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LES CABINETS CONSEIL ET L’EVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES

Article

Les effets du recours aux cabinets de conseil sur l’évaluation des politiques publiques locales

Publié: 9 mars 2022, Christophe Maurel, IAE Angers, David Carassus, IAE Pau-Bayonne – La Minute.info.

L’actualité du livre Les infiltrés montre que le recours aux cabinets de conseil est devenu quasi généralisé dans les administrations pour réaliser des expertises sur des domaines relevant du secteur public.

Ce constat va dans le sens d’un rapport récent sur l’externalisation croissante dans le secteur public par le collectif « Nos services publics », lequel montre des pertes de compétences dans les organisations publiques suite à de nombreuses externalisations de missions d’expertises (par exemple savoir mesurer et évaluer les risques liés à un grand investissement pour une administration ou une collectivité).

C’est particulièrement le cas en matière d’évaluation des politiques publiques. En effet, de par l’extension de leurs compétences et l’accroissement des attentes des citoyens, imposant une plus grande transparence et efficacité dans l’utilisation des deniers publics, les collectivités développent le recours aux évaluations de leurs politiques publiques locales. Si le concept d’évaluation admet des pratiques et des effets divers, on peut alors s’interroger sur les modalités actuelles de mises en œuvre (réalisation par les services internes ou bien externalisation de l’évaluation) et les apprentissages retirés par les organisations commanditaires.

Retour des évalués

À ce titre, nous avons réalisé une étude pour la chaire Optima de l’Université de Pau fin 2018 et près de 400 collectivités locales françaises ont répondu sur leurs pratiques en matière d’évaluation des politiques publiques. Il y ressort des résultats intéressants sur les modalités pratiques d’évaluation et sur les impacts en termes d’apprentissage.

Sur le premier point concernant les modalités, les évaluations sont réalisées dans un tiers des cas par des cabinets extérieurs pour évaluer leurs politiques publiques. Les résultats statistiques montrent que ce sont des évaluations « liées à une obligation légale », « plutôt ponctuelles », avec « des indicateurs liés au besoin du territoire », qui sont associées aux évaluations menées par des cabinets de conseil.

Ce constat suggère que les collectivités recourent à des évaluations de politiques publiques menées par des cabinets dans des situations particulières, complétant le pilotage quotidien. Par exemple une politique d’aide sociale fait l’objet d’une évaluation par un cabinet à un moment donné en réponse à une demande d’un co-financeur, telles l’Union Européenne ou la Caisse d’allocation familiale, et ceci complète des évaluations d’actions locales menées par les services de la collectivité directement.

Sur le second point concernant les apprentissages générés par ces missions, la théorie distingue l’apprentissage culturel (évolution des représentations des acteurs (ici les cadres et agents administratifs, les élus locaux), l’apprentissage cognitif (les connaissances générées et les décisions prises), et l’apprentissage structurel (évolution des processus et fonctionnement de la collectivité).

Dans ce sens, nos résultats montrent que les trois variables statistiquement significatives associées au recours à des cabinets sont sous-tendues par les effets suivants :

  • faire évoluer la culture interne vers une meilleure prise en compte des besoins du territoire ;
  • modifier les objectifs et orientations stratégiques ;
  • faire évoluer la culture interne vers une logique d’amélioration continue (variable avec une influence négative).

Ce résultat suggère que le recours à des évaluations menées par des cabinets favorise de ce fait l’apprentissage culturel (à travers une meilleure prise en compte des besoins du territoire), mais ne permet pas d’apprentissage structurel (absence d’amélioration continue).

Aussi, pour générer des apprentissages dans les collectivités, les évaluations devraient être à la fois plus diverses (menées par des prestataires extérieurs, mais aussi par des services de la collectivité) et plus fréquentes, tendre vers une régularité afin d’engendrer des résultats durables et des aides à la décision.

Créer un service centralisé dédié à l’évaluation des politiques locales

Ces résultats suggèrent aussi qu’il est important, quand ce n’est pas le cas, de créer un service centralisé dédié à l’évaluation des politiques locales, idéalement rattaché au directeur général des services, pour éviter les dépendances avec les directions métiers. Associée à une plus grande implication des différents acteurs (agents administratifs et personnel politique), des apprentissages structurels seraient alors possibles.

Cette préconisation d’un service dédié à l’évaluation des politiques locales milite ainsi pour une internalisation des compétences évaluatives. Le fait d’externaliser les missions d’expertise entraine en effet progressivement une perte de compétences (lien vers le site nosservicepublics.fr) et une difficulté pour « revenir en arrière » si la collectivité souhaite faire mener ensuite une évaluation par ses propres services, par manque de ressources humaines et financières.

