PRESENTATION
La gestion centralisée et personnalisée de la crise, au plus haut niveau, n’a pas permis à l’Etat et à son administration de mettre en œuvre les dispositifs de gestion de crise qui avaient été soigneusement définis pour le Plan de Pandémie. La création d’un comité scientifique et les réunions du conseil de défense ont créé beaucoup de confusion.
Dans un article publié par l‘Institut Montaigne, « Crise pandémique: sortir du brouillard« , son auteur écrit que « depuis quelques semaines, le brouillard de la pandémie se fait plus obscur,… en particulier sur la France, touchée simultanément par une crise terroriste qui teste elle aussi les limites de sa résilience ».
Ou encore: « Au moins autant que le retour du virus, c’est le retour des mêmes improvisations, et des mêmes polémiques, qui nourrit une spirale de la défiance qui obère la qualité de notre débat politique, et produit une forme de perte de repères. «
« La fatigue des équipes et la superposition des crises rendent d’autant plus urgente la création de cette cellule de crise stratégique chargée spécifiquement de la lutte contre la pandémie. Une stratégie ambitieuse, portée par la vision du président de la République, préparée et mise en œuvre par une cellule interministérielle, nourrie par l’expertise scientifique et les retours de la société civile, voilà quelle pourrait être, pour une société française déboussolée et pour un État épuisé, la lumière au bout du tunnel.«
EXTRAITS DE L’ARTICLE
Crise pandémique: sortir du brouillard
2 NOVEMBRE 2020 Par Nicolas Bauquet DIRECTEUR DÉLÉGUÉ À LA RECHERCHE ET À LA TRANSFORMATION PUBLIQUE – Institut Montaigne
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Au point que dans un pays confronté à la conjonction de plusieurs menaces existentielles, le Premier ministre a dû consacrer de longues heures à consulter sur la question de savoir quels rayons devaient ou non rester ouverts dans les supermarchés, et venir annoncer sa décision à la Nation au moment du journal télévisé.
Il s’agit donc, au milieu du brouillard, de retrouver une direction collective, alors que chacun prend conscience que l’hiver sera long, et que ni l’immunité collective, ni un vaccin, ni un traitement, ne viendront dissiper les nuées avant des mois, voire des années. Dès lors, comment reprendre la main ?
Reprendre le contrôle de l’épidémie
La première question que nous devrions nous poser est certainement celle de savoir si ce confinement-là nous permettra de reprendre le contrôle de l’épidémie, et quand.
Dans son avis du 26 octobre 2020, qui vient d’être rendu public, le Conseil scientifique décrit encore une situation d’accélération de l’épidémie, sur la base des visualisations réalisées par le data scientist Guillaume Rozier, compilées sur le site Covidtracker, à partir des données de Santé Publique France.
Chacun prend conscience que l’hiver sera long, et que ni l’immunité collective, ni un vaccin, ni un traitement, ne viendront dissiper les nuées avant des mois, voire des années.
Depuis quelques jours, et malgré les incertitudes introduites par les aléas journaliers dans les remontées d’informations du fichier SI-DEP, il semble que les mesures de couvre-feu aient commencé à infléchir la courbe au niveau national, et en particulier dans certaines des métropoles les plus touchées, comme Saint-Étienne, Lille ou Grenoble. Un travail de comparaison de l’augmentation de l’incidence du 11 au 27 octobre, dans les métropoles avec ou sans couvre-feu, semble montrer de premiers effets de cette mesure. Une première lueur d’espoir, même si ce tournant reste à confirmer.
