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L’Opérationnalité est indispensable à la démocratie et à l’action publique

PRÉSENTATION

Metahodos – Les Entretiens de la Méthode – s’est donné un double objectif: la rénovation de la vie démocratique et le renforcement de l’efficience de l’action publique. C’est un changement profond de METHODE qui est requis pour forger une vision et un vivre ensemble profondément renouvelés.

Nous présentons ici – en premier lieu ( 1 ) – les préconisations du CNEN en faveur de l’évaluation des normes. Son Président est Alain LAMBERT ancien ministre.

En second lieu ( 2 ) nous reprenons un article du Président du CNEN, « L’Opérationnalité est la condition sine qua non de la réussite du Gouvernement ! » relatif à la nécessité « d’adapter immédiatement notre droit administratif aux nécessités pratiques de la mise en œuvre opérationnelle de l’action publique, fondée sur la confiance aux acteurs ».

L’ancien ministre y livre un diagnostic sur notre démocratie: Exécutif / Parlement / Administration / Elite technocratique / Droit

Chaque terme est pesé:

« En 1958, pour sortie des errements du passé, il a fallu en passer par un Parlement rationalisé. Or, notre fonctionnement étatique actuel ne peut être expliqué sans constater le glissement progressif du Pouvoir.

Si le parlementarisme « rationalisé » a montré son efficacité au début de la 5ème République, le déséquilibre originel entre Parlement et Exécutif s’est peu à peu transformé en un nouveau déséquilibre entre Politique et Administration, sous l’influence d’une élite technocratique dominante.

Le quinquennat, l’inversement du calendrier, l’hypertrophie du fait majoritaire, ont achevé toute tentative du pouvoir politique de reprendre la main. Le pouvoir s’est trouvé aspiré puis corseté par une camisole juridique d’une complexité asphyxiante, freinant toute initiative qui ne serait pas explicitement prévue par la loi dictée par l’administration« 

1) Le CNEN

Le rôle du Conseil Nationale d’Évaluation des Normes est d’être un interface entre le Gouvernement, le Parlement et les représentants des collectivités territoriales, dans un esprit résolu de coopération et de co-construction du droit applicable aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics.

A l’occasion du Grand Débat national le CNEN a rappelé que l’inflation normative a trois conséquences:

  • fragilise l’Etat de droit,
  • fait supporter des contraintes administratives disproportionnées ,
  • dégrade l’état des finances publiques.

Précisant que depuis sa création en 2008, le Conseil national d’évaluation des normes a
examiné plus de 3000 textes ayant entraîné des coûts supplémentaires pour les
collectivités, il propose de développer une nouvelle culture normative fondée sur
le respect des principes de clarté, de proportionnalité, d’adaptabilité, de subsidiarité et de
responsabilité ;


Il a proposé 5 mesures :

  • l’instauration de « conférences normes » consistant
    en une présentation annuelle des réformes à venir pour donner davantage de visibilité sur
    les projets de texte qui auront des impacts techniques et financiers substantiels pour les
    collectivités territoriales ;
  • la mise en place d’un « compteur du coût des normes applicables aux
    collectivités
    », en lien avec le Secrétariat général du Gouvernement, contribuant à
    discipliner les ministères prescripteurs de normes ;
  • le développement des évaluations ex post à partir de deux ou trois ans
    après l’entrée en vigueur des normes les plus coûteuses permettant de connaître leur impact
    réel et d’ajuster les compensations correspondantes ;
  • la création d’une mission permanente de simplification des normes
    applicables aux collectivités territoriales, en appui aux travaux menés par le CNEN,
    permettant de soumettre au Gouvernement des propositions opérationnelles sur des champs
    de simplification jugés prioritaires;
  • la publication des délibérations du CNEN au Journal Officiel et sur Légifrance.

Quelle écoute par le Gouvernement ?

Par ailleurs, selon le Président du CNEN, le Gouvernement aurait intérêt à mieux prendre en compte les avis émis par les membres du CNEN afin de renforcer la confiance entre l’Etat et les administrations décentralisées dans le cadre de la mise en œuvre des politiques publiques.

