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La démocratie dite « participative » ne tient pas ses promesses

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BILLET

Nous publions cet article de la Gazette relatif aux résultats de l’enquête réalisée sur les actions de démocratie participative. Son titre semble à bien des égards optimiste: « La démocratie participative locale avance à pas de fourmi« , tant les difficultés que l’on peut observer dans les principes , les outils, leur mise en oeuvre, les résultats, sont grandes.

Tentons les explication dans ce billet:

Une démocratie locale fragilisée

Les résultats sont contrastés. Et nous reviendrons sur ce sujet car , dans les collectivités territoriales, la démocratie participative est un « plus » lorsque la démocratie représentative est pleinement mise en oeuvre.

Le constat: une démocratie fragilisée depuis des années qui se caractérise par bien des symptômes, parmi lequel, le  fossé de plus en plus important entre les décideurs élus et les citoyens.

Le risque de décrédibilisation des mécanismes traditionnels de la démocratie par instrumentalisation

La démocratie est « bousculée » dans ses mécanismes fondamentaux, comme l’ont, en particulier, montré le fort taux d’abstention aux élections municipales, le mouvement des Gilets jaunes ou – paradoxe ? – la convention citoyenne (et l’annonce de prolongements) et la réforme du CESE.

Nos précédentes publications ont évoqué les effets déstabilisateurs des conventions citoyennes nationales.

Les initiatives participatives peuvent, selon nous, renforcer la démocratie « traditionnelle » pas la remplacer, ou la décrédibiliser par instrumentalisation.

Les dispositifs en place

Les conseils citoyens comme les conseils de quartier peinent à attirer les habitants. Ils sont critiquées pour leur manque d’indépendance, leur absence de poids politique réel ou leur noyautage par des groupes militants.

Les conseils citoyens ont été créés en 2014 pour faciliter l’expression politique des habitants des Quartiers Prioritaires de la Ville, tout en dépassant les limites de fonctionnement des conseils de quartier. Souffrant d’un déficit de notoriété, de moyens et de réel rôle politique, ces derniers rencontrent en effet des problèmes de renouvellement, d’efficacité et de légitimité.

Pour rompre avec la logique purement consultative des conseils de quartiers, les conseillers citoyens peuvent, eux, siéger dans toutes les instances chargées d’élaborer les contrats de ville, afin de prendre part aux décisions qui les concernent.

L’expérience des conseils citoyens et conseils de quartier plaide pour un renforcement de la démocratie traditionnelle

Les autres différences : les élus peuvent siéger dans les conseils de quartier, et leur mode de fonctionnement ainsi que leur budget sont votés au conseil municipal. qui garde donc la main sur la répartition des rôles et des pouvoirs entre élus et citoyens. Ce sont donc les élus en Conseil Municipal – c.a.d. le pouvoir « législatif » – qui a la main.

Les élus sont donc directement associés …pour les conseils de quartier

…à ces instances, ce n’est pas le seul « exécutif » – comme la convention citoyenne , au niveau national – qui maîtrise cette « extension/enrichissement » de la démocratie représentative.

Les difficultés sont très nombreuses

Certains conseils de quartier ressemblent à des séances de questions/réponses où le maire explique l’action municipales. A l’inverse, les conseils citoyens sont censés être indépendants et autonomes des pouvoirs publics : les élus et agents ne peuvent y siéger, leur budget et la mise à disposition d’un local dédié sont explicités dans le contrat de ville, leur structure juridique est libre (collectif informel, association…) et leur composition fixée par arrêté préfectoral.

Pour prévenir le manque de représentativité de leurs membres, souvent militants de longue date ou parfois « placés » par la municipalité, les conseils citoyens sont composés d’un collège d’habitants tirés au sort (sur liste administrative ou de volontaires) et d’un collège d’acteurs locaux volontaires.

Faible mobilisation, absence de diversité

Les conseils citoyens ont pourtant bien du mal à répondre à l’ ambition démocratique affichée. Dans la pratique, ils restent dépendants de la volonté politique des collectivités concernées. Sans elle, les conseils accumulent les problèmes matériels : ils ne disposent pas toujours de locaux dédiés ni de budget de fonctionnement propre, et n’ont pas les moyens d’acquérir des outils d’animation ou de suivre des formations adaptées… Sans rôle politique clair, ils ont tout autant de mal à attirer les volontaires, à tel point que la municipalité doit parfois les « recruter ».

Ces différents freins découragent un grand nombre de conseillers, notamment ceux issus du tirage au sort qui, faute d’accompagnement, se sentent illégitimes et peu impliqués. Cela explique la démobilisation et le peu de diversité observées parmi les membres.

