1. ARTICLE – La dette « publique » n’existe pas
1 octobre 2025. Élodie Messéant CONTREPOINT
Dans un article publié sur le site anglais d’IREF Europe, Bob Lyddon, analyste financier, explique la manière dont les États européens contournent les limites de leur capacité d’endettement à travers des mécanismes financiers complexes. Ces derniers imposent de nouvelles charges aux contribuables et aux entreprises, et s’ajoutent au coût de la dette de l’État et des entités du secteur public.
L’UE recourt massivement à ces pratiques à travers InvestEU et la Banque européenne d’investissement (BEI). Les programmes de transition énergétique sont privés, mais ils disposent de peu de fonds propres : en général, ils sont financés à plus de 95 % par l’endettement. La BEI et sa filiale, le Fonds européen d’investissement (FEI), injectent des prêts et des garanties dans les parties les plus risquées du bilan d’un programme, ce qui permet à celui-ci d’attirer d’importants financements par l’emprunt. Les investisseurs sont rassurés car les remboursements reposent in fine sur les consommateurs européens, contraints d’acheter l’énergie au prix imposé, de financer les compléments tarifaires décidés par les autorités ou encore de renflouer les opérateurs en difficulté. Autrement dit, les ménages et entreprises deviennent les garants ultimes, sans échappatoire possible.
Ces dispositifs présentent un avantage considérable pour les gouvernements : ni la dette, ni le service de la dette ne transitent par les comptes publics. Dans les faits, il s’agit d’une extension déguisée de la sphère publique et d’un transfert de charges vers le secteur privé. Les paiements prennent la forme de factures d’électricité ou de « contributions » obligatoires, mais ils pèsent sur les mêmes acteurs, comme des impôts classiques. C’est pour cette raison que Bob Lyddon précise qu’il n’y a pas de « dette publique » ou de « dette du secteur public » au sens strict, de la même manière qu’il est dans l’intérêt des gouvernements de faire croire aux prêteurs que les prêts sont garantis par l’État.
Ces nouvelles dettes sont une forme d’impôt déguisé. Elles alourdissent les charges sur les ménages et les entreprises, engendrent une mauvaise allocation des ressources et fragilisent la transparencenécessaire dans toute démocratie. Les États affichent des comptes publics artificiellement maîtrisés alors que la réalité est que la dette continue de croître, tout en étant dissimulée.
2. ARTICLE – LES CONTRIBUABLES SERONT ACCABLÉS D’OBLIGATIONS SUPPLÉMENTAIRES EN RAISON D’UNE NOUVELLE MÉTHODE DE CRÉATION DE LA DETTE PUBLIQUE
écrit par Bob Lyddon1er octobre 2025 IREF
Introduction
Les gouvernements et autres entités du secteur public ont emprunté jusqu’à la limite de leur capacité d’endettement et, dans l’UE, ses entités supranationales ont elles-mêmes accumulé des dettes.
Les priorités de politique publique en matière d’augmentation des dépenses sont toutefois nombreuses. Pour y répondre, de nouveaux dispositifs de financement émergent, qui confèrent aux investisseurs une nouvelle dimension du « risque du secteur public ».
Il s’agit d’une charge financière supplémentaire pour les entreprises et les particuliers, qui s’ajoute aux coûts de la dette du gouvernement, des autres entités du secteur public et – dans l’UE – des organismes supranationaux de l’UE.
Dette des « administrations publiques »
La dette des « administrations publiques » est l’indicateur principal de la dette nationale et fait référence aux dettes des administrations centrales, provinciales, régionales et municipales, ainsi que des agences gouvernementales d’un pays donné.
Dette du « secteur public »
Le champ d’application de la dette du « secteur public » est plus large et englobe les dettes des sociétés publiques financières et non financières (qui devraient inclure les dettes de la banque centrale), ainsi que des fonds de sécurité sociale et de pension, s’ils existent et s’ils ont des dettes.
La différence entre la dette des « administrations publiques » et la dette du « secteur public » dépend de facteurs tels que le degré de privatisation et la tendance du gouvernement à agir par l’intermédiaire d’entités quasi autonomes plutôt que par lui-même.
