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LES 3 SCENARIOS D’INTEGRATION DE L’UKRAINE DANS L’UE

L’Ukraine intégrera-t-elle l’Union européenne avant la fin de la décennie ?

L’invasion russe du 24 février dernier a décuplé les attentes en ce sens. Or une procédure d’adhésion prend du temps, rallongé par l’état de guerre. L’Ukraine peut-elle compter sur d’autres passerelles pour accélérer le processus ? Usbek & Rica a identifié trois scénarios possibles.

Article

Intégration de l’Ukraine dans l’Union européenne : les 3 scénarios possibles

Benoît Hervieu-Léger – 2 mai 2022

Le geste a atteint sa portée symbolique. Le 8 avril dernier, à Kiev, le président ukrainien Volodymyr Zelensky reçoit des mains de la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen un document aux airs de sésame. D’aucuns parlent d’un formulaire d’adhésion à l’UE. Il s’agit en réalité d’un questionnaire de motivations à l’usage d’un État aspirant à la candidature. Badine, la cheffe de l’exécutif européen en est convaincue : le document « nous reviendra dans une semaine. » Volodymyr Zelensky aura mis dix jours à lui rendre la politesse, alors que l’Ukraine a sollicité l’adhésion dès le 28 février 2022 – quatre jours après l’invasion russe -, suivie de près par la Géorgie et la Moldavie.

L’urgence de quitter pour de bon le giron de Moscou, a fortiori dans un contexte de guerre déclenchée pour l’y retenir, justifierait-elle que l’UE consente exceptionnellement à un élargissement accéléré ? La visite d’Ursula von der Leyen et son bouquet final – la remise du fameux formulaire – ont pu accréditer l’hypothèse. À moins que ce moment ne suggère d’autres options, compte tenu du chemin habituellement (très) long vers les antres de Bruxelles. Esquissons ici trois scénarios pour un futur européen de l’Ukraine.

Scénario 1 (improbable) : Une intégration de crise 

Avril 2025. Le vœu d’une intégration rapide, manifesté trois ans plus tôt par Ursula von der Leyen et le chef de la diplomatie européenne Josep Borrell, lors de leur visite à Kiev, a été exaucé. L’Ukraine devient officiellement le vingt-huitième État-membre de l’UE, et la Moldavie, affectée à son tour par des combats dans la région séparatiste pro-russe de Transnistrie, lui emboîte le pas. L’Ukraine concède de ne pas siéger au sein de l’OTAN (la Moldavie étant constitutionnellement neutre), la Géorgie trépigne de devoir patienter encore, mais l’essentiel est là : l’Europe s’offre un petit triomphe à 29 au nez et à la barbe de Vladimir Poutine.

« Le scénario le plus plausible est malheureusement celui d’une guerre appelée à durer, et sans réel vainqueur »

Florent Parmentier, chercheur associé au Centre de géopolitique de HEC et enseignant à Sciences Po

Ce scénario a priori idéal supposerait déjà que la guerre déclenchée par la Russie ait connu un dénouement assez bref, au désavantage de cette dernière. « Le scénario le plus plausible est malheureusement celui d’une guerre appelée à durer, et sans réel vainqueur », avance Florent Parmentier, chercheur associé au Centre de géopolitique de HEC et enseignant à Sciences Po. En tout état de cause, le triomphe évoqué aurait un goût amer car c’est une Ukraine – voire une Moldavie en prime – entièrement à reconstruire que l’UE devrait alors prendre à sa charge. « Une sorte de grande Bosnie », poursuit Florent Parmentier, « sachant que la Bosnie, à l’issue de la guerre des Balkans [1991–1995, ndlr], bénéficiait des Accords internationaux de Dayton. »

L’UE devrait donc mettre la main à la poche et revoir son budget à la hausse. Rien n’indique que ses États-membres dits « frugaux » (Pays-Bas, Suède, Danemark, Autriche et, à certains égards, Allemagne), à la fois gros contributeurs et peu dépensiers, consentent à une rallonge à la mesure d’un tel défi. « Quant aux pays latins, combien de temps demeurera leur intérêt pour l’Ukraine dans ces conditions ? », s’interroge Florent Parmentier.

En amont, bien d’autres aspects font obstacles à la perspective d’une Ukraine si vite dotée d’un rond de serviette à Bruxelles. Le Premier ministre hongrois et poutino-compatible Viktor Orban, fraîchement réélu, laisserait-il faire sans broncher ? Peu probable quand on sait que l’unanimité du Conseil européen – les chefs d’État et de gouvernement des 27 – est requise pour accueillir un candidat à l’adhésion. « Le questionnaire rempli par Volodymyr Zelensky n’est qu’une première partie de l’étiage avant toute reconnaissance officielle de candidature », rappelle Pascale Joannin, directrice générale de la Fondation Robert-Schuman. « L’Ukraine n’est à ce stade que candidate à la candidature. » Laquelle implique des institutions stables et une économie de marché viable, peu en phase avec un état de guerre, comme l’a souligné le président français Emmanuel Macron lors du sommet de Versailles des 10 et 11 mars.

