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Pandémie : « Bien sûr, nous savions »

  1. Notre Billet : Pandémie : « Bien sûr, nous savions »
  2. L’article de Jean-François Daguzan : « Pandémie : et pourtant, on avait tout prévu!»
  3. ANNEXE : un aperçu des dispositifs de crise

Notre Billet :

Pandémie : « Bien sûr, nous savions »

« Bien sûr, nous savions » : cette expression peut-elle remplacer les termes de « tout à fait imprévisible »?

Les administrations de l’Etat et des collectivités territoriales ont mis en place des outils de prévention et de gestion de crise de qualité. Pourquoi les passer sous silence alors que ceux-ci intègrent depuis fort longtemps l’approche de prévention et de maitrise du risque sanitaire majeur ?

L’« imprévisibilité » est -elle évoquée pour expliquer les difficultés à gérer cette crise de pandémie ? On site Bill Gates, la CIA, l’Armée française, des romans d’anticipation…qui eux seuls savaient !

Il est parfaitement partagé, pour les experts privés ou publics, les responsables administratifs et politiques, que l’accroissement de la mobilité de la population favorise l’extension des aires de diffusion de certaines maladies, ainsi que la propagation rapide et à grande échelle de virus à l’origine d’épidémies diverses. Les entreprises qui gèrent les services essentiels disposent de cartographies des risques dans lesquelles la pandémie et les risques sanitaires figurent en général parmi les risques les plus critiques.

Il est très rarement rappelé que « le Plan national de prévention et de lutte pandémie grippale » existe bien et avait été mis en place pour faire face à un tel virus, même si l’ampleur et la rapidité de propagation dans le Monde ont surpris. Pourquoi ne pas le dire officiellement, comme nous l’avons fait nous-même ?

Par ailleurs, pourquoi ne pas avoir déclenché ce plan dans sa globalité dès les premiers signes ? Pourquoi avoir observé de loin, commenté, parfois juger les pays voisins qui se voyaient submerger par l’épidémie, critiqué l’Europe, les Etats Unis… ?

Comment faire la « Guerre » sans armes, sans organisation ?  La gestion de crise est un métier, pourquoi ne pas avoir fait davantage appel aux experts de l’Etat ?

Pourquoi ne pas avoir décliné la gestion de crise territorialement entre les Préfets, les ARS et les Maires ? (Il a fallu attendre deux mois après les premiers signes pour REdécouvrir le « couple Préfet/Maire ».

Pourquoi ne pas avoir déployé systématiquement (cela est resté facultatif !) les PCS – Plans Communaux de Sauvegarde et les Plans Orsec qui s’articulent avec eux, et qui intègrent des dispositions spécifiques aux pandémies ?  Le dispositif orsan ? les plans Blancs (annoncés au début comme une décision s’imposant à tous les établissements, puis devenus « possibles ») Ces dispositifs reposent en grande partie sur la coordination des acteurs, sanitaires, administratifs, privés.

Or il apparait que l’une des principales failles de la gestion de la crise soit la faiblesse de la coopération et de la coordination, sans parler de la concertation pouvant faciliter les bonnes décisions. Un principe majeur des modalités de fonctionnement « républicain »  de nos institutions et de la gouvernance de notre pays énonçant transparence de l’action, transversalité, fluidité et clarté, autant de principes qui semblent réduits à néant dans la présente gestion publique.

Pourquoi n’a-t-on pas, dès le début, mis en place le processus de gestion d’une crise d’ampleur nationale qui s’applique quelle que soit la nature de la crise ?

Nous avons réalisé des annexes pour rappeler ces dispositifs. Vous les trouverez après l’article de Jean-François Daguzan présenté ici. Ces éléments techniques vous permettront de mieux évaluer les modalités de gestion de crise mises en place.

La gestion centralisée – voire personnifiée – de la crise semble ne pas permettre la bonne utilisation de ces mécanismes pourtant régulièrement testés par les administrations centrales et locales. La déconcentration et la décentralisation des actions semblait pourtant s’imposer.