Limitations de la dette totale
Les emprunteurs publics sont désormais proches du plafond de leur capacité à assurer le service de leurs dettes visibles. Le cas le plus flagrant est celui de la République française.
La demande évidente de dépenses publiques de la part des gouvernements ne faiblit cependant pas, qu’il s’agisse de la transition vers le zéro émission nette ou de la stimulation économique, de la protection sociale, de la relance post-Covid ou de la défense.
Cela donne naissance à de nouveaux modèles de financement qui offrent aux investisseurs un aperçu du « risque du secteur public », sans aucun impact sur les bilans du secteur public ou sur les états des revenus et des dépenses.
Principes des nouveaux modèles de financement
Ces nouveaux modèles de financement étendent le risque « secteur public » pour les investisseurs à la dette contractée par des entreprises privées pour atteindre des objectifs de politique publique. La dette est placée auprès d’une entité qui garantit des ventes à des entreprises et des particuliers, mais pas nécessairement à l’ensemble d’entre eux dans un même pays : il ne s’agit pas d’une « dette publique » ou d’une « dette du secteur public » au sens où on le définit. Néanmoins, cette structure permet au prêteur de considérer son prêt comme étant destiné à un sous-ensemble de la nation, et donc comme un « risque du secteur public ». En effet, il est dans l’intérêt des décideurs politiques que les prêteurs soient convaincus que les prêts sont garantis par l’État.
Un service public des eaux britannique, précurseur du nouveau modèle de financement
Thames Water est un parfait exemple d’entreprise privée qui est à la fois surendettée et au bord de la faillite, et qui peut être considérée par les prêteurs comme une forme de « risque du secteur public ».
Elle remplit un objectif de politique publique et fournit un service public. Elle dispose d’un monopole de fait sur sa vaste et riche zone de chalandise, où les résidents et les entreprises sont obligés de s’approvisionner auprès d’elle et n’ont pas le droit de créer leurs propres sources d’approvisionnement.
Grâce à ce qui équivaut à un pouvoir de prélèvement fiscal sur la partie la plus riche du Royaume-Uni, les propriétaires ont pu emprunter une somme énorme.
On ne peut pas la laisser faire faillite et risquer d’interrompre l’approvisionnement en eau potable, en eau douce et en eaux usées. À cet égard, elle dispose d’un levier important sur le gouvernement et les autres organismes publics pour obtenir un soutien financier.
Jusqu’à sa privatisation, Thames Water était considérée comme une « entreprise publique » et ses dettes faisaient donc partie de la dette du « secteur public » britannique. Il suffit d’un pas de plus pour imaginer des entreprises construites selon les mêmes critères, mais n’ayant jamais officiellement appartenu au « secteur public ».
Projets d’énergie verte de l’UE financés via InvestEU
InvestEU, mis en place par l’intermédiaire de la banque climatique autoproclamée de l’UE, le Groupe de la Banque européenne d’investissement, soutient des programmes qui répondent aux objectifs de politique publique, notamment pour la transition vers le zéro émission nette.
Ces projets sont privés, mais les capitaux propres des actionnaires sont faibles : en général, ils sont financés à plus de 95 % par la dette.
La Banque européenne d’investissement (BEI) et sa filiale, le Fonds européen d’investissement (FEI), injectent des prêts et des garanties dans les parties à risque élevé du bilan d’un régime, permettant ainsi à ce régime d’attirer un montant important d’autres financements par emprunt, à condition que certains paramètres soient respectés.
Le principal paramètre est l’assurance que les paiements d’intérêts et de capital des investisseurs seront effectués intégralement et ponctuellement. Cette assurance découle de l’autorisation accordée au système, par les autorités publiques d’un État membre donné, de produire des créances financières sur un ensemble d’entreprises et de particuliers de l’UE, dont ils ne peuvent se soustraire au paiement. Cela s’apparente à un pouvoir de prélèvement fiscal. Plus le nombre d’entreprises et de particuliers de l’UE soutenant la créance financière est élevé, plus celle-ci ressemble à une créance directe sur l’État membre lui-même et imite son pouvoir de prélèvement fiscal. Les investisseurs sont alors en droit de considérer et de comptabiliser leur créance comme s’il s’agissait d’un « risque du secteur public ».