Redéfinir le contour et les objectifs de structures participatives

C’est en définissant clairement à quoi servent les conseils citoyens et de quartier et en les dotant de véritables moyens d’expression et d’action que l’on pourra à la fois :

  • leur redonner une efficacité et
  • renforcer la démocratie représentative .

Les principes d’écoute, de concertation, de co construction accompagnent déjà – au titre de la RSE/RSO – la démocratie représentative. La RSO – Responsabilité Sociétale des Organisations – a en son cœur la prise en compte et la coopération avec les parties prenantes. La démocratie participative en est elle , pour partie, l’autre nom ?

La mission flash de l’Assemblée nationale sur la démocratie locale et la participation citoyenne du début 2019

Cette mission a rendu ses conclusions en février 2019.. Elle veut donner plus de souplesse aux outils de démocratie participative. C’est bien avant le lancement du Grand débat national que la Commission des lois de l’Assemblée nationale avait créé en novembre, une « mission flash sur la démocratie locale et la participation citoyenne ».

Le but : « comprendre pourquoi, malgré la diversité des outils existants, la démocratie participative à l’échelle locale rencontre un succès aussi mitigé »

Un constat sévère des pratiques de démocratie participative dans les territoires : « il existe de nombreux outils de participation locale mais peu sont pleinement utilisés ». Le député confie avoir très vite été face au paradoxe selon lequel « d’un côté, les dispositifs de consultation sont peu utilisés et peinent à susciter l’intérêt des citoyens et, de l’autre, les citoyens expriment souvent la volonté d’être davantage intégrés dans l’élaboration des décisions politiques ».

Des dispositifs inopérants

Côté élus, le faible recours aux outils de démocratie participative s’explique du fait de « conditions d’utilisation trop restrictives » notamment concernant les seuils qui leurs paraissent « infranchissables ». Dans les conclusions de la mission, on peut ainsi lire que « les pétitions ne disposent pas de dispositions législatives spécifiques et ce sont donc les seuils des consultations qui s’y appliquent ». Un phénomène qui conduit à « rendre absolument inopérants ces dispositifs » selon le député Hervé Saulignac qui cite en exemple l’échec du référendum sur la fusion des deux départements alsaciens.

Côté chercheurs et associations, « il existe une crainte, partiellement infondée, des collectivités et de leur administration vis-à-vis de la participation citoyenne ». A cette crainte, la mission entend rappeler aux élus locaux que « la consultation des citoyens ne doit pas être vécue comme une remise en question de la démocratie représentative. Au contraire, elle peut permettre de faciliter la mise en œuvre et de légitimer les représentants » explique la députée Emilie Chalas.

Enfin, la mission relaie aussi dans son rapport les écueils de la démocratie participative locale relevés par les citoyens : « dispositifs dépourvus de moyens, contraignants et difficiles à concilier avec la vie professionnelle et familiale, une place trop large donnée aux représentants de la société civile… » Autant de raisons qui explique le désintérêt croissant des citoyens envers les dispositifs participatifs locaux.

11 propositions

Face à ce constat sévère, la mission parlementaire veut « créer un contexte propice à l’essor de la démocratie locale et de la participation citoyenne » selon deux axes :

  • « rendre opérants les dispositifs existants en assouplissant le recours aux démarches participatives et en développant une culture de la participation afin d’inciter les élus à s’engager dans des démarches participatives ;
  • répondre aux aspirations de nos concitoyens en faveur de la participation en autorisant l’expérimentation en matière de participation locale dans un cadre juridique garantissant la sincérité du processus au moyen d’une labellisation et de financements dédiés ».
  1. Réduire les seuils exigés pour déclencher une consultation d’initiative citoyenne ou pour rendre le résultat du référendum décisionnel. Ces seuils pourraient être encore réduits dans le cadre des expérimentations labellisées.
  2. Établir des seuils en part de vote positif.
  3. Supprimer l’interdiction de soutenir plus d’une consultation par an.
  4. Définir des seuils particuliers pour les pétitions qui sont aujourd’hui soumises aux règles applicables aux consultations.
  5. Engager un effort de formation en direction des exécutifs, des assemblées délibérantes et des agents.
  6. Élaborer une véritable méthodologie mise à la disposition des élus via une plateforme.
  7. Fixer une obligation de consacrer un encart du bulletin municipal aux différentes consultations à venir, aux initiatives en cours et aux moyens dont disposent les habitants pour engager un processus participatif.
  8. Engager une réflexion sur l’éducation à la pratique démocratique à l’école.
  9. Ouvrir un droit à l’expérimentation en matière de participation locale.
  10. Labelliser ces expérimentations pour garantir leur sincérité selon trois principes : objectivité et neutralité de l’organisateur ; complétude de l’information mise à disposition ; prise en compte de la participation.
  11. Réfléchir à la mise en œuvre d’incitations financières en faveur des collectivités qui recourent aux différentes modalités de participation locale.