Il est vrai – malgré l’affirmation dès le début d’un stock suffisant de masques, puis très vite de leur inutilité pour le personnels non soignants – que le dispositif relatif aux moyens n’avait pas été maintenu contrairement à ce que prévoyaient les dispositifs en place.

Il faudra certainement s’interroger sur les causes et les moyens d’y remédier pour l’avenir. Il faudra aussi décrypter la communication sur les masques et les tests : leur utilité croit avec leur disponibilité !

Jean-François Daguzan, vice-président de l’Institut Choiseul, ancien directeur adjoint de la Fondation pour la recherche stratégique (FRS), précise dans un article du 24 avril 2020 de L’Opinion :

« Dix ans d’impéritie ont suffi à détruire un système éprouvé pour faire face à un risque largement anticipé. C’est aux morts que nous devrons rendre des comptes et à ceux que la crise aura ruinés »

Nous vous proposons ici cet article dans lequel l’auteur rappelle l’action de l’Etat dans la mise en place des divers dispositifs. Dès 1994, la notion de “risques naturels et technologiques majeurs” s’imposait à l’action de l’Etat, rappelle-t-il tandis qu’à partir de 2008, les Livres blancs prennent en compte la propagation d’agents microbiens.

Il rappelle que, dès 2008, la perspective d’un risque sanitaire majeur de type pandémique avait parfaitement été identifiée et des éléments de réponse proposés. La France avait mis en place un efficace dispositif pour répondre au risque de terrorisme biologique de masse, tels que l’avaient fait redouter les attaques à l’anthrax aux Etats-Unis et l’apparition de l’épidémie de Sras. La force du système avait été de traiter dans un même ensemble terrorisme et pandémie.

La gestion de crise est une affaire collective en raison des impacts multiples des décisions qui impactent tant les individus, dans leurs libertés que la société dans sa cohésion (Etat de droit, liberté, ordre public, santé, social, éducation, psychologie, économie, environnement…). L’épidémie circule encore fortement et frappe les villes et les quartiers les plus populaires et les plus denses. Le déconfinement exige l’inventivité de l’ensemble de la société.

Le président du conseil scientifique, Jean-François Delfraissy, dans une Note confidentielle transmise le 14 avril 2020 à l’Élysée au Premier ministre et au Ministre de la santé, estime qu’il est urgent d’associer la société à la gestion de la crise sanitaire pour ne pas alimenter «la critique d’une gestion autoritaire et déconnectée de la vie des gens ». Ce jugement est extrêmement sévère venant de l’intérieur de la gestion de la crise et de sa communication. Ce comité scientifique a largement, voire principalement, fondé dans la communication présidentielle et gouvernementale, la « doctrine » et les décisions de l’Etat.

Il est vrai que très récemment l’évocation de ce comité a été remplacée par celle, plus générique et plus imperceptible, des « sociétés savantes ». Mais la communication reste fondée sur la crainte de l’impopularité : prégnance des baromètres de confiance érigés tels des totems d’aide à la décision, organisation de fuites et de rumeurs en anticipation des décisions afin de tester les réactions politiques, médiatiques, et des réseaux sociaux.

Dès lors des questions majeures peuvent se résumer ainsi :

  1. Comment le dispositif a-t-il pu perdre (tout particulièrement sur les moyens dédiés) une partie de son efficacité ?
  2. Pourquoi l’a-t-on occulté pendant la gestion de crise ?
  3. Pourquoi l’Exécutif agit-il sans prendre pleinement en compte les dispositifs prévus et ne mobilise-t-il pas les acteurs sur cette base ?
  4. Plus globalement, quelle est l’efficience de l’Action Publique dans cette crise ? (L’un des deux chantiers sur lesquels MATAHODOS se mobilise)
  5. Et quels sont les mécanismes démocratiques et institutionnels (délibérations, concertation, coopération) qui ont été appliqués (le second chantier de METAHODOS)

