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LES FRANCAIS, PRETS A LA DIFFERENCIATION DES NORMES DANS LES TERRITOIRES ? (Décentralisation partie 2)

Partie 2 de notre dossier décentralisation

Voici notre seconde publication d’une série d’articles proposée sur la décentralisation. Voir le précédent :

POUR LUTTER CONTRE L’ABSTENTION, REMETTRE LA DECENTRALISATION AU COEUR DU PROJET – (Décentralisation Partie 1) https://metahodos.fr/2022/02/23/pour-lutter-contre-labstention-remettons-la-democratie-au-coeur-de-la-decentralisation/

Article

L’impossible décentralisation à la française

TRIBUNE. Souvent mise en avant, elle n’est pas entrée dans les faits. Mais sommes-nous vraiment prêts à accepter une différenciation des normes ?

Par Bertrand Faure, professeur de droit à l’université de Nantes, Publié le 29/03/2021 Le Point

Pour tout quinquennat, un peu de décentralisation est toujours bonne à prendre. C’est ainsi que la majorité pense faire un bon placement politique avec l’idée de la « différenciation des normes » selon le territoire (loi organique sur la simplification des expérimentations et loi 4D –décentralisation, déconcentration, différenciation et décomplexification).

Encore faut-il embrasser précisément le problème à l’origine de la réforme qui est ici faussé par l’absence de tout diagnostic approfondi qu’un État jacobin ne saurait voir. Ce problème est celui de l’hyper-réglementation par la loi qui est une donnée permanente de notre vie publique héritée de la peur de la décentralisation, de la préférence donnée à l’égalité générale sur la liberté et du goût pour la bureaucratie. Résumons autant que possible : tout le système de la décentralisation française est bâti sur l’articulation entre la loi – nationale et uniforme – et son exécution par les collectivités territoriales – locale et donc différenciée. Voici comment des règles légales uniformes au départ peuvent recevoir une application sur mesure en prenant, à l’occasion de leur exécution, une certaine odeur du terroir.

L’État n’invente rien avec la différenciation par laquelle il veut faire croire à une stratégie du changement : la décentralisation est son pseudonyme transparent. Mais cette articulation est une belle chimère si la loi procède de manière tellement directive et détaillée qu’une région ou une métropole lui doivent une exécution fidèle et subordonnée, sans pouvoir conduire leur propre politique – comme c’est pourtant leur vocation – en pertinence avec les données de leur territoire. Nos collectivités ont depuis longtemps compris les limites de leurs prérogatives. En agitant le drapeau de la différenciation des normes et de la modernité juridique, l’État dénonce – et cherche à corriger –, en fait, son propre travail et la manière qu’il a toujours eue de décentraliser à contresens. Dans un pays où Paris gouverne tout, nous n’avons pas bien fait les choses au nom de la décentralisation.

On s’acharne à maquiller le cadavre

Au surplus, la mise à la réforme de la différenciation par ces deux lois ressemble à une erreur stratégique parce qu’on prévoit de différencier dans un style jacobin. Au moyen de ces procédures, en effet, l’État va continuer d’autoriser, sur la base de critères qu’il aura définis, tel département ou telle région à expérimenter une nouvelle norme pour lui-même, et définira l’objet de cette expérimentation qui devra être « précis et limité »… S’il autorise les maires à arrêter la liste des pièces requises pour les inscriptions à l’école, c’est sur la base d’« orientations nationales »… Alors, on aura transposé, dans le traitement de notre mal par ces lois nouvelles, cet esprit géométrique et logicien qui est précisément à la racine de l’uniformité, c’est-à-dire du problème qu’on entendait corriger et qui n’a jamais procuré qu’une décentralisation limitée.

L’invocation par la majorité de la « différenciation », de « l’expérimentation » ou du « pouvoir réglementaire des collectivités territoriales » ne la préservera donc pas de l’accusation de ringardisme politique et administratif. On aura injecté dans notre droit des procédures d’exception à côté desquelles on continuera d’être environné de règles uniformes. En bref, on s’acharne à maquiller le cadavre. L’oubli de la liberté est la raison principale de cet échec que ne saurait pallier une quelconque recette rusée ou médicament péremptoire et magique.

La réforme la plus essentielle serait la plus difficile, car elle ne procéderait d’aucun texte nouveau : obtenir la fabrication de lois, en matière d’administration, moins nombreuses et moins détaillées qui seraient alors libres d’applications différenciées selon le territoire. Le respect de la Constitution de 1958 devrait inspirer – et même imposer – cette solution aux parlementaires. Celle-ci ne les a jamais armés pour décider ce qu’ils voulaient.

Le mécanisme ingénieux de son article 34, en limitant leur compétence à la seule détermination des « principes fondamentaux » de l’administration des collectivités territoriales – et non toutes les règles dans tous leurs détails –, devrait suffire à désintoxiquer le système juridique territorial. Malheureusement, depuis les réformes qui ont mis à jour la décentralisation dans les années 1980, nous pouvons déplorer que, par une sorte d’altération coutumière, nous en soyons venus à cette aberration constitutionnelle permettant au Parlement de fabriquer des lois surchargées et, finalement, un droit uniforme. Curieux paradoxe selon lequel, en plaçant les valeurs de la décentralisation sous la sauvegarde du législateur, la Constitution les a étouffées.

Une loi à la portée de plus en plus réduite

Pourtant, qu’on ne nous dise pas que nous vivons en France des temps d’uniformité généralisée de la règle. Notre tempérament sait trouver les ressources de l’empirisme et tirer parti de notre fonds national : la loi identique pour tous – c’est-à-dire uniforme – n’est plus qu’un faux-semblant si s’y inscrivent tous les arrangements, les cas particuliers, les exemptions que les parlementaires sont prêts à accepter au nom d’intentions généreuses, du pragmatisme et de la paix avec les élus locaux. Ainsi l’abaissement des seuils de population requis pour la création d’une métropole au seul profit d’une agglomération du sud de la France ou d’une autre du centre (2010-2015).

Ainsi une procédure – certes temporaire – de défusions de communes au sein d’une loi sur… les fusions de communes afin de ne se priver d’aucune solution particulière (2010). Ou encore telle ou telle région demeurée à l’écart du mouvement général de regroupement des régions, mouvement qui n’a pu échapper à la puissance de pénétration des demandes individuelles de grands élus locaux (2015). Dans tous ces cas, la loi reste générale et uniforme dans la mesure où elle dispose sans considération du cas particulier qu’elle entend régir. Mais toutes les exceptions que les parlementaires y inscrivent confèrent à sa généralité une portée de plus en plus réduite. Assurément, nous savons faire les choses avec un pragmatisme que l’on donnerait en modèle si nous étions anglo-saxons. Mais ces docteurs en efficacité publique, en adaptations pertinentes, qui portent la réforme de la différenciation des normes oublient qu’il n’est d’efficacité dans le chaos et que le chaos commence là où chacun veut se laisser guider par son propre droit, c’est-à-dire lorsque la règle identique pour tous vient à manquer.

L’évidence en politique est encore ce qui choque le plus : sommes nous disposés à payer le prix de la différenciation des normes, c’est-à-dire de la décentralisation ? Il y a sans doute méprise à vouloir différencier sans en accepter les conséquences, même les décentralisateurs les plus farouches réclamant un statut « national » – c’est-à-dire uniforme – du fonctionnaire territorial, criant à l’indignation parce que les taux des impôts locaux ne sont pas les mêmes sur tout le territoire… Au fond, derrière une revendication de liberté et de différenciation, qu’on voit surtout mimée, n’y a-t-il pas une réelle aspiration à l’égalité ?

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