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Le Conseil d’Etat « courbe-t-il l’échine » face au gouvernement?

INTRODUCTION

Le Conseil d’Etat : des missions contradictoires

Composée en majorité de membres recrutés parmi les meilleurs élèves de l’ENA et d’une minorité choisie de manière discrétionnaire par le président de la République, cette institution cumule trois missions contradictoires.

  • Elle est un point de passage obligé pour la rédaction de tous les textes du gouvernement comme les projets de loi,
  • Elle (ce sont quelquefois les mêmes personnes en double affectation!) juge les requêtes des Français contre ce même gouvernement,
  • Elle pourvoie – en détachement – quantité de conseillers en cabinet ministériel, à Matignon ou à l’Elysée et de directeurs d’administration centrale.

Cette confusion des genres et les multiples allers-retours de ses membres avec l’administration sont à l’origine de la maladie congénitale, dont souffre le Conseil d’Etat : son légitimiste envers tout gouvernement quel que soit sa couleur politique.

La déférence, en un mot l’impuissance pour ne pas dire la soumission de l’institution à l’exécutif ont éclaté en pleine lumière à l’occasion de la pandémie notamment du port du masque (qui manquaient alors cruellement) pour les professions à risques et dans les lieux public. Comme conseiller et juge du gouvernement, le Conseil d’Etat a validé systématiquement ou presque l’impéritie des pouvoirs publics en matière d’équipement de protection et de test de dépistage du coronavirus.

Le Conseil d’Etat et le ministère des Armées

Le mélange des genres vis à vis notamment du ministère de la Défense, Yvan STEFANOVITCH en donne quelques exemples flagrants, mais très peu connus. Anciens juges entre autres des affaires militaires aux 2ème et 7ème chambres de la section du contentieux, conseillers d’Etat et maîtres des requêtes ont fait ainsi main basse sur plusieurs postes importants auprès de képis étoilés. Ainsi, le ministre de la Défense bis, c’est à dire le patron du SGDSN (secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale) est une chasse gardée du Conseil d’Etat

Dans son livre “Petits arrangements entre amis”, le journaliste Yvan Stefanovitch dénonce le manque d’indépendance du Conseil d’Etat vis-à-vis du gouvernement. Un phénomène qui aurait été particulièrement visible durant la crise sanitaire. Yvan Stefanovitch est journaliste. Il a publié une dizaine de livres dont Aux frais de la princesse, Le Sénat, un paradis fiscal pour des parlementaires fantômes, et La caste des 500.

Metahodos a proposé une reforme de cette institution, parmi d’autres réformes à même de régénérer notre démocratie : https://metahodos.fr/2020/11/22/le-declin-du-vote-signe-parmi-dautres-de-la-mauvaise-sante-de-notre-democratie/

Nous avons également publié hier un billet posant la question suivante: Le contrôle et la censure du gouvernement ne reviennent ils pas au Parlement ? https://metahodos.fr/2020/11/25/le-controle-de-lexecutif-par-le-juge-plutot-que-par-le-parlement-ou-le-citoyen/

Yvan Stefanovitch a accordé un entretien à Capital. Nous vous livrons sa teneur dans l’ARTICLE 2. Nous vous proposons aussi un papier de présentation de l’ouvrage en ARTICLE 1.

ARTICLE 1

Le Conseil d’État : « Petits Arrangements entre amis » de Yvan Stefanovitch

Par Nicolas Lecaussin Juin 2020 Contrepoints

L’ouvrage est sorti en février et il est passé inaperçu à cause de la pandémie. C’est bien dommage car il aurait mérité une grande attention.

L’ouvrage est sorti en février et il est passé inaperçu à cause de la pandémie. C’est bien dommage car il aurait mérité une grande attention. Après avoir pris pour cible le Sénat et dévoilé le train de vie des sénateurs et des fonctionnaires qui y travaillent, le journaliste d’investigation Yves Stefanovitch s’attaque à l’une des institutions les plus méconnues de la République : le Conseil d’État. Autre spécificité française.

S’agit-il d’un tribunal ? D’une administration comme une autre ? D’un organisme public gouvernemental ? Difficile de répondre. Bonaparte Premier consul a créé le Conseil d’État comme organe de conseil au gouvernement et pas du tout comme juge de l’administration.

En revanche, ce que l’on sait, c’est que ce bâtiment situé au Palais Royal profite bien aux politiques et à leurs copains. Ses juges ne sont pas de vrais magistrats. La plupart d’entre eux ont été parachutés, de l’administration, de l’entreprise, du journalisme, du monde des lettres…

Officiellement, ils sont 323 membres (2018) pour traiter 9500 dossiers par an. Mais il est difficile de les suivre car cela change tout le temps. C’est comme dans un aéroport, écrit l’auteur. Certains ne sont que de passage, d’autres sont mis à disposition. Le nombre exact n’est connu de personne.

On y entre après Sciences po et l’ENA en attendant un poste plus prestigieux dans l’administration ou dans le privé. On y est aussi nommé parce qu’on fait partie de la Cour, comme Éric Orsenna ou Régis Debray. Ce dernier a rendu quatre arrêts en… trois ans.

D’autres personnalités y ont siégé, comme Christine Albanel et Jeannette Bougrab. Cette dernière, nommée par Nicolas Sarkozy en 2007, y est restée de 2008 à 2010, puis a effectué un passage dans l’entreprise et les médias (chroniqueuse à Canal +), et a demandé sa réintégration au Conseil en 2014.

Un autre nom bien connu, Arno Klarsfeld, s’est distingué par une très grande ardeur au travail : en neuf ans, entre 2011 et 2019, il a participé en tant que rapporteur à 117 arrêtés, soit à peine plus de un par mois !