Comment le niveau élevé d’assurance pour les investisseurs est-il fourni ?
Un système de production et de distribution d’énergie verte peut être structuré de différentes manières. On peut envisager un lien avec Adhara Solar SLU, un système cofinancé par InvestEU et mis en place en Espagne pour les « réseaux et la production d’énergie décarbonés », où l’entreprise publique Red Electrica assure la distribution nationale d’électricité et où de nombreux fournisseurs régionaux vendent aux consommateurs. Adhara et ses pairs pourraient mettre en place l’un ou l’autre de ces dispositifs, ou des variantes :
- Adhara a conclu un contrat avec un fournisseur régional pour la vente de son électricité à un prix minimum garanti. Ce fournisseur peut être un fournisseur monopolistique pour une province ou une région donnée, de sorte que les ventes de produits aux entreprises et aux particuliers de la province ou de la région sont intégrées au système et permettent à Adhara de rembourser sa dette.
- Adhara a le droit de vendre des quantités illimitées de ses produits à Red Electrica, mais au prix unitaire en vigueur. De plus, Adhara a conclu un accord complémentaire avec un organisme public pour ajuster le prix de vente à un prix unitaire donné.
- Adhara a le droit de vendre ses produits – dans la mesure où les entreprises et les particuliers en consomment – à Red Electrica et au fournisseur régional d’une région ou d’une province donnée à un prix unitaire lié au coût de production d’Adhara, quel que soit le prix payé par les entreprises et les particuliers situés dans d’autres régions ou provinces.
Le risque de crédit des investisseurs repose toujours sur les entreprises et les particuliers de l’UE
Les consommateurs d’énergie de l’UE (entreprises et particuliers) soutiennent ces programmes de plusieurs manières :
- ils soutiennent la BEI/FEI, soit par le biais des garanties de l’UE pour les pertes subies par la BEI/FEI sur InvestEU, soit par la capacité du Groupe BEI à demander davantage de capitaux aux États membres au fur et à mesure de leurs besoins ;
- ils doivent acheter auprès de la compagnie d’électricité publique ;
- ils doivent soutenir l’entreprise publique de services publics si elle devait rencontrer des difficultés financières ;
- ils doivent acheter auprès du réseau de distribution d’électricité au prix unitaire alors en vigueur ;
- ils devront fournir les ressources – par le biais de redevances ou de taxes – à l’organisme public signataire de la convention de complément ;
- ils paient un prix gonflé pour leur approvisionnement en énergie et, parce qu’ils vivent dans la région ou la province désignée, ils ne peuvent pas acheter ailleurs.
Les prêts accordés dans le cadre du projet ne relèvent pas des définitions de « dette publique » et de « dette du secteur public ».
D’une manière ou d’une autre, les prêteurs disposent d’un recours – et parfois de plusieurs – auprès du même groupe de personnes morales qui se portent garantes des dettes de l’État et du secteur public. Lorsque les prêteurs peuvent invoquer une source de remboursement constituée par cette grande diversité d’entités, ils peuvent interpréter leur risque de crédit comme une forme de « risque du secteur public ».
Attrait pour les autorités
L’attrait pour les autorités réside dans le fait que ni la dette ni le service de la dette ne transitent par les comptes publics. Les objectifs de politique publique sont atteints, mais sans que les mesures relatives aux finances publiques ne soient affectées.
La tendance à déguiser les paiements du service de la dette en frais d’utilisation, en loyers, etc., va de pair avec la déguisation de la dette elle-même en dette fantôme : ni l’une ni l’autre ne passe par les comptes publics – ni le bilan, ni le compte de résultat – mais elles montrent toutes deux une expansion de l’implication de l’État dans l’économie.
Résumé et conclusions
Les dépenses publiques doivent apparemment continuer à augmenter pour atteindre les objectifs de politique publique définis par les responsables politiques. Le fait que la dette publique – tant celle des administrations publiques que celle du secteur public – soit proche de son plafond, et que le champ d’application et les taux d’imposition soient très élevés, constitue simplement un obstacle à contourner.
