ARTICLE / « Le pouvoir de nomination du chef de l’État est très large, mais ne s’exerce pas sans limites ! »

Par  Jean-Éric Schoettl. Publié le 17/02/2026 MARIANNE

La décision d’Emmanuel Macron de nommer Amélie de Montchalin à la Cour des comptes fait polémiques depuis une semaine. Ancien secrétaire général du Conseil constitutionnel, Jean-Éric Schoettl détaille ce que dit le droit le sujet et nous éclaire sur la pratique récente de ce type de nominations et les critiques qui leur sont adressées.

Elles sont anciennes et multiformes, les critiques relatives à la désignation des titulaires de fonctions importantes au sein de l’appareil d’État. Au centre, se trouve le sentiment que la désignation des titulaires des postes supérieurs de l’administration dépendrait moins de leurs compétences et de leur dévouement – ou de la recherche d’un optimum en matière de gestion des ressources humaines (the right person in the right place) – que de considérations politiciennes ou du simple favoritisme : recasage de collaborateurs, récompense de services rendus, désir de se concilier certains milieux en honorant tel ou tel de leurs ressortissants, verrouillage de l’appareil d’État pour consolider le pouvoir présidentiel ou… volonté d’entraver l’action des successeurs.

Est en lui-même légitime le souhait de l’exécutif de favoriser, par sa politique de nomination des hauts responsables de l’État, la mise en œuvre de son programme. Ce souhait justifie, dans une mesure raisonnable, un « turn over » (qui ne doit pas virer au « spoil system ») au niveau des postes laissés à sa discrétion (par exemple les directeurs d’administration centrale, les préfets et les ambassadeurs).

UN ÉQUILIBRE PEUT S’INSTAURER

Les dérapages dénoncés en matière de nominations n’en sont pas moins réels, récurrents et préoccupants. Mais quelle est leur ampleur exacte ? Comment cela a-t-il évolué ? Des garde-fous existent-ils et, dans l’affirmative, fonctionnent-ils ? Et assiste-t-on à une stratégie présidentielle de verrouillage de la haute administration au cours de ce second quinquennat macronien ? Tentons d’apporter certains éléments de réponse à ces questions, sans avoir la prétention de conclure. S’agissant des nominations « à la discrétion » du président de la République (par exemple : à la présidence du Conseil constitutionnel, du Conseil d’État, de la Cour des comptes et des autorités administratives indépendantes…), régies par l’article 13 de la Constitution, la reconnaissance des services rendus et les proximités politiques jouent évidemment leur rôle. Mais un certain équilibre peut s’instaurer compte tenu des alternances.

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Le pouvoir de nomination du chef de l’État est très large, mais ne s’exerce pas sans limites. Les règles statutaires peuvent l’encadrer, par exemple en imposant des conditions d’expérience professionnelle et d’ancienneté. Ou en restreignant à une certaine proportion des vacances la possibilité de nommer une personne au « tour de l’extérieur ». Une arme de dissuasion efficace contre la nomination « au tour extérieur » de personnes inadéquates est de prévoir la publication, dans les visas du décret de nomination, du sens (favorable ou défavorable) de l’avis émis sur la nomination par une commission spécialisée du corps. C’est le cas au Conseil d’État.

De plus, l’article 13 de la Constitution a été modifié en 2008 pour prévoir que certaines nominations à des emplois éminents de la République fassent l’objet d’un « filtrage » par les commissions permanentes de l’Assemblée nationale et du Sénat. Celles-ci peuvent, aux trois cinquièmes des voix exprimées, opposer un veto au projet présidentiel de nomination. De fait, certaines nominations se sont heurtées à un veto : au Conseil supérieur de la magistrature, en janvier 2015 ; à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique, en mai 2015 ; à l’Agence de la transition écologique (Ademe), en avril 2023. C’est ce qui a failli se produire aussi avec Richard Ferrand en février 2025 : les votes défavorables ont été nettement majoritaires, mais le seuil des trois cinquièmes des suffrages exprimés, s’il a été frôlé, n’a pas été atteint. L’abstention des députés du RN lui a ouvert la présidence du Conseil constitutionnel.

PROCHES AUX POSTES DE RESPONSABILITÉ

Notons aussi que, pour répondre aux critiques de favoritisme ou de partialité, un certain volontarisme en matière de transparence, d’ouverture et de pluralisme a pu se manifester dans l’histoire de la V^e République. Est illustratif à cet égard le souci constant qu’a eu Nicolas Sarkozy, pendant son mandat présidentiel, de désigner à certains postes des personnalités d’opposition. C’est ainsi qu’en février 2010, il a nommé le socialiste Didier Migaud premier président de la Cour des comptes, en remplacement de Philippe Séguin. Il n’en reste pas moins qu’une certaine stratification des affiliations politiques s’est opérée au cours des années qui avantage, semble-t-il, les personnalités de gauche. À quoi cela est-il dû ? Peut-être à une propension plus forte au recasage des siens par la gauche.