Nul besoin de qualifier la démocratie ( représentative, participative, mixte …?)

Un philosophe disait concernant le « courage politique » : le courage a t il besoin de se dire politique ?

La démocratie a t elle besoin de se nommer « participative » ou représentative ? n’est elle pas un tout dans lequel bien des outils ou des modalités se déploient ?

Alors travaillons sur l’ensemble des modalités.

ARTICLE

La démocratie participative locale avance à pas de fourmi

Juin 2020 • Par Brigitte Menguy • Gazette des communes

« En pause durant la crise sanitaire, la démocratie participative va-t-elle revenir en force ? Pour l’heure, la participation citoyenne aux décisions locales reste timide, selon une étude réalisée en ligne pour « La Gazette » et Abylon, du 28 avril au 18 mai 2020, auprès de 441 élus et agents de collectivités locales et de 1000 Français représentatifs de la population française, selon la méthode des quotas.

CHIFFRES-CLÉS

40 000 € : Tel est, selon un tiers des élus et agents issus de collectivités déployant des actions de démocratie participative, le budget minimal que celles-ci consacrent à ces actions (en particulier les communes de 50 000 habitants ou plus). Le budget consacré à ces actions est fortement corrélé à la taille de la collectivité.

Les résultats de l’enquête sur la démocratie participative réalisée en mai 2020 auprès des collectivités, toutes strates confondues, mais aussi auprès des citoyens, peuvent faire l’objet de deux lectures, selon la nature optimiste ou pessimiste du lecteur. A celui qui voit toujours le verre à moitié plein, les résultats apparaîtront comme un soulagement : oui, la démocratie participative est, aujourd’hui, une réalité dans la sphère locale. Près de la moitié des collectivités interrogées pour « La Gazette » et Abylon ont déjà mis en place une démarche de démocratie participative.

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Ce qui implique, logique mathématique oblige, que, pour l’autre moitié du monde local, elle reste une fiction. Les amateurs du verre à moitié vide apprécieront. Et si certains avaient pu penser que les « gilets jaunes » ont incité les décideurs publics à recourir davantage à la consultation citoyenne, l’étude montre que ces derniers n’ont augmenté que de 8 % les actions participatives dans leur structure.

D’ailleurs, les chiffres confirment que l’intégration des citoyens dans la décision publique locale n’est pas récente. Seulement 18 % des collectivités ont mis en place des démarches de démocratie participative depuis moins de trois ans.

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Près d’un tiers ont développé ces dispositifs depuis le dernier mandat électoral et 28 % le font depuis maintenant plus de dix ans. Enfin, bonne nouvelle : les collectivités devraient de plus en plus le faire, puisque 50 % des élus et agents issus d’une collectivité déployant des actions de démocratie participative déclarent que celle-ci prévoit d’augmenter ces actions, et 30 % qu’elles vont rester stables.

….

2 réponses »

  1. COMMENTAIRE REÇU sur Linkedin :

    Pourquoi pas mais alors posons-nous la question du comment est-elle apparue
    Il y a selon moi principalement 2 raisons :

    Depuis 20 ans environ, on assiste à 2 phénomènes qui font que les citoyens ne croient plus en leurs élites.

    a) Le président et le quinquennat (qu’il peut doubler !). Une erreur magistrale, car on ne prend plus de décision et ce bien que le président ait la majorité au parlement. Tout est calculé en fonction du possible 2nd mandat et de prochaine élection départementale, régionale ou autre. La solution : Un septennat unique, et nous pourrons avoir des cohabitations comme la 1ère en 85 ou l’expérience avait été concluante.

    b) Redonner localement du pouvoir au Maire, auquel on arrive à s’identifier. Aujourd’hui le maire est responsable devant la loi mais sans aucun pouvoir. Le pouvoir est à la Métropole ou au syndicat de communes ou autres avec des personnes qui siègent sont hors sol et non élues..
    Redevenons simples avec des centres de pouvoir clairement identifiés et identifiables.

    Car comme disait une élue bien connue : « Quand c’est flou, il y a un loup ! » CQFD

    J'aime

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