A cet égard, l’obligation de motivation par le Gouvernement de son refus de prendre en compte les remarques et recommandations émises par les membres du CNEN en cas d’avis défavorable est une demande insistante et ardente renouvelée par le CNEN, car elle permettrait de donner la transparence requise à une démarche partenariale sincèrement respectueuse de l’avis des élus locaux.


Parallèlement, le CNEN considère que les efforts doivent désormais davantage se concentrer sur le « stock » des normes en vigueur. Ce travail, jugé titanesque mais nécessaire par l’ensemble des acteurs locaux et nationaux, nécessite la mise en place d’un travail collaboratif entre les représentants des élus locaux et les administrations.

« Il s’agirait d’associer les compétences des élus locaux, capables d’identifier rapidement les « irritants » sur le terrain, les analyses techniques produites par les administrations déconcentrées, avec notamment les retours des préfets « expérimentateurs » du droit de dérogation accordé en 2017, les délégations aux collectivités territoriales des assemblées parlementaires dont le rôle et l’implication sont indispensables à la maîtrise de l’inflation normative, ainsi que les administrations centrales appuyées par leurs inspections respectives et, si possible, des membres représentant le Conseil d’Etat et la Cour des comptes pour leur expertise juridique et financière. »

Alain Lambert aime à citer Pierre-Claude-Victor Boiste : « Il y a peu de difficultés insurmontables pour celui qui les combat avec un courage opiniâtre ».

Il ajoute: « L’action publique doit être urgemment libérée, la confiance dans les agents affirmée, la prolifération du droit éradiquée, et le paradigme étatique inversé. »

2) ARTICLE

Alain Lambert

L’Opérationnalité est la condition sine qua non de la réussite du Gouvernement !

« Pourquoi les Français ont-ils un si prégnant pressentiment d’échec entre les programmes des gouvernements et leurs résultats ? Pourquoi tout est-il toujours décidé en haut ? Pourquoi ce qui est décidé en haut ne parvient pas à se mettre en œuvre sur le terrain ? Tout simplement parce que « l’opérationnalité » de l’action publique est involontairement rendue impossible par ceux-là mêmes qui la décident ! Les acteurs de terrain sont accablés d’un déluge de modalités qui les empêche d’accomplir ce qu’on leur demande ! Dès la 1ère confrontation au concret, les règles nationales d’application se révèlent inadaptées voire contre-productives. L’impossibilité administrative de faire stérilise et même foudroie immédiatement toute volonté politique réformatrice, y compris la plus élevée. Gaston Defferre avait dû ruser, à l’été 1981, pour rendre irréversible la décentralisation.

Pour éviter au présent Gouvernement de connaître la même infortune que les précédents, une 1ère décision politique s’impose, celle d’adapter immédiatement notre droit administratif aux nécessités pratiques de la mise en œuvre opérationnelle de l’action publique, fondée sur la confiance aux acteurs. La seule manière de conjurer l’idée que tout a été essayé et échoué, est de passer en force à la simplification administrative toujours promise et jamais faite

Passer à une « administration rationalisée ! »

  • Élucider l’étrange incapacité à transformer notre système administratif

Le nouveau Premier Ministre Jean Castex s’engage à transformer le fonctionnement de l’Etat. On ne peut que le soutenir. Mais la fin du centralisme bureaucratique de la France a été promise à chaque élection présidentielle et jamais réalisée. C’est donc cette étrange incapacité à transformer notre système qui doit être promptement mise à nu.

  • Constater l’évolution d’un parlementarisme « rationalisé » vers un exécutif « entravé »

En 1958, pour sortie des errements du passé, il a fallu en passer par un Parlement rationalisé. Or, notre fonctionnement étatique actuel ne peut être expliqué sans constater le glissement progressif du Pouvoir. Si le parlementarisme « rationalisé » a montré son efficacité au début de la 5ème République, le déséquilibre originel entre Parlement et Exécutif s’est peu à peu transformé en un nouveau déséquilibre entre Politique et Administration, sous l’influence d’une élite technocratique dominante. Le quinquennat, l’inversement du calendrier, l’hypertrophie du fait majoritaire, ont achevé toute tentative du pouvoir politique de reprendre la main. Le pouvoir s’est trouvé aspiré puis corseté par une camisole juridique d’une complexité asphyxiante, freinant toute initiative qui ne serait pas explicitement prévue par la loi dictée par l’administration.