Une impossible conclusion à ce Billet, tant la crise globale que nous traversons et allons traverser exige un renouveau profond de nos modes d’agir après des années de confort sans remise en question profonde de l’avenir de notre civilisation,

Un essai de perspectives optimistes cependant :

  • La capacité de rebond des hommes et des femmes par le courage face à l’adversité.
  • L’indéniable discipline des peuples et leur sens des responsabilités quand leurs libertés sont mises à mal durablement.
  • La volonté d’agir pour un monde Autre en ce 21° siècle, car nous savons que de nouvelles civilisations se créent.

T L et Nine de RAMEAU

L’article de Jean-François Daguzan

« Pandémie : et pourtant, on avait tout prévu !»

« Une vidéo virale de Bill Gates nous révèle sa « prophétie » sur la venue prochaine d’une pandémie à large spectre. Des observateurs rappellent que les rapports ouverts de la CIA sous le timbre du National Intelligence Council (NIC), avaient, dès 2008, mis en garde sur la même menace.

Face à cette lucidité étrangère, il nous faudrait en déduire, qu’une fois de plus, la France n’a rien vu. Or, le curieux, plongeant le nez dans les vieux grimoires, constatera – et peut-être est-ce là le drame – qu’il n’en est rien. Ce ne sont pas les capacités d’anticipation de la France qui sont en cause. Non seulement tout avait été prévu, mais tout avait été minutieusement organisé pour répondre à une pandémie.

Cinq fois dans son histoire récente, notre pays s’est livré à un exercice collectif sur l’analyse des dangers pesant sur notre pays avec les Livres blancs sur la Défense et la Sécurité nationale, rebaptisés Revue stratégique à partir de 2017.

Dès 1994, la notion de « risques naturels et technologiques majeurs » s’impose à l’action de l’Etat, tandis qu’à partir de 2008, les Livres blancs prennent en compte « La propagation d’agents microbiens » en invoquant la résilience : « C’est en effet un devoir pour l’Etat de se préparer à répondre aux situations dans lesquelles pourraient être mis en cause la vie de la population ou le fonctionnement régulier de la vie économique, sociale ou institutionnelle du pays. Cela suppose une organisation des pouvoirs publics conçue dès le temps de paix pour prendre en compte les hypothèses du temps de crise. La résilience suppose aussi d’organiser la coopération entre l’Etat et les collectivités territoriales, pour la complémentarité des moyens, et entre l’Etat et les entreprises privées dans les secteurs stratégiques (énergie, communication, santé, alimentation). »

Précision clinique. En 2013 : « Le risque existe notamment d’une nouvelle pandémie hautement pathogène et à forte létalité résultant, par exemple, de l’émergence d’un nouveau virus » « La probabilité des risques d’origine naturelle, sanitaire (pandémie massive) est plus difficile à évaluer, mais leur impact peut être majeur. C’est pour l’Etat une obligation que d’y faire face. » « Notre aptitude à faire face aux crises majeures sera d’autant plus grande qu’il aura été possible de les anticiper, et, ainsi, de préparer la réponse à y apporter. »

La Revue stratégique de 2017, ajoutait : « L’accroissement de la mobilité de la population favorise l’extension des aires de diffusion de certaines maladies, ainsi que la propagation rapide et à grande échelle de virus à l’origine d’épidémies diverses. » « Le risque d’émergence d’un nouveau virus franchissant la barrière des espèces ou échappant à un laboratoire de confinement est réel. »

On constate ainsi que, dès 2008, la perspective d’un risque sanitaire majeur de type pandémique avait parfaitement été identifiée et des éléments de réponse proposés. Plus encore, entre 2002 et 2008, la France avait mis en place un efficace dispositif pour répondre au risque de terrorisme biologique de masse, tels que l’avaient fait redouter les attaques à l’anthrax aux Etats-Unis et l’apparition de l’épidémie de Sras. La force du système avait été de traiter dans un même ensemble terrorisme et pandémie. Un rapport d’information du Sénat décrit, dès 2003, cette problématique.

