ARTICLE – Allocation sociale unique : Michel Barnier sortira-t-il la France de l’enchevêtrement toxique des minima sociaux ?

Marc de Basquiat ATLANTICO

Récemment Michel Barnier a indiqué qu’il souhaitait rouvrir le dossier de « l’allocation sociale unique » en vue de simplifier le système social et fiscal français.

Atlantico : Invité jeudi soir sur le plateau de France 2, Michel Barnier a indiqué qu’il souhaitait rouvrir le dossier de « l’allocation sociale unique » en vue de simplifier le système social et fiscal français. Selon le Premier ministre, « il faut que le travail paie plus que l’addition des allocations. Il faut aussi « débureaucratiser » cette masse d’allocations qui sont réparties ». Quels sont les contours de ce projet ? En quoi est-ce que le projet de Michel Barnier peut s’assimiler ou pas à une forme de revenu universel ?

Marc de Basquiat : L’expression « allocation sociale unique » n’est pas nouvelle. Michel Barnier l’avait déjà utilisée lors de sa campagne pour la primaire LR fin 2021, reprenant une formulation qui avait émergé dans le camp de François Fillon en 2017. Mettons cela en perspective.

Le 7 avril 1988, François Mitterrand candidat à sa succession a publié sa « Lettre à tous les Français » où il annonçait la création prochaine d’une prestation sociale de dernier recours rapidement connue sous le terme « RMI ».

L’inconvénient majeur de ce dispositif a rapidement été compris : cette prestation différentielle supprime toute incitation à accepter un travail partiel, car le revenu généré par le moindre effort laborieux est soustrait à 100% du RMI versé au trimestre suivant. Vingt ans plus tard, le RSA de Martin Hirsch était censé éliminer cette anomalie. Mais les difficultés de conception, autant techniques que politiques, ont abouti à un résultat ambigu : le RSA est toujours une prestation différentielle, qui soustrait 100% des revenus d’activité, mais une « Prime d’activité » complète les faibles revenus d’activité, par un calcul incroyablement compliqué. RSA et Prime d’activité coexistent avec une vingtaine d’autres dispositifs conçus pour diverses situations particulières, formant un « maquis social » parfaitement incompréhensible aussi bien par les intéressés, les services chargés de leur mise en œuvre et l’ensemble des citoyens.

Certains think tanks, dont AIRE que j’ai l’honneur de présider depuis 2014, dénoncent continuellement les effets pervers, le coût et la complication inutile de cet ensemble. C’est aussi le cas de la Fondation iFRAP dirigée par Agnès Verdier-Molinié, qui a publié en mars 2016 une étude proposant de rationaliser l’ensemble des prestations sociales sous la forme d’une allocation sociale unique.

« La proposition de la Fondation iFRAP est de mettre en place une allocation sociale unique (ASU) pour économiser 10 milliards d’euros à la fois sur les frais de gestion et sur le versement des prestations. Cette ASU serait :

·      unique (issue de la fusion des 47 aides sous conditions de ressources que l’on compte actuellement) ;

·      plafonnée à 2 500 euros par mois de cumul d’aides et de revenus du travail ;

·      fiscalisée selon le principe qu’un euro de la solidarité nationale doit être imposé de la même manière qu’un euro de revenu issu du travail ;

·      centralisée avec les fusions des gestionnaires administratifs dans un organisme régional qui serait directement renseigné de la situation de chaque foyer fiscal par les services fiscaux, et informatisée avec un compte en ligne pour chaque bénéficiaire afin de suivre sa progression au mois le mois. »

Le paramétrage du dispositif choisi par l’iFRAP diminue nettement les allocations versées aux plus fragiles, ce qui nourrit la critique de ceux qui l’accusent de vouloir réaliser 10 milliards d’économies sur le dos des pauvres…

L’élection d’Emmanuel Macron en 2017 a semblé refermer la parenthèse ASU. Mais une institution dépendant du Premier Ministre, France Stratégie, a discrètement poursuivi l’étude avec deux rapports remis à Edouard Philippe et Emmanuel Macron au premier semestre 2018.

Ce dernier s’en est saisi et a annoncé le 13 septembre 2018 une « stratégie de lutte contre la pauvreté » articulée autour d’un « revenu universel d’activité » (ci-après RUA). Le choix de cette expression a suscité de nombreux commentaires, car elle est visiblement dérivée du « revenu universel d’existence » défendu à la présidentielle par le candidat PS Benoît Hamon. On comprend que Emmanuel Macron a préféré ne pas afficher la proximité de son projet avec les propositions ASU de l’iFRAP inspirant son concurrent malheureux à droite, mais se positionner plutôt au centre gauche, en affichant une volonté de faciliter l’activité des personnes fragilisées.

En synthèse de cette chronologie, il faut retenir que tous les responsables politiques, de droite comme de gauche ou au centre, cherchent désespérément comment sortir du piège des minima sociaux qui, depuis 1988, écartent leurs bénéficiaires d’une intégration par le travail. A droite, c’est généralement l’expression « allocation sociale unique » popularisée par l’iFRAP qui identifie cette volonté.

En quoi est-ce que cela peut permettre ou pas une simplification de toutes les aides et conduire à mettre enfin de l’ordre dans tout le maquis d’aides et pour les impôts ?

En septembre 2018, le Commissaire général adjoint de France Stratégie, Fabrice Lenglart, a été nommé « Rapporteur général à la réforme du revenu universel d’activité », poursuivant ses travaux sur l’ASU. Il a mené un travail remarquable, colossal, mobilisant 30 administrations pour étudier les effets pervers des systèmes actuels et imaginer les paramètres d’un système intégré plus efficace.

