ARTICLE – La lutte contre la fraude fiscale : un chiffrage impossible ? 

Publié le 21/01/2026 ACTU JURIDIQUE FR. Frédérique Perrotin 

Omniprésente dans le débat public, la fraude fiscale demeure cependant peu définie et mal chiffrée, constate la Cour des comptes.

Dans le combat contre la fraude fiscale, son chiffrage constitue un enjeu stratégique afin de pouvoir évaluer précisément les montants en jeu. Il s’agit d’un phénomène « mal cerné, mal chiffré, mal traité, et souvent confondu avec l’évasion ou l’optimisation fiscale ». Son « niveau global est méconnu », résume Pierre Moscovici, premier président de la Cour des comptes.

Une définition difficile à mettre en œuvre

La fraude fiscale « reste fréquemment confondue avec d’autres phénomènes et comportements ayant pour conséquence de réduire le produit des impôts, comme l’optimisation ou l’évasion fiscales », constate la Cour des comptes. Face à la difficulté de définir le concept de fraude fiscale, on se réfère généralement à plusieurs notions-clés relevant du domaine de l’évitement des prélèvements obligatoires. L’optimisation fiscale désigne le fait pour un contribuable de choisir, parmi les possibilités offertes par la loi, celle qui apparaît la moins coûteuse, un comportement légal. Les irrégularités involontaires constituent des manquements non-intentionnels à la règle fiscale. Il peut s’agir, par exemple, d’erreurs matérielles sur des déclarations ou d’une interprétation erronée mais de bonne foi de la loi fiscale. L’évasion fiscale, qualifie, quant à elle, l’ensemble des opérations destinées à réduire le montant des prélèvements dont le contribuable doit normalement s’acquitter. La fraude fiscale, proprement dite, décrite à l’article 1741 du Code général des impôts, implique une violation de la réglementation en vigueur (élément matériel) de façon délibérée et consciente (élément intentionnel).

C’est l’élément intentionnel qui distingue donc la fraude fiscale de l’irrégularité involontaire. L’intention de frauder peut être caractérisée, par exemple, par des omissions déclaratives répétées, ou résulter de la dissimulation volontaire de revenus perçus dans le cadre d’une activité non déclarée – il s’agit alors de revenus occultes.

Elle peut aussi être liée à l’organisation par le contribuable de son insolvabilité. Le caractère intentionnel de la fraude fait que seul un contrôle fiscal, voire une procédure pénale ultérieure, peut la qualifier comme telle. Les aléas de recouvrement désignent toutes les situations dans lesquelles l’impôt dû – qu’il résulte d’un contrôle fiscal ou non – n’a pu être recouvré par les services fiscaux. Par exemple, le contribuable peut être insolvable ou décédé, de sorte que les mesures de recouvrement forcé, y compris par saisie sur ses comptes bancaires, s’avèrent infructueuses.

La notion d’écart fiscal

Pour les sages de la rue Cambon, « il convient pour la clarté du débat public de distinguer la « fraude fiscale », qui suppose un caractère intentionnel, et l’« écart fiscal », plus neutre, qui inclut les erreurs commises de bonne foi par les contribuables ainsi que les aléas du recouvrement des impôts ». La Cour des comptes se réfère à la notion d’écart fiscal (Tax Gap) un concept utilisé par les économistes qui désigne la différence entre ce qui devrait être recouvré si la loi fiscale avait été parfaitement respectée et ce qui a effectivement été recouvré. L’écart fiscal va au-delà des seules irrégularités et de la fraude fiscale puisqu’il concerne aussi les sommes non recouvrées du fait de l’insolvabilité d’un contribuable ou des remises gracieuses qui lui auraient été accordées. Dans ces travaux d’estimation, les États-Unis ont été précurseurs, dès les années 1980. Depuis, de nombreux autres pays se sont engagés dans cette voie : le Royaume-Uni au début des années 2000, suivi par les pays scandinaves, l’Italie, le Canada…