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Au cours de la période récente, il est frappant de voir Emmanuel Macron nommer des proches à des postes de responsabilité. On peut ainsi mentionner, au cours des dix-sept derniers mois : Stéphane Séjourné, nommé « vice-président exécutif à la Commission européenne à la prospérité et à la stratégie industrielle » le 17 septembre 2024, sur les instances d’Emmanuel Macron ; Martin Adjari, nommé président de l’Arcom le 18 janvier 2025, par décret du président de la République ; Richard Ferrand, nommé président du Conseil constitutionnel le 20 février 2025, par décret du président de la République ; Clément Beaune, nommé Haut-commissaire au Plan le 5 mars 2025, par décret en Conseil des ministres ; Amélie de Montchalin, nommée première présidente de la Cour des comptes le 11 février 2026, par décret en Conseil des ministres. L’intention est-elle de recaser ou de verrouiller (ou les deux) ? Essayons d’y voir plus clair au travers de deux exemples.

RECASER OU VERROUILLER ?

Le premier est celui de la nomination de Richard Ferrand à la tête du Conseil constitutionnel. « Où est le problème ? », serait-on tenté de dire : la plupart des présidents du Conseil constitutionnel n’ont-ils pas été des personnalités politiques ayant la confiance des chefs de l’État qui les ont nommés, sans que cela ne fasse de drame ? Oui mais voilà : la période de la V^e République que nous traversons est marquée par une crise de confiance dans les institutions et ce qui valait hier ne vaut plus aujourd’hui. Par les attributions croissantes qui lui ont été dévolues au fil des révisions constitutionnelles, comme par le pouvoir d’appréciation, de plus en plus large, qu’il s’est lui-même octroyé dans l’application du « bloc de constitutionnalité », le Conseil constitutionnel est devenu un organe majeur de la République. Dans ce contexte, le président du Conseil constitutionnel doit être à l’abri de tout reproche de connivence avec le prince.

Prenons maintenant la nomination d’Amélie de Montchalin à la présidence de la Cour des comptes. Sa compétence pour occuper ce poste n’est pas en cause. Il n’est pas non plus choquant qu’elle ne fasse pas partie du sérail : les institutions ont besoin d’aération. Cette nomination n’en est pas moins problématique pour deux raisons. En premier lieu, en raison de son âge (40 ans), elle pourrait en théorie rester 28 ans à la présidence de la Cour, ce qui n’est pas de bonne administration. En second lieu, comme son entrée en fonction à la Cour suit immédiatement la fin de ses fonctions ministérielles, elle va être obligée de « se déporter » dans beaucoup d’affaires au début de son mandat : pour le contrôle de l’exécution du budget 2026 et de la préparation du budget 2027, mais aussi, peut-on penser, pour l’exercice de certaines prérogatives horizontales, tel l’établissement du programme de travail de la Cour. Faute de déléguer ses pouvoirs en ces matières à un président de chambre, elle se trouverait en situation de conflit d’intérêts. Cela n’est pas non plus de bonne administration…

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S’agissant des nominations au « tour de l’extérieur » dans les « grands corps », l’évolution récente aboutit à des résultats parfois paradoxaux. On a voulu les rendre plus professionnelles et les soustraire à la faveur du prince en impliquant les corps et les institutions concernés, ce qui partait d’une louable intention de transparence. Mais cela tourne au faux-semblant lorsque le procédé s’apparente à une cooptation empreinte de connivences sociologiques ou idéologiques. Prenons la nomination de Najat Vallaud-Belkacem, par décret en Conseil des ministres du 16 juillet 2025, en qualité de conseillère maître à la Cour des comptes. Il est exact qu’elle n’a été directement choisie ni par Emmanuel Macron, ni par Pierre Moscovici : elle a comparu devant une « commission d’intégration » parmi d’autres candidats. Mais il faudrait savoir s’il n’existait pas, parmi les membres de cette commission de sélection, des personnes qui connaissaient Najat Vallau-Belkacem et avaient des affinités avec elle. On peut se demander aussi si son curriculum la qualifiait particulièrement dans le domaine des finances publiques et de l’évaluation des politiques publiques…

LA MÉRITOCRATIE RÉPUBLICAINE

Enfin, il ne faut pas oublier que toutes les nominations et promotions à des fonctions importantes de l’État ne dépendent pas du président et que, pour autant, elles peuvent elles aussi poser des problèmes au regard des exigences de mérite, de disponibilité et d’impartialité. Il en est ainsi des établissements publics dont le président est non pas nommé, mais élu au sein du conseil d’administration. L’exemple récent de la nomination d’Anne Le Strat à la tête de l’Office français de la biodiversité (OFB) est significatif à cet égard : est-il opportun, dans la situation actuelle de l’agriculture française, qu’une militante écologiste dirige un organisme dont les méthodes d’intervention sont dénoncées comme abusives par beaucoup d’agriculteurs ?

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Conclusion : à défaut de panacée procédurale en matière de nomination aux emplois supérieurs de l’État, la méritocratie républicaine ne peut se perpétuer que par l’intériorisation par chacun de l’impératif inscrit à l’article VI de la Déclaration de 1789 : « Tous les citoyens étant égaux devant la loi, ils sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ».