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Lire « Les inamovibles de la République » Comment l’Etat profond dicte sa loi

PRESENTATION

« Inertie, voire substitution aux élus dans les décisions: un essai montre la façon dont la haute fonction publique, hypercentralisée, déconnectée et déresponsabilisée, a mis au pas les politiques. »

Chloé Morin, spécialiste de l’opinion publique et experte associée à la Fondation Jean-Jaurès, publie jeudi Les inamovibles de la République (Editions de l’aube, 224 pages)

ARTICLE

Comment l’Etat profond dicte sa loi

Nathalie Segaunes · oct. 7, 2020 l’opinion

Libre administration

Exemples à l’appui, cette ancienne conseillère à Matignon y montre que la faillite de l’Etat n’est pas la somme de faiblesses individuelles, mais le résultat d’un système.


« JE VAIS VOUS DIRE qui est mon adversaire, mon véritable adversaire. Il n’a pas de nom, pas de visage, pas de parti, il ne présentera jamais sa candidature, il ne sera donc pas élu, et pourtant il gouverne. Cet adversaire, c’est… la haute administration. » François Hollande aurait sans doute pu prononcer cette tirade à la fin de son mandat. Tout comme Nicolas Sarkozy, son prédécesseur, ou Emmanuel Macron, son successeur qui se plaignait en 2019 de « l’Etat profond ». Car tous trois se sont heurtés, et sans doute leurs prédécesseurs avant eux, à la puissance de la haute fonction publique.


Issus de l’ENA, de l’Ecole polytechnique, de l’Ecole nationale de la magistrature, de l’Ecole des hautes études en santé publique ou de l’Institut national des hautes études territoriales, ces hauts fonctionnaires sont en quelque sorte, écrit Chloé Morin dans Les inamovibles de la République (Fondation Jean-Jaurès/ Editions de l’aube), « la courroie de transmission entre d’un côté la parole politique, la décision publique, et le réel du quotidien de l’autre ».


Disqualification. Or « le réel du quotidien », en ces temps de pandémie, c’est la faillite de l’Etat lorsqu’il s’est agi d’approvisionner le pays en masques (« une blessure narcissique » selon la spécialiste de l’opinion) puis de tester la population, et désormais de maîtriser la deuxième vague. A tel point que 64% des Français ne font pas confiance à l’exécutif pour lutter efficacement contre l’épidémie de Covid-19, selon un sondage de l’institut Elabe réalisé les 1er et 2 octobre.
C’est le plus bas niveau depuis le début de l’épidémie.


Conseillère, entre 2012 et 2016, auprès de deux Premiers ministres socialistes, Chloé Morin a pu observer de près le comportement de ces hauts fonctionnaires inconnus du grand public qui doivent mettre en oeuvre les politiques publiques. Un monde à part. « Rien, dans la haute administration, n’est plus abominable que l’originalité, de plus disqualifiant et disqualifié que les avis tranchés, différents, les têtes qui dépassent ou les caractères trop bien trempés », a-t-elle ainsi pu constater, là où les Anglosaxons « cultivent la confrontation ». « La dynamique de groupe n’encourage pas à s’exprimer, à diverger, à confronter les points de vue, écrit-elle encore. Il s’agit au contraire d’en dire le moins possible, afin de jauger le rapport de force et de se ranger habilement derrière le point de vue majoritaire – ou du plus fort, du plus gradé de l’assemblée. »


La « maîtrise de la complexité » est le principal l’atout de l’administration. L’exconseiller d’un important cabinet ministériel compare ainsi, dans l’ouvrage, la nomination d’un ministre à la tête d’une importante administration à l’arrivée d’un PDG « à la tête d’une entreprise de 300 000 salariés, en ne connaissant

rien ou pas grand-chose à son fonctionnement, et en ayant des idées très vagues de ce qu’il souhaite faire. Dans n’importe quelle entreprise, un tel capitaine se ferait immédiatement mettre sous tutelle par ses directeurs généraux, son conseil d’administration, etc. C’est exactement ce qui se produit dans beaucoup de ministères aujourd’hui ».


Chloé Morin décrit longuement le rapport de force entre hauts fonctionnaires et responsables politiques, qui tourne rarement en faveur des seconds. Elle raconte notamment comment Marc Guillaume, ancien secrétaire général du gouvernement (SGG) – récemment nommé préfet d’Ile-de-France – a tenté d’influer, en 2016, sur la réforme de l’examen d’entrée à la profession d’avocat. « Non convaincus » par les modifications demandées par le SGG, « les ministres porteurs du texte les rejetèrent, raconte-t-elle. La réponse fut instantanée : le délai de réexamen du texte était soudainement reporté de six mois, ce qui était incompatible avec la date de l’examen qui devait intervenir quelques mois plus tard. Les ministres n’eurent d’autre choix que de céder, et le texte fut modifié dans le sens voulu par Marc Guillaume », poursuit-elle, constatant que, pour les grands commis de l’Etat, « jouer sur le calendrier ou les méandres des procédures administratives est une manière habile d’imposer sa volonté ».


Petits pois. Elle pointe également « l’enchevêtrement d’intérêts qui parcourent l’administration, la liant tant au monde privé que politique », à travers le dossier Vallourec : durant la crise du coronavirus, l’Etat français a décidé de monter au capital du groupe via la banque publique d’investissement Bpifrance sans qu’aucune condition environnementale ne soit imposée à l’entreprise, alors qu’elle est engagée dans le gaz de schiste et l’extraction d’hydrocarbures offshore en eaux profondes. « Difficile de ne pas faire le lien entre la largesse du gouvernement et les deux dirigeants de Vallourec – deux énarques et anciens hauts fonctionnaires, Philippe Crouzet qui était au Conseil d’Etat (et dont l’épouse, Sylvie Hubac, a été directrice de cabinet du président Hollande de 2012 à 2015) et Olivier Maillet à l’Inspection générale des finances – dont la proximité avec Bercy est évidente », souligne l’auteure des Inamovibles.


Nicolas Sarkozy, seul Président du dernier quart de siècle à n’être pas issu de l’ENA, apparaît dans cet essai comme le chef de l’Etat qui aura déployé le plus d’énergie pour rétablir l’équilibre en faveur du politique. Ce que confirme l’essayiste, conseil de patrons, Alain Minc : « Quand Nicolas Sarkozy parle des petits pois à propos des magistrats, il vise l’ensemble des hauts fonctionnaires, rappelle-t-il. Il s’en méfie prodigieusement. Il a pris Henri Guaino auprès de lui comme une pilule anti-techno. Il a toujours tout fait pour résister aux technos. » Mais il aura échoué à imposer le super-DRH dont il rêvait pour manager la haute administration…


L’experte avoue avoir cru en Emmanuel Macron lorsqu’il décrivait dans Révolution, en 2016, les hauts fonctionnaires comme « une caste bénéficiant d’avantages hors du temps ». L’actuel Président a, depuis, renoncé à réformer l’Etat. « Il est dans la main du secrétaire général de l’Elysée, Alexis Kohler, qui incarne Bercy », regrette un familier du pouvoir. « C’est à l’autorité politique de diriger la fonction publique et d’en fixer les objectifs », prévenait pourtant, en 2015, JeanMarc Sauvé, alors vice-président du… Conseil d’Etat.

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