  • Briser le fonctionnement vertical et hiérarchique dont la Santé est un regrettable exemple

Aucun coup d’Etat n’a été commis. Le pouvoir administratif s’est seulement installé pacifiquement sous les yeux d’un corps politique résigné. L’organisation administrative de la France continue de s’inspirer des principes bureaucratiques hérités du 19ème siècle, les tentatives de réforme se heurtant systématiquement à des résistances sociologiques. Notre système centralisé et hiérarchique conduit à tout concevoir dans une logique descendante, à partir du sommet que constituent les administrations centrales, en cherchant à tout prévoir par des règles absolues, sans possibilité de dérogation. La promesse de « différentiation » est le nouveau leurre pour permettre de ne rien changer.

Le droit produit par le ministère de la santé est lui-même d’une complexité totalement incompatible avec une médecine au meilleur rapport coût-efficacité. Il était évident qu’il n’aurait pas la souplesse et l’adaptabilité nécessaires à une situation d’urgence. Le défi a été relevé grâce à l’héroïsme des soignants qui ont dû s’affranchir du droit abscons, préférant sauver des vies plutôt que décrypter les milliers de pages de réglementation.

  • S’inspirer de la doctrine militaire

 Lors de ses allocutions, le Président de la République a martelé que nous étions « en guerre ». Si le fonctionnement de notre État a pu être inspiré à l’origine de l’organisation militaire, il fort dommage qu’il s’en soit éloigné. La doctrine militaire moderne nous enseigne la conciliation entre autorité, hiérarchie, et opérationnalité. Elle permet au commandement d’organiser son action en fonction de sa finalité, en laissant ouverts plusieurs modes d’action aux exécutants qui doivent faire preuve de discernement, pour faire du « contact avec les réalités » un axiome fondamental.

  • Imposer explicitement une nouvelle doctrine du fonctionnement hiérarchique de l’Etat

La crise a eu le mérite de révéler l’urgence d’une redéfinition du pouvoir hiérarchique au sein de notre système. L’efficacité d’une administration dépend certes de la compétence professionnelle de ses membres, mais tout autant de leur force morale. Et les soignants l’ont montré ! Cette force morale repose sur un double sentiment : l’appartenance à une communauté humaine au service d’un peuple et une responsabilité individuelle et collective.

Les défis lancés par la crise ne seront pas relevés avec un système hiérarchique hypercentralisé et bureaucratique. Ce serait l’échec assuré. 

L’action publique doit être urgemment libérée, la confiance dans les agents affirmée, la prolifération du droit éradiquée, et le paradigme étatique inversé.

C’est la condition sine qua non  de la réussite du Gouvernement !

C’est à l’évidence le diagnostic du Premier Ministre. Il ne lui reste qu’à imposer, immédiatement et sans délai, les principes forts de droit administratif qui, seuls, peuvent rendre à l’action publique son opérationnalité.

Le Conseil National d’ Évaluation des Normes (CNEN) a, depuis plus de 10 ans, ciselé les outils le permettant, il suffit de les utiliser ! »

 Alain Lambert

Ancien Ministre
Président du CNEN

1 réponse »

  1. Le constat d’Alain Lambert s’illustre éloquemment par notre incapacité, comparativement aux autres pays européens, à mobiliser rapidement les crédits européens sur nos projets. L’inflation des normes et le carcan bureaucratique en est entièrement responsable. Il est malgré tout sans doute illusoire de faire un tel constat en espérant que les choses changent car le mal vient du poids excessif de la haute fonction publique dans notre pays. A quand le gouvernement qui divisera par 3 ou 4 le nombre des emplois de ce type à Paris et qui interdira de produire une nouvelle norme, quelle qu’elle soit, sans en supprimer au moins deux et sans que son auteur ait prouvé qu’il était capable de faire le travail réglementé par la norme sur le terrain. Une bonne fois, il faut que ce soit les experts du métier et non les bureaucrates qui norment !

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