Le terrorisme biologique et chimique a fait l’objet de plans détaillés (Biotox, Piratox) ; la lutte contre les pandémies aussi : « le Plan national de prévention et de lutte pandémie grippale » produit par le SGDN en 2009. Ce document décrit avec une précision clinique tout ce que l’Etat, les infrastructures, les entreprises et la population en France et à l’étranger, doivent faire pour affronter efficacement une pandémie de grande ampleur.

Parmi les mesures majeures, le plan prévoyait « la constitution de stocks nationaux de produits de santé et de matériels de protection ». En 2011, le directeur général de la santé, Didier Houssin, écrit que, à partir de 2006, « dans le cadre de la préparation à une pandémie grippale, l’Etat a acquis et stocké 1 milliard de masques chirurgicaux et près de 700 millions de masques FFP2 ».

« Effet soufflé ». Alors, comment en est-on arrivé à se trouver si largement démunis dix plus tard ? On peut avancer quelques réponses qui transcendent toutes les particularités politiques et même les continents.

Premier constat : le politique déteste le temps long. Rien ne résiste longtemps à la pression du court terme. Autre terrible règle de la sociologie du pouvoir : « l’effet soufflé ». Face aux crises, l’Etat met en place des mesures et des moyens performants qui tiendront le temps que la crise retombe. Celle-ci passée, les priorités sont ailleurs. Le troisième est la recherche du « zéro stock ». Pour limiter les coûts, les ciseaux de Bercy vont couper ce qui n’est pas d’utilité immédiate. Cette logique se retrouve dans les domaines les plus divers, comme munitions ou la poudre pour les armées. On ajoutera la dilution de la responsabilité, la peur du ridicule, l’arrogance, la sous-estimation volontaire de la menace, les mensonges au chef et enfin, le pire, la peur de décider. Le tout menant impitoyablement au « trop peu, trop tard ».

Dix ans d’impéritie ont suffi à détruire un système éprouvé pour faire face à un risque largement anticipé. C’est aux morts que nous devrons rendre des comptes et à ceux que la crise aura ruinés. L’histoire jugera alors si l’Etat a failli à son impérieuse obligation de s’être préparé à faire face. »

  1. ANNEXE :

Un aperçu des dispositifs de crise

Le PCS et les Plans ORSEC

Le plan communal de sauvegarde regroupe l’ensemble des documents existants contribuant à l’information préventive et à la protection des populations. Il définit l’organisation prévue par la commune pour assurer l’alerte, l’information, la protection et le soutient de la population au regard des risques connus. Le plan communal de sauvegarde est élaboré sous la seule responsabilité du Maire, mais avec un contrôle exercé par les Préfets. Sa mise en œuvre relève de chaque Maire qui peut utiliser pour faire face à tout événement affectant directement le territoire communal ou dans le cadre d’une opération de secours nécessitant de larges moyens.

Le plan doit être compatible avec les plans ORSEC départementaux, qui ont pour rôle d’encadrer l’organisation des secours compte tenu des risques existant dans le secteur concerné. Ils sont complétés par des PCA – Plans de Continuité d’Activité.

Le dispositif Orsan

Ce dispositif d’organisation du système de santé en situation sanitaire exceptionnelle – est élaboré par les agences régionales de santé et mis à disposition des préfets. Il date de 2014 et formalise la coordination régionale des 3 secteurs sanitaires (secteurs ambulatoire, hospitalier et médico-social) pour faire face à une situation sanitaire exceptionnelle. Il définit notamment les parcours de soins des patients adaptés à tous types de situations exceptionnelles. Il a vocation à adapter les parcours de soins des patients et à déterminer les mesures nécessaires pour que le système de santé puisse s’adapter lors de la survenue d’un événement. Il repose notamment sur la mobilisation des établissements de santé, qui peuvent activer leur plan blanc.

