Certes, Emmanuel Macron a affirmé qu’il souhaitait organiser « une consultation multiple, c’est-à-dire plusieurs référendums en même temps, dans les mois qui viennent » , mais sans décider pour l’instant lesquels. Le président s’est contenté d’évoquer des « réformes économiques, éducatives ou sociales » ou de ne pas exclure un référendum sur la fin de vie en cas « d’enlisement » des textes débattus au Parlement.

Toujours aucun projet précis ni calendrier pour le référendum.

« On ne peut pas dire que la volonté du président soit fondamentalement éclaircie », euphémise le constitutionnaliste Benjamin Morel, maître de conférences en droit public à l’université Paris-Panthéon-Assas. Entretien.

ENTRETIEN – « La classe politique française a une peur irrationnelle du vote populaire »

Benjamin Morel. Propos recueillis par Hadrien Brachet Publié le 14/05/2025 LE POINT

Le Point : À l’issue de cette émission, les intentions référendaires d’Emmanuel Macron vous paraissent-elles plus claires qu’après ses vœux présidentiels ?

Benjamin Morel : On ne peut pas dire que la volonté du président soit fondamentalement éclaircie. On dispose seulement d’un calendrier imprécis pour des consultations, qui ne seraient donc pas véritablement des référendums, et d’une possibilité de référendum sur la fin de vie en cas de blocage parlementaire. Or, ce dernier scénario reste assez improbable. D’abord, il n’est pas certain que la fin de vie entre dans le champ de l’article 11 de la Constitution. La dépénalisation de certains actes laisse penser que le Conseil constitutionnel pourrait considérer que ce sujet excède le champ du référendum législatif.

Ensuite, pour l’instant, le texte discuté est une proposition de loi. Or, seul un projet de loi peut être soumis à référendum dans ces conditions. Il faudrait donc déposer un nouveau texte. Enfin, ce serait forcer la main à la majorité sénatoriale, dont le gouvernement a cruellement besoin pour voter le budget. Ainsi, le seul référendum potentiellement annoncé semble surtout être une manière de faire pression sur les parlementaires, sans grandes chances d’aboutir.

 Emmanuel Macron n’est pas très différent du personnel politique en général, toujours traumatisé par le référendum de 2005. Benjamin Morel

Comment analysez-vous la prudence du président de la République vis-à-vis du référendum, qu’il évoque régulièrement sans pour autant aller au bout ? Refuse-t-il cet obstacle ?

Les référendums évoqués depuis huit ans par Emmanuel Macron butaient souvent sur des obstacles constitutionnels. Pour le reste, les sujets structurants qu’il aurait pu proposer à référendum, comme les retraites, apparaissaient peu à même de recueillir un soutien enthousiaste des Français. Emmanuel Macron n’est sur ce point pas très différent du personnel politique en général, toujours traumatisé par le référendum de 2005. Trois ans plus tard, lorsque Nicolas Sarkozy fait adopter le traité de Lisbonne par la voie du Congrès, il introduit également le référendum d’initiative partagée.

Cette procédure est pensée pour ne jamais aboutir. Parmi ses bizarreries, il y a l’impossibilité d’organiser un RIP sur un texte adopté par le Parlement moins d’un an auparavant. C’est incohérent : d’abord, car les référendums qui fonctionnent le mieux à l’étranger sont des référendums-veto, puisqu’il est plus facile de mobiliser des signataires contre un texte que pour adopter un projet ; ensuite, parce que c’est bien plus sain juridiquement. Empêcher une loi d’entrer en vigueur immédiatement vaut mieux que de devoir revenir dessus après son entrée en application.

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Pourtant, à l’occasion des 65 ans de la Constitution, Emmanuel Macron, tout en évoquant une réforme du RIP, a affirmé ne pas vouloir modifier cette règle. Ce serait, selon lui, opposer dangereusement les politiques au peuple. Or, nulle part en Suisse, en Italie ou aux États-Unis n’existe cette crainte. Il s’agit là d’une peur assez irrationnelle de la classe politique française, dont Emmanuel Macron est également porteur : voir sa légitimité remise en cause par un vote populaire.

Emmanuel Macron a tout de même laissé la porte ouverte à des référendums sur les « grandes réformes économiques, éducatives ou sociales ». Serait-ce une solution pour sortir du blocage politique et parlementaire engendré par la dissolution ?

Il a surtout évoqué à ce sujet des « consultations »… Or, une consultation n’est pas un référendum. Un référendum porte sur un texte précis, et si le « oui » l’emporte, ce texte devient une loi. Ce qu’Emmanuel Macron semble avoir en tête, c’est plutôt une série de questions posées sur un seul et même bulletin. Or, dans le cadre d’un référendum, chaque question nécessite des bulletins distincts et une urne spécifique. Il s’agirait donc plutôt d’un vote consultatif unique, non prévu par le droit actuel. Ce n’est pas impossible ni même inconstitutionnel.

Le côté positif, c’est qu’en l’absence d’encadrement juridique, on peut envisager tout type de sujet, y compris ceux n’entrant pas actuellement dans le champ référendaire. Le problème est que ces consultations n’auraient aucune valeur contraignante. Ce serait un simple super-sondage, et un sondage coûteux. Pour avoir une quelconque conséquence juridique, il faudrait ensuite que le Parlement décide de voter une loi sur la base de ces résultats.

Par ailleurs, cette consultation n’étant encadrée par aucun texte, on ne pourrait contraindre les maires à l’organiser, et aucun juge ne serait compétent en cas de contestation. Si Emmanuel Macron souhaite réellement aller dans cette direction, une loi pour encadrer clairement cette nouvelle modalité de participation me paraît absolument indispensable. À défaut, l’initiative risque de partir à vau-l’eau.

Emmanuel Macron a, en revanche, exclu la réforme des retraites et l’immigration des thèmes potentiels de référendum. Cela vous paraît-il justifié, que ce soit d’un point de vue constitutionnel ou politique ?

Concernant l’immigration, elle entre assez peu dans le champ de l’article 11 de la Constitution. En soi, l’immigration n’est pas un domaine juridique précis mais un thème. Tout ce qui relève du droit pénal ou civil ne pourrait pas être soumis à référendum législatif. On pourrait éventuellement imaginer une consultation sur les aspects économiques, mais le législateur est déjà allé assez loin sur ces questions dans ce que permet la Constitution. Un référendum ne pourrait donc porter que sur des sujets résiduels, renforçant ainsi l’idée que l’État est impuissant sur ce thème. Avec une consultation, en revanche, on pourrait aborder toutes les questions possibles, mais cela n’aurait aucune portée normative directe. Pour la rendre effective, il faudrait ensuite adopter une loi. Lorsque l’on voit comment s’est déroulée la dernière loi immigration, dans un Parlement bien plus stable qu’aujourd’hui, il est clair que, politiquement, ce n’est probablement pas une bonne idée pour l’Élysée.

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Quant aux retraites, au-delà des questions économiques sur lesquelles je me garderai de prendre position, le raisonnement est similaire. Le rejet de la dernière réforme est quasiment assuré et apparaîtrait comme un désaveu du président de la République. Pourtant, paradoxalement, c’est le sujet qui poserait le moins de problèmes constitutionnels. C’est donc une exclusion politique, mais non juridique, du champ référendaire.