Les financiers ont déjà la solution : des programmes qui créent des obligations irrévocables pour les entreprises et les consommateurs, mais où ni la dette habilitante ni le service de la dette ne transitent par les comptes publics.
C’est comme si cela n’imposait pas de charge financière supplémentaire aux entreprises et aux consommateurs, et comme si les paiements qui en résultent n’avaient aucun impact économique, par exemple en détournant des fonds de l’innovation, de l’investissement et des dépenses de consommation.
1 investeu-final-recipients-beneficiaries-en pour 2024 p.5 consulté le 18 août 2025 viahttps://www.eib.org/en/products/mandates-partnerships/investeu/index
3. ARTICLE EN ENGLAIS
TAXPAYERS TO BE BURDENED WITH FURTHER OBLIGATIONS UNDER A NEW WAY OF CREATING PUBLIC DEBT
written by Bob LyddonOctober 1, 2025. IREF
Introduction
Governments and other public sector entities have borrowed up to the limit of their debt capacity, and, in the EU, its supranational entities have run up debts themselves.
Public policy priorities for more spending abound, however. To meet them, new financing schemes emerge, which give the investors into them another flavour of ‘public sector risk’.
This a further cost burden for businesses and individuals, in addition to the debt costs of government, other public sector entities and – in the EU – of EU supranationals.
‘General government’ debt
‘General government’ debt is the leading indicator of national debt, and refers to the debts of central, provincial, regional, and municipal government, and government agencies, in a particular country.
‘Public sector’ debt
The scope of ‘Public sector’ debt is wider, and embraces debts of public financial and non-financial corporations (which should include the debts of the central bank), and of social security and pension funds, if such exist and if they have debts.
The difference between ‘General government’ debt and ‘Public sector’ debt depends upon factors such as the degree of privatization, and the tendency of the government to act through quasi-autonomous entities rather than itself.
Limitations on total debt
Public borrowers are now near the ceiling of their ability to service their visible debts. The most obvious case is the Republic of France.
The demand evident on the part of governments for public spending does not abate, however, whether it be for the Net Zero transition or for economic stimulation, welfare, Covid recovery, or defence.
This is giving rise to new financing models that deliver to investors a flavour of ‘public sector risk’, without any impact on public sector balance sheets or on statements of revenue and expense.
Principles of new financing models
These new financing models extend what constitutes ‘public sector’ risk for investors to debt raised by private companies to pursue public policy objectives. The debt is placed into an entity that has guaranteed sales to businesses and individuals, but not necessarily to all of them in one country: it is not ‘government debt’ or ‘public sector debt’ as defined. Nevertheless the structure allows the lender to view their loan as being to a subset of the nation, and therefore to be ‘public sector risk’. Indeed, it is in the interests of policy-makers that lenders should believe that the loans are guaranteed by the government.
A UK water utility as a precursor of the new financing model
Thames Water is a perfect example of a privately-owned enterprise that is, at one and the same time, over-indebted and on the verge of bankruptcy, and capable of being construed by lenders as a form of ‘public sector risk’.
It fulfils a public policy objective and provides a statutory service. It has a de facto monopoly in its large and wealthy catchment area, within which the residents and businesses are obliged to buy from it, and banned from creating their own sources of supply.
On the back of what is tantamount to a tax-raising power on the wealthiest part of the UK, the owners were able to borrow a huge amount.
It cannot be allowed to go bankrupt and cause a risk of the interruption of the supply of drinking water, fresh water, and waste water services. In that respect it has significant leverage over the government and over other public bodies to obtain financial support.
Thames Water, up until its privatization, ranked as a ‘public corporation’, and so its debts formed part of the UK ‘public sector’ debt. It is only one step further to imagine companies built around the same parameters but which have never been formally part of the ‘public sector’.
EU green energy projects funded via InvestEU
InvestEU, mounted through the EU’s self-styled climate bank the European Investment Bank Group, supports schemes that fulfil public policy objectives, notably for the Net Zero transition.
