LA RÉFORME PROMISE DEPUIS PLUS DE 6 ANS S’IMPOSERA-T-ELLE ?

Alors que le chef de l’Etat réfléchit – depuis quelques années déjà et y compris à Saint Denis, sans propositions claires – à la manière de relancer ce qu’il a promis être « une vraie décentralisation », l’institution, dans son rapport annuel, critique le manque de stratégie claire des derniers gouvernements et défend le principe de différenciation.

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Décentralisation : la Cour des comptes réclame une réforme ambitieuse

Par Benoît Floc’h Publié le 09 mars 2023 LE MONDE

La France est peu décentralisée et le peu qu’elle fait est déjà à bout de souffle. C’est, en substance, le jugement sans appel porté par la Cour des comptes dans l’édition 2023 de son rapport annuel, publié vendredi 10 mars. « On est au milieu du gué », constate Pierre Moscovici, premier président de l’institution, en demandant « une réforme ambitieuse ». Ce rapport de 572 pages, presque exclusivement consacré à quarante années de dévolution des pouvoirs, tombe à pic.Le président de la République, Emmanuel Macron, qui réfléchit à la manière de relancer « une vraie décentralisation », reçoit les principales associations d’élus locaux lundi 13 mars.

Lire aussi : Emmanuel Macron veut réveiller la décentralisation

La juridiction financière ne se fait guère d’illusion. Après douze années de réforme continue « mais sinueuse » des administrations locales, elle voit bien « la fatigue législative » qui a saisi les élus. La venue du « grand soir » est donc « peu réaliste à court terme », pense-t-elle. Pour autant, le pays ne peut plus se permettre une politique des « petits pas » : « Le statu quo n’est pas tenable », écrivent les magistrats.

En France, les collectivités locales ont moins de pouvoirs qu’ailleurs en Europe. Leurs dépenses ne représentent en outre que 12 % de la richesse du pays, quand la moyenne européenne est de 17,9 % du produit intérieur brut. « La France est encore très loin d’être un Etat décentralisé », constate Pierre Moscovici. Surtout, après un départ en fanfare au début des années 1980, puis une relance dans les années 2003-2004, « l’élan initial s’est progressivement essoufflé », regrette la Cour des comptes. Et les objectifs de 1982 « n’ont pas encore été atteints ».

« Priorités contradictoires »

La décentralisation est marquée par « une grande complexité » et un paysage institutionnel « brouillé », ce qui entraîne « un manque de lisibilité pour les citoyens et ne favorise pas l’amélioration du service rendu aux ménages et aux entreprises, ni la recherche d’une plus grande efficience de l’action publique ». C’est vrai en particulier sur le plan du financement des collectivités locales, de plus en plus difficile à comprendre, et même « inégalitaire » entre les territoires.

Lire aussi : La Cour des comptes propose de concentrer la fiscalité locale sur les communes

Depuis douze ans, les gouvernements suivent « des priorités fluctuantes et, sur certains points, contradictoires ». Certes, ils font voter des lois. Mais ce « mouvement législatif abondant et quasiment continu » est « dépourvu de réelle ligne directrice et donc de cohérence d’ensemble ». Non seulement les problèmes n’ont pas été résolus, mais l’Etat ne semble plus avoir de ligne claire. Notamment sur la stratégie de long terme, tendant à renforcer le niveau intercommunal et celui des régions, au détriment des communes et des départements.

Le bloc communal, tout d’abord. Avec 67 millions d’habitants, la France abrite trop de petites communes, et c’est « un handicap », considère la Cour des comptes : elles sont 35 000, et la moitié d’entre elles ont moins de 500 habitants. Alors que certains de ses voisins se sont lancés dans des regroupements à marche forcée (avec 84 millions d’habitants, l’Allemagne ne compte aujourd’hui que 10 800 communes), la France a temporisé. Considérant « l’attachement des Français » à leur bourg, le pouvoir a esquivé le sujet en ajoutant une couche supplémentaire : l’intercommunalité. La commune, pensait-on, s’effacerait d’elle-même.

L’intercommunalité a reçu de plus en plus de compétences, des fonctionnaires ont été recrutés, « sans pour autant que les effectifs des communes ne se réduisent », note la Cour. Si bien qu’au total, ces derniers se sont accrus de 700 000 agents en quarante ans. Les magistrats relèvent d’ailleurs que les dépenses locales ont beaucoup augmenté ces dernières décennies. Sans qu’on sache très bien si cela est dû à l’amélioration du service public, au vieillissement de la population ou à un manque de maîtrise de la dépense.