Le plan blanc

Inscrit dans la loi depuis 2004, le plan blanc est un plan spécifique d’urgence sanitaire et de crise pour planifier la mise en œuvre rapide et rationnelle des moyens indispensables en cas d’afflux de victimes dans un établissement hospitalier. Le plan blanc est déclenché par le directeur de l’établissement de santé.

 
Il répond à quatre grands objectifs pour répondre à la situation de crise :

  1. Mobiliser l’établissement de santé pour répondre à une situation de crise ;
  2. Mobiliser les professionnels de santé ;
  3. Mobiliser les moyens matériels et logistiques de l’établissement ;
  4. Adapter l’activité médicale de l’établissement.

Description du processus de gestion d’une crise d’ampleur nationale

Quelle que soit la nature de la crise, le processus de gestion de crise est toujours le même au niveau étatique et s’articule en 6 étapes.

ETAPE 1 : SURVENUE D’UNE CRISE MAJEURE

Une crise est une rupture dans le fonctionnement normal d’une organisation ou de la société, résultant d’un événement brutal et soudain, qui porte une menace grave sur leur stabilité voire sur leur existence-même. En raison de son caractère brutal et soudain, l’élément déclencheur appelle une réaction urgente.

ETAPE 2 : RÉUNION INTERMINISTÉRIELLE ET ACTIVATION DE LA CELLULE INTERMINISTÉRIELLE DE CRISE (CIC)

Du fait de son intensité et parce qu’elle affecte plusieurs secteurs ministériels, la crise peut nécessiter la mise en œuvre d’une réponse globale de l’Etat. Afin d’améliorer la coordination de l’action des ministères, le Premier ministre peut activer une CIC et en confier la conduite opérationnelle à un ministre qu’il désigne en fonction de la nature des événements. En principe, il s’agit du ministre de l’Intérieur lorsque la crise a lieu sur le territoire national et du ministre des Affaires étrangères et européennes pour les crises extérieures.

ETAPE 3 : ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT DE LA CIC

La CIC est composée des représentants des ministères concernés ainsi que d’experts ou d’opérateurs. La CIC est constituée de quatre cellules :

  • La cellule « situation » dresse un état des lieux de la crise en s’intéressant notamment à ses origines, à son impact matériel et humain ainsi qu’à ses conséquences potentielles ;
  • En complément, la cellule « anticipation » identifie tout événement pouvant compliquer la gestion de la crise et propose des actions pouvant être mise en œuvre en conséquence ;
  • Une fois le diagnostic réalisé, la cellule « décision » examine les propositions d’action produites par les cellules « situation » et « anticipation » et prend des décisions pour la conduite de la crise. Elle donne également les directives nécessaires à la mise en œuvre des décisions prises et s’assure de leur exécution ;
  • La cellule « communication » élabore un plan de communication adapté et pilote l’ensemble des actions du dispositif de communication. Le plan de communication permet notamment d’informer la population sur l’événement et les mesures prises. Par ailleurs, il favorise la diffusion des recommandations nécessaires.

ETAPE 4 : GESTION OPÉRATIONNELLE

Sur le territoire, la gestion des crises relève de la compétence des préfets de département. (Cf. paragraphe suivant sur le rôle du préfet).

ETAPE 5 : BILAN ET SORTIE DE LA CRISE

Déterminer la sortie de crise est plus difficile qu’il n’y paraît. A première vue, on pourrait croire que la sortie de crise commence dès que l’événement déclencheur baisse en intensité. Cependant, les crises connaissent parfois des rebondissements.

Par ailleurs, la sortie de crise suppose de mettre fin aux mesures spécifiques liées à la gestion de crise.

