1. Étude annuelle 2025 – « Inscrire l’action publique dans le temps long » : le Conseil d’État formule 20 propositions

CONSEIL D’ÉTAT – PUBLICATION ÉTUDE ANNUELLE – 10 septembre 2025

À l’occasion de la 4e édition de la rentrée du Conseil d’État, Didier-Roland Tabuteau, vice-président, a présenté l’étude annuelle 2025, « Inscrire l’action publique dans le temps long ». Cette nouvelle publication dresse un diagnostic des difficultés de l’État à se projeter dans la durée et formule 20 propositions concrètes, destinées aux décideurs publics, pour donner au temps long toute sa place dans l’action publique. Elle clôt un cycle de trois études explorant les grandes dimensions de l’action publique : le territoire dans lequel elle se déploie (étude 2023), l’espace dans lequel elle s’inscrit souverainement (étude 2024) et le temps dans lequel elle se mène (aujourd’hui).Tous les chapitres

À travers cette étude, le Conseil d’État analyse les obstacles à l’inscription de l’action publique dans le temps long. D’abord, parce que le débat public est aujourd’hui marqué par une polarisation accrue et par la difficulté à élaborer des compromis. L’établissement d’un constat objectivé et partagé, pourtant indispensable pour définir des orientations durables, est de plus en plus difficile.

Ensuite, parce que l’action publique se trouve prise dans l’urgence et soumise à des crises appelant un besoin de protection immédiate qui tend à renforcer la préférence pour le présent. Or le Conseil d’État rappelle que l’horizon naturel de l’action publique est d’anticiper les grandes tendances, malgré les aléas qui viennent régulièrement bouleverser notre trajectoire collective.

Enfin, le Conseil d’État relève que si la pensée du temps long est bien présente, elle est inégale, souvent trop dispersée et a du mal à « embrayer » sur la décision publique.

C’est pourquoi, dans son étude publiée aujourd’hui, le Conseil d’État formule 20 propositions pour permettre à l’action publique de mieux s’inscrire dans le temps long. Ces propositions s’organisent autour de trois axes :

Donner toute leur place aux institutions de notre démocratie pour définir les stratégies de temps long

Le Conseil d’État souligne le rôle indispensable du Parlement, lieu naturel de la délibération sur les grands enjeux collectifs, dans la définition des orientations de long terme de l’action publique. Il recommande l’élaboration de nouveaux outils et de nouvelles procédures pour mieux y parvenir (proposition n° 1), y compris dans le domaine législatif et budgétaire (propositions n° 3 et 5). De son côté, l’exécutif devrait favoriser la prise en compte des enjeux du temps long, par exemple par l’organisation d’un débat régulier sur ces enjeux en Conseil des ministres puis au Parlement (proposition n° 2) et par une prise en compte plus systématique de ces enjeux en amont (proposition n° 9). Enfin, l’association plus systématique des parties prenantes, des partenaires sociaux et des citoyens constitue une condition de réussite de l’inscription des politiques publiques sur le temps long (proposition n° 4).

Mieux mobiliser la science et l’expertise

Le Conseil d’État insiste sur l’importance de la science et de l’expertise pour éclairer les choix de long terme. Il préconise de mieux mobiliser le savoir scientifique dans la société, dès l’école, comme auprès des décideurs publics (propositions n° 6 et 7). Il appelle également à une utilisation plus efficace de l’expertise détenue par certains organes de type « hauts conseils », en lien avec le monde académique, universitaire et de la recherche. Il recommande aussi de renforcer la formation à la prospective et son utilisation au sein des administrations (propositions n° 8, 10 et 12) et au service du débat public (proposition n° 11).

Structurer l’action publique pour anticiper et évaluer

Le Conseil d’État insiste également sur la nécessité de conforter les fonctions d’étude et de recherche au sein des administrations, afin notamment d’améliorer les processus de prise de décision au sein des ministères et au niveau interministériel (proposition n° 16). Il souligne que l’État doit également garantir la continuité de son action dans le temps, en veillant notamment à renforcer la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (proposition n° 17) ainsi que sa cohérence (propositions n° 13 et 14) et sa bonne articulation avec les niveaux européen (proposition n° 15) et territoriaux (proposition n° 18). Il rappelle l’importance d’une évaluation régulière des politiques publiques. Il préconise aussi de favoriser, dans la logique ouverte par la commission Stiglitz-Sen-Fitoussi, le développement d’une approche qualitative de long terme au plan européen, international et mondial (proposition n° 19).