The schemes are privately owned, but with little shareholders’ equity in them: in general they are over 95% debt-funded.
The European Investment Bank (EIB) and its subsidiary the European Investment Fund (EIF) inject loans and guarantees into the higher-risk portions of a scheme’s balance sheet, enabling the scheme to attract a large amount of other debt finance as long as certain parameters are met.
The main parameter is the assurance that investors’ interest and capital payments will be made in full and on time. The assurance derives from the scheme’s being licenced, by public authorities in a given member state, to produce financial claims on a spread of EU businesses and individuals that they cannot escape from paying. This acts alike a tax-raising power. The wider the spread of EU businesses and individuals backing the financial claim, the more the claim resembles a direct one on the member state itself, and mimics the member state’s tax-raising power. Investors are then entitled to view and account for their claim as if it were ‘public sector risk’.
How the high level of assurance for investors is furnished
A scheme for the generation and supply of green energy might be structured in various ways. We can consider this is relation to Adhara Solar SLU, a scheme part-funded by InvestEU set up in Spain for ‘decarbonised energy networks and generation’, where the state-owned Red Electrica functions as the national electricity distribution system and there are numerous regional suppliers who sell to consumers.1 Adhara and its peer group could have any one of these arrangements in place or variations on them:
- Adhara has a contract with a regional supplier to sell its electricity at a guaranteed minimum price. The regional supplier may be a monopoly supplier to a given province or region, such that sales of product to businesses and individuals located within the province or region flow through to the scheme and enable Adhara’s debt service;
- Adhara has the right to sell unlimited amounts of its product into the Red Electrica but at the then-current price-per-unit. On top of that Adhara has a top-up agreement with a public body, to make up the price of the sales to a given price-per-unit;
- Adhara has the right to sell its product – as much as businesses and individuals consume – into the Red Electrica and on to the regional supplier for a given region or province at a price-per-unit linked to Adhara’s cost-of-production, regardless of the price paid by businesses and individuals located in other regions or provinces.
Investors’ credit risk is always on EU businesses and individuals
The EU energy consumers (businesses and individuals) support these schemes in several ways:
- they backstop the EIB/EIF, either through the EU’s guarantees for losses incurred by EIB/EIF on InvestEU, or through the EIB Group’s ability to call for more capital from member states as and when they require it;
- they have to buy from the state-owned utility;
- they have to backstop the state-owned utility if it should get into financial trouble;
- they have to buy from the electricity supply system at the then-current price-per-unit;
- they will have to supply the resources – through charges or taxes – to the public body that signs the top-up agreement;
- they pay an inflated price for their energy supply and, because they live in the designated region or province, they cannot buy elsewhere.
The loans into the project fall outside the definitions of ‘government debt’ and ‘public sector debt’.
One way or another, though, the lenders have a line of recourse – and sometimes more than one line – to the same group of legal persons that stand behind the debts of the government and the public sector. When lenders can point to a source of repayment which is this wide spread of types of entity, they can construe their credit risk as a form of ‘public sector risk’.
Attraction for authorities
The attraction for authorities is that neither the debt nor the debt service payments run through the public accounts. Public policy objectives are fulfilled, but without the measures of the public finances being affected.
The trend to disguise debt service payments as usage charges, rentals and so on, goes hand-in-hand with disguising the debt itself as shadow debt: neither pass through the public accounts – neither the balance sheet nor the P&L – but they both show an expansion of the state’s involvement in the economy.
Summary and conclusions
Public spending must continue to increase apparently, in order to fulfil public policy objectives, as defined by politicians. The fact that public debt – both ‘General government debt’ and ‘Public sector debt’ – is near its ceiling, and that the scope and rates of taxation are very high, is simply an obstacle to be worked around.
The financiers already have the answer: schemes that create irrevocable obligations for businesses and consumers but where neither the enabling debt nor the debt service pass through the public accounts.
It is as if this does not place an extra financial burden on businesses and consumers, and as if the resulting payments have no economic impact, for example in diverting money away from innovation, investment, and consumer spending.
1 investeu-final-recipients-beneficiaries-en for 2024 p.5 accessed on 18 August 2025 through
metahodos.fr 