Le délicat chiffrage de l’écart fiscal

En 2024, 30 % des 58 administrations fiscales de l’OCDE publient régulièrement des estimations de leurs écarts fiscaux, cinq d’entre elles effectuant ce travail à un rythme annuel (l’Australie, le Canada, l’Italie, le Royaume-Uni et la Suède). En France, les premiers travaux de chiffrage de l’écart fiscal n’ont été engagés par la Direction générale des finances publiques (DGFiP) qu’en 2022 sur la TVA. Fin 2025, les travaux d’évaluation devraient porter sur d’autres impôts, en commençant par l’impôt sur les sociétés. Pour la Cour des comptes, la DGFiP doit rattraper son retard et disposer d’un chiffrage de l’écart fiscal pour les principaux impôts qu’elle recouvre, établi selon les normes de la statistique publique.

« Seules des estimations régulières de l’écart fiscal permettront de suivre l’évolution des comportements irréguliers, délibérés ou non et d’évaluer l’efficacité des actions de lutte menées à leur encontre », précisent les sages de la rue Cambon. Il est donc indispensable que la DGFiP termine son estimation de l’écart fiscal de la TVA et estime celui relatif à l’impôt sur les sociétés et à l’impôt sur le revenu d’ici 2027. Ces estimations doivent devenir un chantier prioritaire », martèle la Cour des comptes (https://www.ccomptes.fr/fr/publications/la-lutte-contre-la-fraude-fiscale).

Des progrès dans la chaîne pénale de la lutte contre la fraude fiscale

La chaîne pénale de la lutte contre la fraude fiscale s’est profondément transformée avec la transmission automatique des cas de fraude les plus graves au parquet. L’article 36 de la loi n° 2018-898 du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude a en effet réformé les modalités de poursuites de la fraude fiscale. Il existe désormais deux voies par lesquelles le parquet peut être saisi d’un dossier. Le premier consiste en un mécanisme de dénonciation obligatoire pour les dossiers qui présentent une certaine gravité à l’issue d’un contrôle fiscal. Le deuxième consiste en un système de dépôt d’une plainte préalable pour les autres dossiers, avec avis conforme de la Commission des infractions fiscales (CIF), ou sans avis de celle-ci lorsqu’il existe des présomptions caractérisées avec un risque de dépérissement des preuves. La réforme en rendant obligatoire la transmission au parquet des dossiers comportant plus de 100 000 € de droits rappelés a entraîné une augmentation significative des dénonciations fiscales, passées de 935 avant la réforme à 2 176 en 2024.

Réforme du verrou de Bercy : pas de renforcement de la réponse pénale

Toutefois, cet afflux n’a pas conduit à un renforcement de la réponse pénale. « En 2024, 44 % des affaires de fraude fiscale ont fait l’objet d’un classement sans suite, et seules 27 % ont été poursuivies devant le tribunal correctionnel, soit moins qu’avant la réforme », souligne la Cour des comptes. La répression pénale de la fraude ne constituant qu’une priorité de second rang, les délais de traitement sont en hausse (jusqu’à 42 mois en moyenne) et seule une faible proportion de dossiers aboutit à une audience. Les condamnations restent numériquement stables (environ 650 par an), la part des peines d’emprisonnement ferme diminue légèrement, tandis que le montant moyen des amendes progresse. La Cour observe ainsi que, « malgré l’augmentation des signalements, la réponse pénale est globalement moins répressive qu’attendue ».

Malgré les mesures d’accompagnement (création du service d’enquêtes judiciaires des finances (SEJF) devenu l’Office national anti-fraude (ONAF) en 2024, élargissement du recours aux comparutions sur reconnaissance préalable de culpabilité, etc.) « seul un renforcement des moyens dévolus aux parquets et aux services d’enquête pourrait leur permettre de faire face à l’afflux de saisines en matière de fraude fiscale », souligne un récent rapport du Conseil des Prélèvements Obligatoires (Conseil des Prélèvements Obligatoires, Alexandre Jehan, Clément Puechbroussou, Fraude et évitement en matière d’impositiondes revenus des personnes physiques septembre 2024). » À défaut, un grand nombre de ces dossiers pourraient être frappés de prescription, obérant le caractère dissuasif du dispositif retenu », concluent les auteurs.