Dans l’hypothèse d’une candidature acceptée, une longue procédure en vue de l’adhésion – approuvée là encore à l’unanimité par le Conseil européen – oblige « le pays candidat à se mettre en conformité avec la législation européenne, selon la règle de l’acquis communautaire  », précise Pascale Joannin. « Tout cela se prépare. La seule volonté ne change rien au mécanisme ni à son rythme. » Qu’on se souvienne d’ailleurs que la Pologne et la Hongrie ont intégré l’UE en 2004, dix ans après réception de leur candidature, tout comme la Croatie, nouvelle venue en 2013. La Roumanie et la Bulgarie, membres depuis 2007, ont attendu douze ans. La Turquie, elle, en reste depuis 1999 au stade de la candidature officielle qu’elle a sollicitée la première fois en… 1987.

Scénario 2 (réaliste) : Une intégration sans le dire

Nombreux sont les pays à se bousculer aux portes de l’UE. Outre la controversée Turquie et les trois nouveaux solliciteurs de cette année, quatre pays balkaniques (Albanie, Macédoine du Nord, Monténégro et Serbie) ont vu leur candidature reconnue entre 2005 et 2014 et un cinquième (Bosnie) l’a déposée en 2016. « Aucun de ces pays n’est à ce jour en mesure de rejoindre rapidement l’Union », assure Pascale Joannin. L’Ukraine ne coupera pas la file, malgré la guerre et à cause d’elle. Or un prochain élargissement serait-il envisageable en l’absence de Kiev ?

L’histoire politique de l’Ukraine depuis la dislocation de l’URSS a été dominée par le clivage entre allégeance au « grand cousin » russe et ouverture à l’Ouest. La seconde tendance l’a clairement emporté à la faveur du mouvement de l’Euromaïdan qui a eu cours de novembre 2013 à février 2014, en réaction au refus du président pro-russe de l’époque, Viktor Ianoukovitch, de signer l’accord d’association UE-Ukraine.

Entré en vigueur le 1er septembre 2017, l’accord favorise à la fois l’approfondissement des liens politiques, le renforcement des liens économiques et le respect de valeurs communes entre les deux parties. Au niveau économique, un accord de libre-échange le complète. Dans ce cadre, un programme d’appui de 11 milliards d’euros et cinq opérations d’assistance macro-financière de 5 milliards d’euros ont été engagés par l’UE en faveur de l’Ukraine entre 2014 et 2021. L’amorce de ce processus a évidemment coïncidé avec l’annexion de la Crimée par la Russie en février et mars 2014, en réplique au succès de l’Euromaïdan.

« La volonté proeuropéenne de la population ukrainienne s’est exprimée depuis longtemps »

Pascale Joannin, directrice générale de la Fondation Robert-Schuman

Si la guerre actuelle met entre parenthèses une telle dynamique, signe-t-elle pour autant un coup d’arrêt à la marche de l’Ukraine vers l’UE ? Tel n’est pas l’avis des spécialistes interrogés. Pour Pascale Joannin, « la volonté proeuropéenne de la population ukrainienne s’est exprimée depuis longtemps.  » Reprenant la prévision d’une guerre longue mais sans vrai vainqueur, Florent Parmentier n’exclut pas à terme un « renforcement du Partenariat oriental de l’UE [initié en 2009, il constitue le cadre général de l’accord d’association Ukraine-UE et concerne également l’Arménie, l’Azerbaïdjan, la Géorgie et la Moldavie, la Biélorussie s’en étant retirée en juin 2021 – ndlr] comme substitut à l’élargissement. » Une fois encore, cette perspective ne deviendrait concrète dans le cas de l’Ukraine qu’à l’issue du conflit. « Elle marquerait néanmoins une forme d’intégration sans le dire. » Quitte, en cas de partition du pays après la guerre, « àrefaire un référendum dans quinze ans sur la Crimée et le Donbass ».

Scénario 3 (qui sait ?) : Une confédération européenne

Avril 2030. La guerre en Ukraine a pris fin deux ans auparavant. L’Union européenne n’a pas oublié la promesse d’intégration adressée à Kiev à l’aube des huit ans de conflit. Or Bruxelles n’est pas moins conscient des risques de télescopages provoqués par la reprise des procédures d’intégration ou de reconnaissance des candidatures. Les candidats balkaniques, sans parler de la Géorgie et de la Moldavie, ont encore fort à faire pour atteindre l’acquis communautaire. L’élargissement paraît prématuré mais une solution intermédiaire a été trouvée sur demande de l’Ukraine, que l’UE, ressoudée par la tragédie de 2022, ne pouvait lui refuser : le statut d’État associé. Cette figure juridique a fait naître un modèle d’union dans l’Union : la confédération européenne.

Fictive, l’option paraît imaginable à Florent Parmentier qui la résume ainsi : « Plus que le partenariat, moins que l’adhésion. » Elle passerait bien sûr par un affermissement des accords d’association scellés avec ces « voisins européens » ayant vocation à étoffer un jour l’Union des 27. Elle pourrait également se traduire par la présence d’observateurs aux sessions du Parlement, voire de délégués permanents au sein des institutions de Bruxelles. Elle devrait, à tout le moins, s’appliquer aux Etats ayant honoré une partie des trente-deux chapitres du processus d’adhésion. « Ce qui est certain, c’est qu’on ne pourra pas fermer les portes de l’UE sans arguments », estime Pascale Joannin. « Quitte à réformer les méthodes de gouvernance de l’Union.  » La refonte tant réclamée des mécanismes communautaires viendrait-elle bientôt d’un pays tout juste candidat ? L’Ukraine, berceau d’une UE renouvelée ? Le patriarche moscovite Kirill ne s’en remettrait pas.

Benoît Hervieu-Léger

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