Cette évolution des courbes de contamination nous permettra-t-elle d’éviter une embolie du système hospitalier dans les régions les plus touchées ? C’est l’autre question qui devrait nous tarauder, et la réponse est ici beaucoup plus difficile à apporter. Risquons-nous de voir les médecins devoir recourir, dans certaines régions, à des refus de soin qui constituent, depuis le début de l’épidémie, notre ligne rouge la plus absolue, réaffirmée encore par le président de la République lors de son allocution du 28 octobre ? Les déprogrammations déjà engagées constituent déjà une forme de refus de soin, moins spectaculaire mais non moins dramatique, et les premières données disponibles montrent l’étendue de la surmortalité liée au premier confinement. Dans la région Auvergne-Rhône Alpes, au 1er novembre, 112 % des lits de réanimation disponibles sont occupés par des patients Covid-19. Quelle que soit la réalité qui se cache derrière ce chiffre, elle laissera des traces profondes sur notre système de soins, avec le risque d’une hémorragie massive de personnels soignants après ces mois d’épreuve.
À quelle vitesse pourrons-nous reprendre le contrôle de l’épidémie, et donc espérer retrouver une partie de notre liberté de mouvement ? À ce stade, la principale inconnue de ce reconfinement réside dans l’effet du maintien de l’ouverture de l’ensemble des établissements scolaires, de la maternelle au lycée, et ce même dans les régions où la circulation du virus est la plus intense.
L’enjeu est considérable : si l’école représente une brèche dans la muraille dressée par le reconfinement contre le virus, nous risquons un confinement particulièrement long, voire, in fine, la fermeture des collèges et des lycées.
Reconstruire la confiance sur la donnée
Dans le monde enseignant comme dans le monde économique, le pilotage de ce reconfinement s’annonce donc particulièrement délicat, avec des tensions proportionnelles au degré d’incertitude scientifique sur la circulation du virus. Des données solides sur les contaminations dans les bars et les restaurants n’auraient-elles pas permis d’asseoir la légitimité de mesures plus précoces et plus claires dans ce domaine, et permis de laisser les librairies ouvertes ? Une fois de plus, l’évidence s’impose : pour sortir du brouillard épidémique, il faut sortir du brouillard statistique.
À quelle vitesse pourrons-nous reprendre le contrôle de l’épidémie, et donc espérer retrouver une partie de notre liberté de mouvement ?
C’est le cas en particulier de l’école, restée jusqu’ici largement une boîte noire. Si les données recueillies au moment des hospitalisations incluaient des informations relatives à la profession, il serait aujourd’hui possible de savoir s’il y a ou non une surreprésentation des enseignants chez les personnes hospitalisées. De même, une stratégie pro-active de tests sur un échantillon d’établissements scolaires aurait permis de lever le voile sur la circulation du virus en fonction des types d’établissements, en complément des études internationales déjà disponibles sur ce sujet. Autre boîte noire, les modélisations sur lesquelles l’exécutif a fondé ses décisions, et notamment celle du reconfinement. Le chiffre de 400 000 décès possibles, mentionné par le président de la République dans son allocution du 28 octobre, est tiré d’une étude de l’Institut Pasteur, transmise à l’exécutif quelques jours plus tôt.
On peine à comprendre pourquoi elle n’a pas été rendue publique, ni, a minima, partagée avec les interlocuteurs politiques et sociaux consultés par le Premier ministre en amont de la décision de reconfinement. Si la Grande-Bretagne n’est pas un modèle dans la gestion du Covid-19, la démarche consistant à rendre publiques toutes les données scientifiques fondant les décisions du gouvernement britannique contribue à ouvrir la boîte noire gouvernementale pour permettre un débat informé.
Refonder le lieu de la stratégie contre le virus
Une fois de plus, l’évidence s’impose : pour sortir du brouillard épidémique, il faut sortir du brouillard statistique.
Mais pour pouvoir ouvrir la boîte noire de la décision publique, il convient d’abord d’en clarifier le lieu. Et c’est là, sans doute, le cœur de la reconstruction de la confiance envers la gestion de la crise pandémique en France : permettre d’identifier des mécanismes clairs d’un travail collectif capable d’articuler l’expertise scientifique et une vision politique globale, c’est-à-dire interministérielle, pour préparer les décisions du Premier ministre et du président de la République.