Enfin, pour donner à l’action publique la stabilité nécessaire, le Conseil d’État propose de fixer des priorités stratégiques de long terme par secteur, prioritairement dans l’éducation, la recherche et la mutation des métiers ; la défense et la sécurité ; la transition écologique et énergétique ; la politique de la population (santé, démographie…) ; une politique industrielle et de recherche dans le domaine numérique et notamment de l’intelligence artificielle (proposition n° 20).

[En savoir plus] L’étude annuelle du Conseil d’État, un outil au service de l’intérêt général

Au-delà de ses missions de juge et de conseiller juridique, le Conseil d’État assure également une mission de prospective. Grâce à son expertise juridique et à sa connaissance des politiques publiques, grâce aussi à la position particulière que lui confèrent son indépendance et son devoir d’impartialité, le Conseil d’État réalise des études qui offrent aux décideurs des solutions concrètes, directement opérationnelles.

Avec cette étude annuelle 2025, le Conseil d’État clôt un cycle de trois années de réflexion consacré aux dimensions fondamentales de l’action publique. Après avoir étudié en 2023 le territoire dans lequel l’action publique se déploie (« L’usager, du premier au dernier kilomètre : un enjeu d’efficacité de l’action publique et une exigence démocratique »), en 2024 l’espace dans lequel elle s’inscrit souverainement (« La souveraineté »), il consacre cette année sa réflexion au temps dans lequel elle se mène (« Inscrire l’action publique dans le temps long »).

L’étude annuelle est fondée sur une démarche stratégique permettant d’identifier, pour la problématique retenue, les difficultés, les secteurs et acteurs concernés ; sur l’écoute d’experts – à travers un cycle de cinq conférences et plus de 200 auditions de personnalités françaises et étrangères – et sur la réalisation de comparaisons internationales.

Télécharger l’étude « Inscrire l’action publique dans le temps long »

2. ARTICLE – Étude annuelle : Le Conseil d’état souligne l’importance d’arrimer l’action publique à la science 

Publié le 10/09/2025 ACTU JURIDIQUE

Olivia Dufour  Journaliste 

À l’occasion de la quatrième édition de sa cérémonie de rentrée, le Conseil d’état a présenté son étude 2025 intitulée « Inscrire l’action publique dans le temps long ». Angel/AdobeStock

La date de cette conférence était fixée depuis longtemps, a précisé le vice-président du Conseil d’état, Didier-Roland Tabuteau, en présentant l’étude annuelle 2025 à la presse ce mercredi matin. Précision utile, car on aurait pu, en effet, apercevoir une certaine forme d’ironie de la part du conseil de l’État à recommander à celui-ci d’agir sur le long terme alors qu’avait lieu presque simultanément la passation de pouvoirs entre François Bayrou et son successeur à Matignon, Sébastien Lecornu. Si la coïncidence est fortuite, elle n’en renforce pas moins l’importance du message de l’étude, à savoir inscrire l’action de l’État dans le temps long.

La science, pour « se protéger de l’illusion »

En réalité, celle-ci est le troisième et dernier panneau d’un triptyque qui a commencé en 2023 avec l’étude sur le dernier kilomètre qui s’intéressait à la territorialité de l’action publique, puis s’est poursuivi avec celle sur la souveraineté de 2024 qui soulignait, déjà, la nécessité de développer des stratégies de long terme.  Le Conseil d’état a voulu lancer trois messages, a expliqué le vice-président, d’abord que le long terme ne peut être efficace que s’il est démocratiquement partagé, ensuite qu’il ne vaut que si on en garantit l’effectivité, enfin, qu’il suppose d’allouer une place fondamentale à la science dans l’information des décideurs publics. Didier-Roland Tabuteau a insisté sur les « deux piliers de la démocratie » que sont la science et le droit, la première parce qu’elle permet de « se protéger de l’illusion », le second « pour éviter que la violence ne s’impose ».