Les rapports produits en 2019 impressionnent par leur sérieux et leur volume, mettant à jour une profusion d’incohérences. Par exemple, on constate que les couples sont systématiquement moins aidés que les personnes seules (avec ou sans enfants).

On constate également que les personnes handicapées bénéficiaires de l’AAH n’ont aucune incitation financière à augmenter leur activité entre 0,3 et 1,4 SMIC si elles bénéficient également d’une aide au logement, toute augmentation de salaire étant intégralement déduite de leurs aides.

L’équipe du projet RUA a modélisé plusieurs scenarii de réformes possibles, prenant en compte diverses situations, visibles sur ces graphiques :

La pandémie COVID-19 a ralenti puis figé ces travaux. En janvier 2022, Fabrice Lenglart (nommé fin 2019 directeur de la DREES) a présenté aux sénateurs un bilan très précis du projet RUA. Son exposé et ses réponses aux sénateurs constituent un témoignage précieux quant à la faisabilité technique d’une forme d’allocation sociale unique.

Qu’est-il sorti concrètement de ce travail ? Presque rien : une ligne supplémentaire sur nos fiches de paye, le « montant net social » que le demandeur d’aide sociale peut recopier lorsqu’il sollicite un RSA ou une Prime d’activité.

Le gouvernement l’a créée en précisant ceci : « Le montant net social est la première étape du lancement de la solidarité à la source. Il s’agira de recueillir « à la source », c’est-à-dire auprès des employeurs et des organismes de protection sociale, le montant des revenus des bénéficiaires dont les CAF ont besoin pour calculer les droits au RSA et à la Prime d’activité ».

Comment faire pour que cette mesure soit le moins possible un emplâtre sur une jambe de bois et le plus possible un mécanisme qui se rapproche du vrai big-bang, de la vraie révolution dont la France a besoin ?

L’expérience du projet RUA, annoncé avec confiance par le président Macron en septembre 2018 et aboutissant 5 ans plus tard à ajouter une ligne sur la fiche de paye doit inciter à beaucoup de prudence pour réaliser la saine ambition consistant à remplacer le maquis fiscal actuel par une allocation sociale unique. La complexité incroyable de ces dispositifs est un piège redoutable : alors qu’en septembre 2018, le président Macron passait commande d’un RUA « qui fusionne le plus grand nombre possible de prestations », les travaux menés par Fabrice Lenglart ont rapidement ramené l’ambition à une mise en cohérence des seuls RSA, Prime d’activité et aides personnelles au logement… avant d’y renoncer.

L’objectif est évident, répété par de nombreux responsables politiques dont Michel Barnier : « il faut que ça paye plus de travailler que de ne pas travailler ». Le problème n’est pas l’objectif mais l’incroyable difficulté technique de le réaliser. Malheureusement, la plupart des politiques en restent à une déclaration simpliste, du genre : « tout remplacer par une allocation sociale unique plafonnée à XX % du Smic ».

Pour notre think tank AIRE qui étudie cette question compliquée, depuis sa création par Henri Guitton en 1989, il est impossible de résoudre l’équation sans détricoter la complexité inefficace de notre système socio-fiscal. Ceci nécessite quatre actions complémentaires :

1.     Extraire la dimension « enfants à charge »de tous les dispositifs sociaux et fiscaux afin de consolider un dispositif familial simple et universel. Pour l’instant, la prise en compte des enfants à charge se fait très différemment dans les dispositifs sociaux et fiscaux, rendant illusoire une simplification d’ensemble.

2.     Dissocier totalement l’aide au logement des allocations de subsistance. Suivant l’excellent précepte du célèbre économiste Jan Tinbergen, si les personnes ont besoin de se loger ET de se nourrir, il est nécessaire de mettre en place et optimiser deux politiques publiques distinctes.  

3.     En finir avec l’hérésie consistant à appliquer une « échelle d’équivalence » dans le calcul des prestations sociales versées aux couples. Alors que l’aide au logement est sensiblement la même pour une personne seule ou un couple, il est aberrant que le RSA et d’autres dispositifs destinés à assurer la subsistance soient réduits de 25% (ou plus) pour des personnes qui ont la naïveté de se déclarer en couple auprès de l’administration sociale (CAF, MSA…).

4.     Imposer à l’administration fiscale (rue de Bercy) et au ministère des affaires sociales (avenue Duquesne) de travailler ensemblepour définir un dispositif fiscalo-social unique inspiré de la proposition AIRE d’un « impôt négatif français ». Jusqu’à présent l’administration fiscale élabore des règles compliquées pour annuler ou minimiser l’impôt sur le revenu des plus modestes, tandis que l’administration sociale s’assure avec force contorsions de ne rien verser à ceux qui seraient « trop riches ». Chacun son territoire. C’est dramatiquement inefficace.

Le jour où tous les citoyens – riches comme pauvres – verront leur impôt sur le revenu ou leur allocation sociale transformés en une formule unique, mensuelle, simplissime, « 25% des revenus moins 500 euros par adulte », nous aurons enterré des milliers de pages de lois, décrets, règlements, soit 36 années d’inefficacité et de dépenses inutiles.

Il serait souhaitable que le Premier Ministre approfondisse l’idée trop générale de l’ASU, en suivant les 4 réflexions esquissées ici par l’AIRE, afin de diminuer les dépenses administratives, débureaucratiser, faire en sorte que le travail paie plus que les allocations, et mettre un terme à la désindustrialisation de la France.