Quoi qu’il en soit, le fonctionnement du « bloc communal » est souvent compliqué. Un certain « flou » pousse les uns et les autres à se mêler de tout, non sans provoquer des tiraillements. En 2019 et en 2022, après la crise sanitaire liée à la pandémie de Covid-19, le législateur a fini par réaffirmer le « primat de la commune ».

Compétences « de plus en plus intriquées »

Pour ce qui est des départements et des régions, la stratégie n’est pas plus claire. Promis à la disparition en 2014, les départements ont connu « un regain de légitimité » depuis la création, en 2015, de très grandes régions. La création du conseiller territorial en 2010 (un même élu pour les départements et la région) a pu être vue, notamment à la Cour des comptes, comme un moyen d’affaiblir les régions. Mais il a été supprimé en 2013.

La loi « 3DS » de février 2022 accorde pourtant aux départements la possibilité d’exercer de nouvelles compétences étatiques, notamment dans le domaine routier. Et une circulaire du premier ministre de 2019 en fait l’échelon de référence pour la mise en œuvre des politiques de l’Etat.

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Dans le même temps, les treize régions sont les « interlocuteurs incontournables de l’Etat », même si elles sont dans une situation plus fragile que leurs homologues européennes. D’autant que la fusion de 2015 a entraîné « des surcoûts importants, notamment en matière de rémunération des personnels et d’indemnités des élus dont, par ailleurs, contrairement à ce qui avait été annoncé, le nombre n’a pas été réduit », note la Cour des comptes. Laquelle souhaite que leur rôle soit conforté et étendu dans le domaine économique.

Sur le fond, ce n’est pas plus clair, puisque les compétences de toutes ces strates sont « de plus en plus intriquées, le plus souvent exercées par plusieurs niveaux différents de collectivités ». Cela produit une « extraordinaire complexité », dit la Cour : les quatre échelons de collectivités interviennent dans la gestion de dix-neuf des vingt-quatre domaines de compétences listés en 2015.

« La confusion qui entoure le partage des compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales d’une part, et entre les collectivités d’autre part, alimente la perception d’une dilution des responsabilités et d’un éloignement voire d’un abandon du service public », note la Cour, en rappelant le niveau élevé de l’abstention électorale. D’autant que cela a été alimenté par la baisse des effectifs des fonctionnaires d’Etat, qui a moins pesé sur les administrations centrales que sur les services situés en province, lesquels sont aujourd’hui « à l’os », relève Pierre Moscovici.

Droit d’expérimenter

Or, l’Etat, affaibli dans les territoires, contrôle moins bien. Il faut donc « restaurer » sa place, conseillent les magistrats, même s’il pourrait se désengager dans certains domaines, comme le développement économique, au profit des régions. Il faut aussi recréer de la proximité et de la confiance entre le décideur local et le citoyen.

Cela passe par « une répartition plus claire des compétences » entre les échelons et l’attribution de moyens. Elle avance, par exemple, plusieurs solutions pour renforcer l’intercommunalité « de façon à ce qu’en lieu et place des communes », elle gère « effectivement les services et équipements publics relevant à l’évidence de [sa] compétence ». Ce qui ne dispense pas de continuer à réduire le nombre de communes, estime la Cour.

Elle défend en outre le principe de la différenciation, qui permet aux élus locaux de faire des choix d’organisation différents des autres. Il y a déjà des exemples, comme la Collectivité de Corse ou la Collectivité européenne d’Alsace, qui regroupe depuis 2021 les départements du Haut-Rhin et du Bas-Rhin et dispose d’attributions spécifiques, adaptées aux particularités de l’Alsace.

Dans des zones urbaines, métropoles et départements pourraient être fusionnés. A la campagne, les départements « faiblement peuplés, dans lesquels la superposition de trois autres niveaux d’administration locale est manifestement contre-productive », pourraient fusionner avec les intercommunalités. La Cour défend également le droit à procéder à des expérimentations, qui permet à une collectivité territoriale d’adapter, pour une période donnée, une politique publique ne faisant pas partie de ses attributions légales.

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Dans sa réponse à la Cour des comptes, la première ministre se montre très prudente sur ce qu’il conviendrait de faire, notant cependant que « le président de la République a souligné l’importance de la différenciation et de la proximité ». Elle renvoie au travail qu’elle a lancé avec les élus locaux dans le cadre de « l’agenda territorial » proposé en 2022, esquissant une ambition qui relève davantage des « petits pas » que du « grand soir ». « Les collectivités ont besoin de visibilité et de stabilité », plaide-t-elle, estimant que l’action locale doit être orientée vers « l’approfondissement des réponses à apporter aux besoins de nos concitoyens, plutôt que vers l’adaptation chronophage à des réformes continuelles ».

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Benoît Floc’h