Dans le prolongement des publications sur le thème de la gestion des risques et de crise, des lecteurs nous proposent cet article deFlorence Lachet-Touya, universitaire.

ARTICLE

Décentralisation : le rôle clé des acteurs locaux dans la gestion des risques

Florence Lachet-Touya, Université de Pau et des pays de l’Adour, 13 août 2020, The Conversation

Depuis une vingtaine d’années, aux côtés de phénomènes naturels adverses et de risques industriels majeurs, de nouvelles menaces sourdent, traduisant des risques multiformes, multidimensionnels, d’une complexité toujours grandissante, souvent invisibles parfois imperceptibles, donc difficiles à identifier, appréhender, prévoir, circonscrire et gérer. La pandémie de Covid-19 en est une illustration.

Dans ce contexte, l’observation des attentes des citoyens vis-à-vis de la puissance publique et des comportements s’exprimant durant la crise sanitaire fait ressortir le rôle clé de la proximité et de la coopération pour parvenir à prendre la mesure des potentiels risques à venir et à les limiter, notamment dans les domaines environnementaux et sanitaires.

Pour reprendre les mots du président de la République Emmanuel Macron, le moment est venu de réfléchir à une « nouvelle donne territoriale », car « Tout ne peut pas être décidé si souvent à Paris » admettait-il le 14 juin dernier lors de son allocution télévisée.

L’adoption de la loi « Engagement et proximité » en décembre 2019 et les concertations sur le projet de loi « 3D » (décentralisation, différenciation, déconcentration) démarrées en janvier dernier avaient déjà ouvert la voie au rééquilibrage des responsabilités entre échelon national et local.
Dans un contexte caractérisé d’une part par l’expression d’une volonté d’implication locale forte – à la fois au niveau du rôle octroyé aux acteurs de proximité et aux membres de la société civile, comme en atteste l’organisation de la convention citoyenne pour le climat – et, d’autre part, par le récent retour en force de l’État, la question du juste degré de décentralisation des politiques publiques est posée.

A chaque échelon son rôle

Les attentes des citoyens vis-à-vis d’un État « limité, contraint… mais nécessaire » selon les mots de l’économiste David Martimort (notes personnelles), se renouvellent et se renforcent avec les crises, s’orientant vers une demande pour davantage de protection, de proximité et d’implication de la puissance publique (les choix industriels dans les secteurs considérés comme stratégiques ont récemment été questionnés).

Les États restent soumis à diverses forces, des évolutions institutionnelles et organisationnelles internes liées à trois phénomènes : un processus de réforme territoriale d’une part, l’approfondissement de la construction européenne et ses implications en termes budgétaires, sectoriels, législatifs et réglementaires, d’autre part et, enfin, un mouvement de globalisation qui modifie l’équilibre économique et géopolitique mondial et induit de nombreux effets de débordement et de recomposition économique mais aussi sociale et sociétale.
Si l’État central constitue l’entité devant prendre en charge la prévention et la gestion des événements ayant une très faible probabilité de survenance mais aux coûts majeurs s’ils se matérialisent, l’échelon européen est indispensable pour pallier les échecs de marché et coordonner les capacités d’anticipation, de lutte contre des menaces communes et, au cœur de ces interactions multiples, l’échelon local demeure une pièce maîtresse.
Les collectivités territoriales restent en effet omniprésentes dans la gestion concrète des risques mais aussi en amont dans l’élaboration des politiques publiques pour prévenir leur réalisation.
Le niveau national élabore et arrête les grandes orientations devant être mises en œuvre sur l’ensemble du territoire, de façon homogène ou différenciée pour mieux correspondre aux conditions et aux besoins locaux. La déclinaison opérationnelle et l’adaptation de la stratégie nationale sont réalisées par les niveaux infranationaux.

Une prime à la proximité

Les avantages de la décentralisation s’expriment essentiellement en termes d’une acquisition plus aisée de l’information locale, d’une meilleure connaissance des besoins et des préférences des agents. Cette connaissance est nécessaire à l’efficience des politiques mises en œuvre mais particulièrement complexe à acquérir. Cette dimension revêt une acuité singulièrement forte dans le contexte de développement de risques sanitaires et environnementaux majeurs.
La perception, la représentation du risque et la compréhension des enjeux ne sont pas homogènes (voir par exemple l’article de l’économiste Nicolas Treich sur les comportements face au risque de catastrophe). Le philosophe René Descartes indiquait dans le « Discours de la méthode » en 1637 :

« La diversité de nos opinions ne vient pas de ce que les uns sont plus raisonnables que les autres, mais seulement de ce que nous conduisons nos pensées par diverses voies, et ne considérons pas les mêmes choses. »

Une coopération nécessaire

Si les avantages de la décentralisation sont patents, la centralisation, en revanche, permet de répondre à des soucis d’équité — notamment en prenant en compte les effets de débordement entre territoires qui seraient susceptibles d’affecter l’offre de bien public — facilite la réalisation d’économies d’échelle et peut maximiser la force de la réponse à des risques globaux.

Au-delà d’un réel arbitrage entre centralisation et décentralisation, c’est une gestion conjointe qui doit être menée par l’ensemble des niveaux d’intervention publique, basée sur la reconnaissance des apports de chaque échelon. Le degré d’interdépendance entre acteurs met en exergue non seulement les spécificités et le caractère indispensable de chaque échelon mais aussi la pertinence d’une coopération étendue et durable entre eux, et non d’un nouvel arbitrage entre centralisation et décentralisation, afin de bâtir une trajectoire soutenable et sûre.

L’environnement est l’un des domaines clés dans lesquels doivent s’exercer des formes de coopération adaptées entre territoires, entre acteurs privés et publics, mais aussi entre niveaux de décision publique.

Florence Lachet-Touya