Enfin, à la fin d’une crise, il est primordial de dresser le bilan de sa gestion et de prendre en compte les retours d’expérience afin d’améliorer les pratiques et de diffuser la culture des risques. 

ETAPE 6 : PRÉPARATION AUX PROCHAINES CRISES

Pour mieux gérer une crise, l’Etat se prépare en amont. Pour cela, il dispose de plusieurs outils dont la fiabilité est régulièrement vérifiée par des exercices de simulation.
 

  • Les plans : La planification a vocation à préparer la prise de décision des autorités pour faire face à une situation de crise.
  • La veille : Les crises apparaissent rarement sans prévenir et peuvent le plus souvent être anticipées. Pour ce faire, des moyens humains et techniques sont déployés pour effectuer une mission de veille. Les autorités publiques et les opérateurs sont ainsi équipés d’outils de veille performants et adaptés à chaque type de risque. En outre, la diffusion d’une culture du risque, grâce à des campagnes nationales de sensibilisation, permet de renforcer la vigilance collective et de détecter des signes avant-coureurs.
  • Les exercices : Les exercices permettent de tester les modalités de préparation et d’intervention des pouvoirs publics et de tirer les enseignements nécessaires à l’amélioration des dispositifs. Des exercices de crise sont organisés par l’Etat sur les risques les plus probables.

Les participants venant de tous horizons sont placés dans une configuration la plus réaliste possible afin d’apprendre à travailler ensemble, de s’approprier les procédures et les outils et d’identifier les manques éventuels. L’exercice s’étend en général au moins sur une demi-journée. L’analyse de l’exercice permet d’apporter des corrections là où des faiblesses ont été identifiées.

3 réponses »

  1. Il faut de toute évidence être le plus préparé possible. Mais je ne peux m’empêcher ici de me rappeler le mot d’un boxeur célèbre (Tyson) qui disait : « Everybody has a plan until they get punched in the mouth.
     » Tout le monde a un plan, jusqu’au moment où on reçoit un coup en pleine face »

    Aimé par 1 personne

    • Bonjour,

      Merci pour vos commentaires et votre intérêt pour nos publications

      En effet, les plans ne suffisent pas.
      L’effet de choc est fort, mais la prise de connaissance de ce qui avait été anticipé d’apaiser les esprits et d’éviter la précipitation.
      Les plans permettent d’anticiper une organisation, des moyens, des scénarios.
      Quand la crise arrive, l’analyse et la prise de décision sont facilitées par les plans, même quand ceux ci – ce qui est souvent le cas – n’ont pas prévu le scénario qui semble se présenter.
      Mais quand l’organisation et l’essentiel des moyens sont anticipés, c’est une aide considérable.
      Par ailleurs la culture du risque, qui permet de peaufiner régulièrement ces plans et d’acquérir une maîtrise – collective – de la gestion de crise, est essentielle et s’acquiert par des exercices réguliers.

      Au plaisir de vous lire et d’échanger
      excellente journée
      Thierry

      Aimé par 1 personne

  2. Bonjour,

    Merci pour vos commentaires et votre intérêt pour nos publications

    En effet, les plans ne suffisent pas.
    L’effet de choc est fort, mais la prise de connaissance de ce qui avait été anticipé d’apaiser les esprits et d’éviter la précipitation.
    Les plans permettent d’anticiper une organisation, des moyens, des scénarios.
    Quand la crise arrive, l’analyse et la prise de décision sont facilitées par les plans, même quand ceux ci – ce qui est souvent le cas – n’ont pas prévu le scénario qui semble se présenter.
    Mais quand l’organisation et l’essentiel des moyens sont anticipés, c’est une aide considérable.
    Par ailleurs la culture du risque, qui permet de peaufiner régulièrement ces plans et d’acquérir une maîtrise – collective – de la gestion de crise, est essentielle et s’acquiert par des exercices réguliers.

    Au plaisir de vous lire et d’échanger
    excellente journée
    Thierry

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