Or, sans service évaluation ou conseil de gestion, cela signifie souvent la reconstruction entière de compétences ou de savoir-faire perdus pour l’organisation publique, ce qui s’avère d’autant plus délicat que l’externalisation est ancienne.

Le recours à des prestataires externesentraîne en conséquence une perte de savoir-faire de la puissance publique, incapable de mettre en œuvre de façon autonome nombre de ses politiques publiques. L’illustration au niveau national correspond au marché conclu avec des cabinets de conseil pour mettre en œuvre la stratégie nationale de vaccination contre le Covid-19, au moment même où disposer d’une administration de la santé était le plus nécessaire. Au niveau local, l’exemple actuel d’une grande collectivité de l’ouest de la France engagée dans une démarche environnementale qui a dû demander à un groupement d’entreprises de réaliser l’évaluation de ses investissements environnementaux n’ayant pas les compétences en interne.

En outre, l’évaluation réalisée par des services de la collectivité permet une méthodologie « sur mesure » de la démarche alors qu’un cabinet propose souvent une méthodologie robuste mais standardisée, bien qu’adaptable à la marge. Cette adaptation de la démarche évaluative au contexte interne et externe de la collectivité nous semble favoriser les apprentissages possibles des connaissances produites par la démarche évaluative. Il apparait donc que la réappropriation de l’évaluation est un élément important pour favoriser les effets attendus, avec des évaluations plus régulières menées par la collectivité, portant sur l’ensemble des politiques publiques, avec des formats courts privilégiant l’aide à la décision stratégique. Ces dernières peuvent ensuite être complétées par des évaluations menées à un moment spécifique par des cabinets spécialisés venant réinterroger et/ou approfondir les pratiques évaluatives de la collectivité.

Nicolas Pouzacq a contribué à cet article.


2 réponses »

  1. Cet article montre bien en effet le risque de perte de compétences et de maîtrise des politiques publiques par les administrations, à juste raison. Une variable doit être néanmoins prise en compte : les directions métiers des collectivités répugnent aux démarches évaluatives, car elles estiment que l’évaluation risque de remettre en cause leurs méthodes et leurs décisions. Elles vivent ainsi le plus souvent l’évaluation comme une mesure sanctionnatrice alors que l’évaluation a une vertu d’apprentissage et d’amélioration continue qu’elle soit ex-ante, in itinere ou ex-post. Un autre élément est que l’évaluation devrait pouvoir s’appuyer sur des données de pilotage qui sont le plus souvent inexistantes lors de la conception des projets et des politiques publiques, ce qui rendrait l’évaluation plus pertinente et mieux adaptée.
    Par ailleurs, les cabinets ne pratiquent pas tous l’évaluation de la même façon. Certes, les plus grands cabinets, notamment les cabinets américains, pratiquent une évaluation standardisée comme le souligne l’article à juste titre sans réellement prendre en compte le contexte et les caractéristiques du territoire. Ce type d’évaluation a souvent pour objectif de réduire les coûts dans une logique de productivité des services publics dont on voit aujourd’hui les limites. D’autres cabinets, souvent plus petits et animés par des anciens cadres territoriaux qui comprennent bien le fonctionnement des organisations publiques, produisent des évaluations au plus près des besoins des administrations. Ils travaillent aussi souvent dans un souci de transfert de compétences vers les agents publics. Les évaluations sont beaucoup plus profitables et pertinentes lorsqu’un travail de coproduction est réalisé par le cabinet et l’administration dans le cadre d’objectifs partagés et de confiance mutuelle.

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  2. Article du Figaro en complément

    Cabinets de conseil : la commission d’enquête dénonce un «doublement» des dépenses de l’État depuis 2018

    Par Océane Herrero 18 mars

    La commission dénonce le rôle de plus en plus important des cabinets de conseil dans la prise de décision publique, et notamment sur des dossiers critiques.

    Les cabinets de conseil disposent d’une «réelle influence sur la prise de décision» au sein des ministères : c’est en substance la conclusion du rapport abrasif de la commission d’enquête du Sénat consacrée au rôle des cabinets de conseil. Rendu public ce jeudi, le rapport dresse un tableau sévère de l’incapacité de l’État à superviser et évaluer le recours à ces cabinets qui sont intervenus sur des missions critiques au fil du quinquennat qui s’achève, comme la réforme des retraites ou la livraison de masques au début de la crise sanitaire.