Après la séquence que nous venons de vivre, la question de la structuration de l’expertise scientifique se pose en effet de manière urgente, avec une question simple : à quoi sert le Conseil scientifique ? Non pas du point de vue de la qualité de ses avis, rarement pris en défaut, ni de la pertinence de ses scénarios et de ses recommandations, mais du point de vue de sa place dans le dispositif de gestion de la crise pandémique. Le souci de répondre au soupçon de mise sous tutelle par le pouvoir médical, et celui de protéger la fragile reprise économique des ingérences des blouses blanches, ont visiblement conduit à le mettre à distance de la décision, voire de la réflexion, tout au long du mois de septembre, avec les effets que l’on sait.
Il importe aujourd’hui de clarifier sa fonction, et de conforter son rôle d’intégration des expertises issues du monde médical au sens large, et de la société civile. L’immense travail d’analyse des statistiques de Santé Publique France mené par Guillaume Rozier, Germain Forestier ou Vincent Glad est certes le signe de la faiblesse de la statistique publique française en matière de visualisation, mais aussi un exemple de coopération fructueuse entre un opérateur public engagé dans un immense effort de mise à disposition des données, et une société civile qui les utilise en toute liberté, en vue du bien commun. Plus généralement, c’est dans ce réservoir d’idées et d’initiatives que le Conseil scientifique pourrait puiser pour proposer au pouvoir politique des stratégies ambitieuses capables de nous faire reprendre l’initiative face à un virus qui se joue de nos ripostes graduées.
Une chose est claire désormais : c’est à Matignon que doit s’élaborer cette nouvelle stratégie face au virus, pour retrouver un temps d’avance, sortir de l’urgence, élaborer des scénarios, faire de la planification, intégrer les différentes perspectives ministérielles, accélérer le processus d’apprentissage des expériences des premiers mois de la crise, intégrer des personnalités rompues à la gestion de crise dans des secteurs différents, mettre en place des boucles de rétroaction courtes avec le terrain, aider à structurer la gestion de crise dans chaque territoire. La fatigue des équipes et la superposition des crises rendent d’autant plus urgente la création de cette cellule de crise stratégique chargée spécifiquement de la lutte contre la pandémie.
Une stratégie ambitieuse, portée par la vision du président de la République, préparée et mise en œuvre par une cellule interministérielle, nourrie par l’expertise scientifique et les retours de la société civile, voilà quelle pourrait être, pour une société française déboussolée et pour un État épuisé, la lumière au bout du tunnel.
Retrouver les moyens d’agir
Ce lieu de coordination et d’impulsion est essentiel pour pouvoir retrouver les moyens d’agir face au virus, dès cette période de reconfinement, dans le cadre d’une stratégie globale de sortie de crise. L’échec face à la deuxième vague, même s’il dépasse de loin le seul cas de la France, nous impose en effet de repenser entièrement notre dispositif.
Pourquoi ne pas commencer par l’école, en sortant des fausses alternatives et des combats dogmatiques entre ouverture et fermeture ? La volonté acharnée de garder les établissements ouverts est certainement le moteur le plus efficace pour mettre en œuvre toutes les mesures possibles pour limiter la circulation du virus et faire respecter chacune des mesures barrières.
Réussir la réouverture des écoles, même en contexte de circulation épidémique intense, c’est mettre tous les atouts du côté de la lutte sanitaire : mobilisation des nouveaux tests antigéniques désormais disponibles, utilisation de la technique du « pooling« , toujours refusée par les autorités de santé malgré son immense potentiel face à l’épidémie, renforcement des systèmes de traçage et appui à l’isolement pour éviter au maximum les contaminations familiales. L’école est un maillon d’une chaîne plus large, et doit impérativement être replacée dans son contexte géographique et social. C’est sur cette question que notre attention collective devrait se porter prioritairement aujourd’hui, dans un esprit constructif et collectif.
Une chose est claire désormais : c’est à Matignon que doit s’élaborer cette nouvelle stratégie face au virus, pour retrouver un temps d’avance, sortir de l’urgence, élaborer des scénarios, faire de la planification [etc.]