« Proposer des conclusions opérationnelles »

Rémy Schwartz, nouveau président de la Section des études, de la prospective et de la coopération, a ensuite présenté la méthodologie de l’étude qui a été supervisée par Martine de Boisdeffre avant qu’elle ne lui passe la main. Initialement, l’intitulé était « L’État stratège : penser le temps long dans les politiques publiques ». Un an après, trois mots ont disparu  « État », « stratège » et « penser ». Pourquoi ? Parce que l’état n’est pas le seul à devoir s’inscrire dans le temps long, explique Rémy Schwartz, de même qu’il ne peut se contenter d’être un stratège, mais doit veiller aussi à être opérationnel. Quant au verbe « penser », s’il s’est effacé, c’est que, explique le nouveau président de la section des études, « nous ne voulions pas nous limiter à de pures réflexions théoriques, mais proposer des conclusions opérationnelles ». S’agissant de la méthode, le Conseil d’état s’est appuyé sur ses savoirs internes, mais aussi et surtout sur l’audition de plus de 200 personnalités, s’exprimant chacune environ 1 h 30 – sans retranscription, pour préserver leur liberté de parole -, ainsi que sur des conférences thématiques publiques réunissant des chercheurs, universitaires, responsables publics, acteurs étatiques, non étatiques, de tous horizons et de toutes disciplines.

Une polarisation inédite du débat public, y compris sur les constats

À Fabien Raynaud, président adjoint et rapporteur général de la section études,  est revenu le soin de présenter la première partie sur les constats et les enjeux. Inscrire son action dans le temps long est dans la nature même de l’État, pour préparer la guerre, rendre justice, équiper le pays, a-t-il rappelé. À cette fin, il s’est doté d’outils juridiques, par exemple le principe de la continuité ou encore les concessions, puis, après 1945, la création d’instances comme l’INSEE lui a permis d’ancticiper les grands mouvements tectoniques. Les réussites du temps long, ce sont, par exemple, la politique de défense autour de la dissuasion nucléaire ou encore la sécurité routière qui a entraîné une diminution des décès sur la route. Mais l’État est sujet à des contraintes extérieures qui interfèrent avec cette stratégie du temps long. Il y a l’urgence, l’instantanéité des réseaux sociaux, mais aussi, a-t-il souligné,  la polarisation très forte du débat public et la difficulté d’établir des consensus, « y compris sur les constats et non plus seulement sur les moyens » (exemple : la réforme des retraites) et de maintenir ces consensus dans le temps. Par ailleurs, l’État ne dispose pas toujours des outils nécessaires à son action. Le Conseil d’état a recensé pas moins de 114 stratégies et plans d’actions récents portés par le gouvernement (en annexe de l’étude), ce qui fait émerger un problème de coordination, de vision globale, et de gestion de la rigidité de l’annualité budgétaire. Il faut s’interroger aussi sur la cohérence de son action avec ce qui existe ailleurs, par exemple au niveau européen, ou avec les collectivités territoriales.

Vingt propositions pour inscrire l’action de l’État dans le temps long

C’est fort de ces constats que le Conseil d’état formule 20 propositions, présentées par Sylvain Monteillet, rapporteur général adjoint. Celui-ci a expliqué qu’elles s’articulaient autour de trois objectifs. Le premier est celui de l’horizon démocratique partagé. Le Conseil d’état souligne le rôle indispensable du Parlement en tant que lieu naturel de délibération sur les grands enjeux collectifs. Il identifie cinq domaines de réflexion partagée : l’éducation et la recherche, la défense et les questions de sécurité, la transition écologique, la politique de la population (démographie et santé) et enfin le numérique et l’IA. L’idée consiste à renforcer ses outils, par exemple avec des « livres tricolores » dans lesquels le Parlement, le gouvernement et les parties prenantes dessineraient les grandes lignes de l’action publique dans le temps long. Il propose également d’organiser un exercice de prospective tous les cinq ans, à l’occasion des grandes échéances électorales. Renforcer le rôle des partenaires sociaux et l’usage de la démocratie participative fait également partie des propositions. Mais cela suppose, et c’est le deuxième  objectif, d’asseoir la décision publique sur les données scientifiques et de lutter contre les phénomènes de désinformation. C’est l’occasion pour le Conseil d’état de rappeler l’une de ses demandes récurrentes : l’amélioration des études d’impact des projets de loi. Enfin, le troisième axe consiste dans la mise en œuvre efficace de l’action publique dans le temps pour la rendre plus lisible, mieux coordonnée, et l’inscrire dans une continuité.