    La commission d’enquête, pilotée par son président Arnaud Bazon (LR) et sa rapporteure Éliane Assassi (CRCE) pointe ainsi du doigt une inflation des dépenses de conseil au fil du quinquennat. «Au sens large et en intégrant toutes les dépenses de conseil en
    informatique, les prestations de conseil des ministères ont plus que doublé depuis 2018, pour atteindre 893,9 millions d’euros», indique ainsi le texte. Alors que la commission a demandé, via un questionnaire, d’indiquer exactement en quoi consistaient les missions accomplies par les cabinets de conseil, il s’est avéré que dans 80% des cas, les ministères n’étaient pas en mesure de répondre. Le ministère de la Culture n’a justifié aucune de ces actions et le ministère de l’Économie et des Finances, seulement 0,8% d’entre elles.

    La commission d’enquête épingle également des rapports facturés plusieurs centaines de milliers d’euros par les cabinets de conseil, sans que leur utilité ne soit prouvée par la suite. Elle se penche ainsi sur un «livrable» réalisé par le cabinet McKinsey pour 496.800 euros sur les évolutions du métier d’enseignant. Cette compilation de textes scientifiques «publics» devait permettre de préparer un colloque finalement annulé. McKinsey a également travaillé sur les thématiques de la rémunération au mérite des professeurs et la gouvernance des établissements scolaires, sans que le ministère ne puisse attester que ces travaux ont abouti à de quelconques «conséquences directes».

    Des cabinets qui travaillent en coulisses

    Si les ministères ont du mal à indiquer quelles sont les actions demandées aux cabinets de conseil, c’est aussi car les salariés de ces entreprises privées travaillent parfois directement dans les administrations, auprès des fonctionnaires. « Si vous aviez voulu [les documents] estampillés par McKinsey présents dans le dossier, vous auriez eu une feuille blanche», a ainsi admis le ministre de la Santé Olivier Véran lors de son audition par la commission le 2 février dernier. En effet, au cours de la crise sanitaire, des consultants ont pu écrire des notes administratives, non sous le sceau de leur cabinet, mais sous celui du ministère des Solidarités et de la Santé. Un modus operandi réprouvé par la commission d’enquête, qui y voit un problème en termes de transparence de l’action publique.

    Les sénateurs mettent également en cause la tentation des cabinets de conseil d’importer des méthodes d’entreprise privée dans le secteur public, parlant parfois de «clients» et non d’«administrés». Ils raillent également des consultations organisées lors des États généraux de la justice, et facturés 950.241 euros par INOP’S et Capgemini. Cette mission a eu pour but de créer une plateforme en ligne et d’organiser des «ateliers délibératifs» durant lesquels les participants devaient coller post-it et gommettes pour expliquer ce qu’est pour eux «la justice idéale».

    «Une relation de dépendance peut s’installer entre l’administration et ses consultants, en particulier dans le domaine informatique», écrivent les sénateurs, alors que l’État dépend de ces acteurs pour gérer les radars routiers ou la réforme des aides personnalisées au logement (APL). D’autant que le gouvernement fait appel à un petit nombre de cabinets seulement: 20 acteurs du secteur, sur les 2070 comptabilisés au total, concentrent 55% des missions de conseil. Cette concentration s’est accentuée pendant la crise sanitaire, puisque trois cabinets (McKinsey, Citwell et Accenture) ont représenté les trois quarts des dépenses de conseil sur la période.

    Interdire les missions pro bono

    Face à la polémique de ces dépenses de conseil, le premier ministre avait signé fin janvier 2022 une circulaire censée mieux encadrer les prestations de conseil. Une circulaire jugée «tardive et incomplète» par les sénateurs, qui formulent plusieurs recommandations. Ils appellent notamment à interdire les missions «pro bono», c’est-à-dire gratuite pour l’administration, mais qui constituent selon eux une manière de mettre un «pied dans la porte», en particulier auprès de l’Élysée et de Bercy.

    À LIRE AUSSIAttal défend le recours aux cabinets de conseils privés pour l’Etat

    Ils appellent également à publier la liste des prestations de conseil de l’État et de «confier à la HATVP une nouvelle mission de contrôle des cabinets de conseil intervenant dans le secteur public, pour vérifier le respect de leurs obligations déontologiques». La HATVP devrait également selon eux avoir la possibilité de contrôler le «pantouflage» (un responsable public part travailler en tant que consultant) et le «rétropantouflage» (un consultant rejoint l’administration).

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