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metahodos.fr 
INSTITUT MONTAIGNE
Quand la démocratie rencontre l’efficacité : communiquer pour mettre fin à la pandémie
Trois questions à Heidi Tworek
INTERVIEW – 13 NOVEMBRE 2020
Heidi Tworek
PROFESSEURE ADJOINTE D’HISTOIRE INTERNATIONALE À L’UNIVERSITÉ DE LA COLOMBIE-BRITANNIQUE
Parmi les retours d’expérience à mener pour réussir la sortie de ce deuxième confinement, la question de la communication de crise apparaît centrale, puisqu’elle est le socle de l’action collective face au virus. Trois chercheurs de l’University of British Columbia au Canada ont récemment publié une très riche étude comparative sur les stratégies de communication de crise dans neuf pays démocratiques et leur impact sur la gestion de la pandémie. L’une d’elle, Heidi Tworek, a répondu à nos questions.
Dans quelle mesure pensez-vous que le style de communication des dirigeants lors de la première vague de la pandémie a eu un impact direct sur l’atténuation du nombre de décès ?
Il est difficile de le quantifier directement, mais il est évident que les pays qui ont mis en œuvre des solutions efficaces avaient également établi une communication percutante. Ces pays ont reconnu le fait qu’une communication claire est une « intervention non pharmaceutique » (INP) essentielle. Nous nous sommes surtout concentrés sur d’autres interventions non pharmaceutiques telles que le port de masques ou la distanciation physique. Mais aucune mesure ne fonctionne correctement si nous ne communiquons pas efficacement à l’ensemble de la population les raisons pour lesquelles elles sont importantes et si nous ne pouvons persuader les citoyens de s’y conformer, alors même que le « ras-le-bol » pandémique s’installe.
Mon étude récente, rédigée conjointement avec Ian Beacock et Eseohe Ojo, a examiné les stratégies de communication autour du Covid-19 dans neuf démocraties, sur cinq continents (Allemagne, Norvège, Danemark, Suède, Canada, Nouvelle-Zélande, Sénégal, Taïwan, Corée du Sud).
Les États les plus efficaces avaient suivi les mêmes principes de base pour une communication efficace, et les appliquaient rapidement.
Nous avons constaté que les stratégies de communication spécifiques étaient très contextuelles : ce qui fonctionne en Corée du Sud ne fonctionne pas forcément au Sénégal. Cependant, nous avons constaté que les États les plus efficaces avaient suivi les mêmes principes de base pour une communication efficace, et les appliquaient rapidement. Nous savons que la rapidité est essentielle pour prévenir les cas et les décès à grande échelle.
En effet, la plupart de ces pays ont communiqué très vite pour s’assurer que leur population se conformait aux directives le plus rapidement possible.
Ce qui est fascinant, c’est que les pays que nous avons identifiés comme ayant des stratégies de communication efficaces ont jusqu’à présent soit évité une deuxième vague (en contenant les foyers d’épidémie), soit font face à des deuxièmes vagues considérablement plus faibles que leurs voisins. À mon sens, ces stratégies de communication efficaces ont à la fois permis de faire respecter rapidement les directives de santé publique et contribué à désamorcer une lassitude face à la pandémie.
Quels principes peuvent sous-tendre toute stratégie de communication démocratique en matière de santé publique ?
Mon étude récente a dégagé cinq grands principes qui sous-tendent une stratégie de communication, nous les appelons les principes RAPID :
Rely on Autonomy, Not Orders
Attend to Emotions, Values, and Stories
Pull in Citizens and Civil Society
Institutionalize Communications
Describe It Democratically
Premièrement, croire en l’autonomie et non aux injonctions. Nous avons constaté que des directives trop détaillées assorties d’une application trop stricte pouvaient créer une forme de ressentiment à long terme et, finalement, saper la volonté des gens de s’y conformer.
Deuxièmement, tenir compte des émotions, des valeurs et des histoires. Les faits scientifiques sont importants, mais nous traitons beaucoup mieux ces faits s’ils sont porteurs d’une signification émotionnelle et se rattachent à des valeurs sociétales ou à des histoires de personnes qui nous ressemblent.
