Le recours au 49.3 détériore significativement l’évaluation par les citoyens du fonctionnement de la démocratie

L’utilisation de cet article par un premier ministre entraîne un recul de sa popularité, mais qui reste moins fort qu’en cas d’échec à faire adopter un projet de loi, explique le chercheur en sciences politiques Sylvain Brouard, dans une tribune au « Monde ».

Sylvain Brouard est directeur de recherche à Sciences Po, au centre de données socio-politiques (CDSP) et au centre de recherches politiques (Cevipof).

ARTICLE

Réforme des retraites : De « L’effet négatif du 49.3 est loin d’être anecdotique »

Sylvain Brouard. Politiste. LE MONDE

L’engagement, par Elisabeth Borne, de la responsabilité de son gouvernement, le 16 mars 2023, pour faire adopter le projet de réforme des retraites constitue la centième utilisation de l’article 49 alinéa 3 de la Constitution depuis le début de la V^e République.

Les diverses oppositions actuelles, malgré leurs clivages, dénoncent d’une même voix un déni démocratique, bien que celles qui furent auparavant au pouvoir l’aient également utilisé, et parfois intensément. L’opposition au contenu va, comme souvent, de pair avec l’opposition à la procédure. Et nombreux sont également ceux qui, comme le leader de la CFDT, Laurent Berger, craignent qu’un « vice démocratique », « dangereux », ne provoque des violences du fait du « ressentiment » et de la « colère » éprouvés. Mais, au-delà des discours des leaders politiques et syndicaux, comment les citoyens réagissent-ils au 49.3 ? L’exécutif court-il le risque d’une sanction dans l’opinion ?

Une recherche menée sur la popularité agrégée des premiers ministres entre janvier 1979 et juillet 2008 conclut que l’utilisation du 49.3 va de pair avec un recul significatif de l’approbation du premier ministre. Loin d’être anecdotique, l’effet négatif du 49.3 est comparable à celui qui est associé à un recul de 1 point du PIB.

Logiques sous-jacentes

S’appuyant sur quatre expérimentations en ligne, entre 2016 et 2019, administrées à plusieurs échantillons représentatifs (comprenant jusqu’à 19 000 répondants en France), une autre étude publiée en 2022 par l’American Journal of Political Science confirme que, à projet de loi constant, les citoyens évaluent plus négativement (en moyenne de 16 %) un exécutif qui fait adopter son texte en invoquant le 49.3 qu’en le faisant voter par une majorité parlementaire. En cas de recours au 49.3, l’approbation de l’exécutif recule chez les opposants du gouvernement ou de la loi adoptée, mais aussi chez les partisans. Selon l’étude, les préférences, sur le contenu législatif d’une part, et sur la procédure législative d’autre part, sont distinctes : il ne suffit pas d’être en accord avec un texte pour accepter son mode d’adoption à tout coup.

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Cependant, les contextes d’utilisation du 49.3 ne sont pas à négliger. Lorsque la responsabilité du gouvernement est invoquée face à l’obstruction parlementaire, seule l’opposition y voit un motif supplémentaire de désapprobation.

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Mais, lorsqu’il y a incertitude sur l’existence d’une majorité parlementaire ou quand se tiennent des manifestations publiques massives, le recours au 49.3 est contesté par tous les segments électoraux. Son utilisation semble apparaître aux yeux des citoyens comme une rupture de la norme majoritaire dans le processus législatif des démocraties représentatives. Logiquement, dans cette perspective, le recours au 49.3 détériore significativement l’évaluation par les citoyens du fonctionnement de la démocratie, qu’ils soient ou non favorables au contenu de la loi adoptée. Cette dégradation est la cause prépondérante du recul de leur satisfaction vis-à-vis de l’exécutif.

Le 16 mars, après de nombreuses manifestations et grèves, la reconnaissance par la première ministre d’une absence de majorité à l’Assemblée nationale lors de son intervention pour engager sa responsabilité correspond clairement à cette dernière situation théorique. Elle implique très probablement, par conséquent, une baisse de la popularité de l’exécutif et une défiance accrue vis-à-vis du fonctionnement de la démocratie française. Mais pourquoi donc alors recourir au 49.3, alors qu’il est impopulaire ?

Surfer sur la conjoncture

L’étude souligne que, au-delà du contenu de la réforme elle-même, échouer à faire adopter un projet de loi provoque un recul encore plus fort de la popularité d’un exécutif, en particulier dans son électorat et dans celui qui est favorable à la loi, ceux-ci sanctionnant alors très sévèrement l’incapacité à gouverner efficacement.

Mais pourquoi donc alors prendre l’initiative d’une réforme contestée ? Il ne faut, en effet, pas négliger une dernière hypothèse, celle d’une inaction gouvernementale. L’étude met alors en évidence que dans l’hypothèse où la conjoncture est bonne, se contenter de surfer sur celle-ci est optimal pour la popularité de l’exécutif, en s’abstenant donc de s’aliéner des segments électoraux par des réformes contestées.

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A l’inverse, nonobstant l’intérêt intrinsèque de la réforme envisagée, lorsque la conjoncture (économique notamment) est mauvaise, une initiative contestée, même adoptée grâce au 49.3, peut être plus favorable en termes de popularité que l’inaction, en rassemblant au moins autour de l’exécutif les partisans de la réforme introduite.

En l’occurrence, dans un contexte politique et économique difficile, l’objectif de la réforme des retraites est de fidéliser l’électorat de droite ainsi que les retraités autour de l’exécutif au détriment des Républicains. De ce point de vue, l’objectif semble atteint. Néanmoins, son coût en termes de popularité, de défiance démocratique et de polarisation politique ne tardera pas à apparaître.