C’était la dernière étude présentée par le vice-président Roland-Tabuteau, qui a pris ses fonctions le 5 janvier 2022 et se trouve atteint par la limite d’âge. Celui ou celle qui lui succèdera présentera l’an prochain une étude annuelle consacrée à la mer.

Une rentrée placée sous la triple exigence de la science, de la raison et du droit  

Didier Roland-Tabuteau lors de son allocution de rentrée, mercredi 10 septembre 2025. « Capture d’écran de la retransmission vidéo de la cérémonie *)

Le Conseil d’état a organisé ce mercredi, à 17 heures, sa quatrième cérémonie de rentrée*, une nouveauté créée en 2022 (lire nos compte-rendus des événements de 2022, 2023 et 2024). En raison de la chute du gouvernement Bayrou mardi, et alors que la passation de pouvoirs était prévue pour ce mercredi midi avec son successeur Sébastien Lecornu, l’incertitude a pesé sur la question de savoir quel représentant de l’exécutif assisterait à la cérémonie, après le président Emmanuel Macron en 2024 et Elisabeth Borne, en sa qualité de Premier ministre, lors des éditions 2022 et 2023. C’est finalement Gérald Darmanin, garde des Sceaux du gouvernement Bayrou, qui s’est déplacé.

Au chapitre du bilan chiffré, le vice-président Didier-Roland Tabuteau a indiqué dans son allocution que les juridictions relevant de la gestion du Conseil d’état ont été saisies de près de 600 000 recours en 2024. Les cours administratives d’appel ont traité 31 000 dossiers, la section du contentieux 9 800 affaires. Le CE a également rendu 975 avis sur les projets de lois et de décrets. Après avoir présenté l’étude annuelle 2025 « Inscrire l’action publique dans le temps long » aux personnalités présentes (voir ci-dessus), le vice-président a insisté, dans le prolongement de ces travaux, sur l’importance de la science, de la raison et du droit.

« La science et le droit sont les remparts de la démocratie »

Dans un discours engagé et inspiré, particulièrement utile à l’ère de la post-vérité et de la post-rationalité, il a dénoncé les attaques contre « la science et le droit, piliers de la démocratie », mais aussi « une offensive contre la rationalité elle-même qui fragilise les fondements de la république (…) au risque de sombrer dans un désordre vénéneux ou dans un ordre fondé sur l’autoritarisme et la manipulation ». Pour lui, « face à ces périls, la science et le droit sont les remparts de la démocratie ».  Évoquant, en l’illustrant abondamment, le lien historique étroit entre la science et la République démocratique, il l’a qualifié de « nécessité  » car « la démocratie ne peut exprimer la volonté générale que lorsqu’elle est portée par des citoyens éclairés ». Et d’ajouter « La science est une condition de la concorde de la société en résolvant, par la démonstration méthodique, les divergences qui s’expriment sur les champs de la connaissance ». De son côté, Gérald Darmanin a rebondi sur le sujet en évoquant les ravages de la désinformation, qu’il s’agisse de la pandémie, de l’assassinat de Samuel Paty ou encore des événements en Nouvelle-Calédonie qui ont conduit à suspendre un réseau social. Il a également salué, au nom du gouvernement, le travail accompli et l’engagement de Didier Roland-Tabuteau, alors que celui-ci présidait sa dernière rentrée.

(Lien vers la vidéo pour revoir la rentréeici et vers le discours en version intégrale là).

*Les précédentes éditions étaient ouvertes à la presse. Pas celle-ci, faute de place, nous a-t-on expliqué. Il est vrai que le hall du Conseil d’état est beaucoup plus étroit que les salles d’audience accueillant les rentrées judiciaires. Cela étant, le travail du journaliste ne s’exerce pas derrière un écran. A rentrée virtuelle, article réduit et photos réduites à des captures d’écran.