Troisièmement, faire appel à la société civile. Trop d’États ont uniquement fait appel aux responsables de la santé publique et aux politiciens pour transmettre leurs messages. Nous avons vu que des pays comme le Sénégal ont plutôt fait appel à des leaders clés de la société civile pour encourager le respect des règles.
Quatrièmement, institutionnaliser les communications. La Corée du Sud et Taïwan avaient appris que les communications sont essentielles pour une réponse efficace de par leurs mauvaises performances lors des précédentes pandémies de MERS et de SRAS. Ils ont réformé leurs systèmes de santé publique pour faire de la communication un pilier central de la réponse dès le départ.
Enfin, décrire la réponse sur le plan démocratique. Nous avons constaté que les métaphores militaires étaient moins efficaces que les métaphores démocratiques, plus fédératrices. La Nouvelle-Zélande s’est décrite comme étant une « équipe de cinq millions ».
Les pays que nous avons identifiés comme ayant des stratégies de communication efficaces ont jusqu’à présent soit évité une deuxième vague, soit font face à des deuxièmes vagues considérablement plus faibles que leurs voisins.
Le président de la Corée du Sud Moon Jae-in a décrit la pandémie comme une « course de relais » dans laquelle aucun sud-coréen ne devrait être laissé-pour-compte. D’autres ont utilisé des métaphores naturelles de tempêtes et de vagues. Cela semble simple mais ces métaphores encouragent tout le monde à contribuer à l’effort et elles semblent même avoir aidé le succès électoral de certains : la Première ministre néo-zélandaise Jacinda Ardern a récemment été réélue avec une victoire écrasante ; les élections sud-coréennes en avril ont enregistré un taux de participation très élevé, donnant la victoire au Président sortant Moon.
Il est essentiel de souligner que suivre ces principes est chose aisée. Nous les avons tirés d’une analyse approfondie de neuf démocraties à travers le monde, dont beaucoup les ont mis en œuvre. Il est essentiel que d’autres pays les adoptent, à la fois pour atténuer cette vague de Covid-19, mais aussi pour mieux se préparer à une prochaine pandémie.
Quelles sont les stratégies de communication de crise les plus pertinentes que vous avez repérées au cours de vos recherches ?
Au-delà de nos grands principes, trois stratégies vraiment importantes se démarquent. Premièrement, la rapidité est essentielle. Une autre étude a révélé que plus les autorités ont publié rapidement des consignes sur le Covid-19, moins le public a eu recours à des remèdes préconisés par des sites de désinformation. Il est important de diffuser des informations fiables sur le plus grand nombre de vecteurs possibles, plutôt que d’attendre et de devoir combattre les rumeurs en ligne.
Deuxièmement, les meilleurs communicateurs en matière de santé publique ont construit une relation avec leurs publics. Ils ont cherché à montrer de l’empathie en s’appropriant les difficultés des gens, ont fait preuve de compassion envers les personnes décédées, et ont exprimé leurs propres émotions. Ils n’ont pas cherché de bouc émissaire ou n’ont pas stigmatisé certains groupes de personnes, comme les jeunes. Cela leur a permis de motiver le public à se faire dépister et à participer au traçage des cas contacts.
Troisièmement, ils ont admis leurs erreurs. La Première ministre norvégienne Erna Solberg, par exemple, a admis à la fin de l’été que le confinement était peut-être plus strict que nécessaire. Cela lui a permis de gagner la confiance de la population, car les Norvégiens savaient que Mme Solberg serait capable de reconnaître ses erreurs.
Alors qu’une deuxième vague submerge une grande partie de l’Europe, il serait utile d’envisager un remise à niveau, en revenant à l’essentiel que nous décrivons dans notre rapport et dans les réponses à ces questions. Il ne sera pas facile de rétablir la confiance, mais en attendant des traitements plus efficaces ou un vaccin, la communication est l’une des rares INP qu’il nous reste.
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