De nouveaux outils

Les outils utilisés par la Direction générale des finances publique (DGFiP) pour mieux détecter la fraude et programmer les contrôles se sont indiscutablement modernisés, faisant profondément évoluer les métiers et la structure du contrôle. À partir de 2018 des techniques de croisement des données en masse ont notamment été mises en œuvre. Elles sont devenues un des piliers de la stratégie du contrôle fiscal. L’administration fiscale s’est donné pour objectif de programmer 50 % de ses contrôles sur cette base.

Cette cible a été atteinte dès 2022 s’agissant des contrôles des professionnels. Elle devrait l’être prochainement s’agissant des particuliers. « Pour autant, si le croisement de données en masse a profondément modifié les outils et les méthodes de lutte contre la fraude fiscale, il n’en a pas encore bouleversé les principaux résultats », explique les sages de la rue Cambon. Ainsi, les contrôles qui en sont issus ont été à l’origine de 13,8 % seulement des droits et pénalités mis en recouvrement en 2023 (2,1 Md€), alors qu’ils représentaient 44 % de l’ensemble des contrôles au cours de cette année. « Eu égard à la place prise par cette technique dans la programmation des contrôles, il est nécessaire que l’administration fiscale procède à des évaluations régulières de la pertinence des listes de dossiers qui en découlent », conclut la Cour des comptes.

Des résultats en demi-teinte

L’arsenal dont dispose le juge pénal s’est largement renforcé et continue de se développer, avec notamment la création de plusieurs incriminations pénales nouvelles de lutte contre la fraude adoptées à la faveur de la loi de finances pour 2024. Des échanges automatiques et sur demande d’information ont été développés dans plus de 100 pays au niveau mondial, sous l’égide notamment de l’OCDE, du G20 et de l’UE. « En dépit de la puissance des outils déployés depuis dix ans, le produit global du contrôle fiscal n’a guère progressé par rapport au début des années 2010 ; et malgré la volonté clairement exprimée par le législateur en 2018, la sanction administrative et la répression pénale de la fraude fiscale ne sont ni plus fréquentes ni plus sévères aujourd’hui qu’il y a dix ans », conclut le Conseil constitutionnel.

Ce double paradoxe n’est pas nécessairement synonyme d’échec. Les innovations de la décennie écoulée ont pu faire basculer des irrégularités autrefois sanctionnées comme fraudes en erreurs commises de bonne foi et régularisées en cours de procédure. Il est également possible que plusieurs innovations caractéristiques des dernières années, comme le pré-remplissage des déclarations, le prélèvement à la source et l’interconnexion des bases de données aient joué un rôle dissuasif et réduit en amont le volume des fraudes déclaratives.

L’opinion publique plébiscite la lutte contre la fraude fiscale

Pourtant, la perception de l’opinion publique a considérablement changé : en 2023, 55 % des Français interrogés par le Conseil des prélèvements obligatoires soutenaient une augmentation des moyens alloués à la lutte contre les différents types de fraude, tandis que seuls 10 % souhaitaient les diminuer. En 2025 (Troisième Baromètre du Conseil des Prélèvements Obligatoires), les Français considèrent toujours très majoritairement que le paiement des impôts et cotisations constitue un « acte citoyen » (à 79 % en 2025, contre 80 % en 2021 et 79 % en 2023). 45 % des sondés jugent qu’il n’est « jamais justifié » de frauder, même si l’occasion se présente, une proportion quasi identique à celle enregistrée en 2023 (44 %).

Cependant, ils peuvent se montrer compréhensifs vis-à-vis de certaines pratiques d’évitement fiscal et social. Ainsi, seuls 25 % d’entre eux estiment qu’il n’est « jamais justifié » de s’expatrier pour réduire ses prélèvements (contre 28 % en 2023). Et 9 % le considèrent « toujours justifié ».