Les politiques sont aussi les grands bénéficiaires du Conseil d’État. Laurent Fabius, Édouard Philippe, Édouard Balladur, Laurent Wauquiez… Leur charge de travail n’a jamais été épuisante, le plus souvent ils ont juste été de passage.

Le Conseil d’État est donc une bonne planque. Les rémunérations sont plus qu’honorables : de 4000 euros pour un auditeur à 16 000 pour le vice-président. Officiellement. Le reste est très opaque. Ces salaires peuvent augmenter de 3000 à 4000 euros mensuels grâce à des revenus annexes provenant d’autres activités dans des comités, conseils d’administration, entreprises… Les conseillers d’État honoraires peuvent cumuler légalement leurs traitements avec leur retraite.

Les Français ignorent pour la plupart la fonction du Conseil. Ils ne savent pas non plus qu’en France, nous avons trois institutions aux fonctions plus ou moins bien réparties alors qu’aux États-Unis une seule, la Cour suprême, les regroupe toutes. Yves Stéfanovitch ne conteste pas son utilité mais il condamne son mode de fonctionnement, le copinage et l’incessant va-et-vient de ceux qui en font partie. Plus de transparence et de rigueur seraient bien nécessaires.

ARTICLE 2

« Le Conseil d’Etat a courbé l’échine face au gouvernement pendant la crise sanitaire”

BARTHÉLÉMY PHILIPPE   Novembre 2020 Capital

Dans votre ouvrage, vous rappelez combien les Français connaissent mal le Conseil d’Etat, alors qu’il s’agit d’une institution bicentenaire de la République…

Yvan Stefanovitch : Chargé d’évaluer la solidité juridique des textes réglementaires, le Conseil d’Etat joue d’abord un rôle consultatif d’avocat conseil auprès du gouvernement, en examinant les projets de loi ou ordonnance avant leur passage en Conseil des ministres. Mais il est également la voie de recours (avec les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel) dont disposent les citoyens pour contester les décisions de l’administration en matière réglementaire, c’est-à-dire en ce qui concerne les décrets et les arrêtés, qu’il peut censurer.

Son importance est donc capitale, mais la plupart des Français l’ignorent. La crise sanitaire représentait l’occasion pour le Conseil d’Etat d’endosser pleinement son rôle de gardien des libertés des Français, mais le moins que l’on puisse dire c’est que l’institution du Palais Royal n’a pas fait preuve d’une grande témérité.

Capital : Qu’entendez-vous par là ?

Yvan Stefanovitch : Fermeture des magasins non-essentiels, mise à disposition de masques pour les professionnels de santé, port obligatoire du masque dans la rue… Depuis le mois de mars, le Conseil d’Etat a été saisi d’une multitude de requêtes portant sur la légalité des décisions réglementaires édictées par le gouvernement pour faire face à la crise. Dans l’immense majorité des cas, il s’est contenté d’avaliser les textes et s’est donc montré particulièrement légitimiste. Il aurait pourtant eu l’opportunité d’exercer son pouvoir de censure à plusieurs reprises. Et d’apparaître comme un contre-pouvoir efficace aux yeux des Français. Mais il a courbé l’échine. Dans l’ADN de cette institution, il semble inscrit qu’il ne faut pas gêner le gouvernement.

Capital : Comment expliquer cette retenue ?

Yvan Stefanovitch : Force est de constater que le Conseil d’Etat se refuse à paralyser ou entraver l’action du gouvernement. Il ne s’agit pas d’une question politique : de gauche comme de droite, tous les conseillers d’Etat s’accordent là-dessus. Ils considèrent qu’ils ne doivent pas stigmatiser l’action de l’exécutif. Même lorsqu’il s’agit d’une affaire comme la pénurie de masques, où son impéritie a paru évidente. Malheureusement, ce légitimisme me paraît consubstantiel au fonctionnement du Conseil d’Etat. Ses membres (environ 320) jugent les requêtes contre les actes réglementaires du gouvernement, mais en même temps, l’institution fournit un grand nombre d’administrateurs de haut rang à l’Etat.

Les directions juridiques des cabinets ministériels sont peuplées de conseillers d’Etat en détachement ou en disponibilité, qui préparent les textes réglementaires. Ces mêmes textes que leurs collègues du Palais Royal devraient, par la suite, censurer… La confusion d’intérêts est telle qu’on comprend qu’ils hésitent à le faire !

Capital : Pouvez-vous donner un exemple de l’omniprésence des membres du Conseil d’Etat au sein de l’exécutif ?

Yvan Stefanovitch : On en a eu un parfait exemple avant le remaniement de juillet dernier, puisque le Premier ministre Edouard Philippe, et son directeur de cabinet Benoît Ribadeau-Dumas, étaient issus du Conseil d’Etat. Il en va de même pour le secrétaire général du gouvernement, qui assiste et prépare le conseil des ministres. Depuis 1936, cette fonction a toujours échu à un membre du Palais Royal, à l’exception d’une fois. Le résultat de cette perméabilité, c’est que le Conseil d’Etat se montre impuissant, déférent et embarrassé vis-à-vis de tout exécutif quel qu’il soit, car son rayonnement en dépend.

De plus, les conditions matérielles confortables offertes aux jeunes énarques qui intègrent l’institution dès 25, 26 ans (4.000 euros net par mois pour les auditeurs, en début de carrière, 12.000 euros pour les conseillers d’Etat, après une vingtaine d’années d’exercice) n’incitent pas vraiment à la rébellion ! D’autant plus que le Conseil d’Etat est souvent utilisé comme un marchepied vers de brillantes carrières dans le privé ou la politique. Ses membres n’ont donc pas intérêt à insulter l’avenir.

Capital : Vous pointez également des conditions de nomination qui favorisent l’entre-soi et le manque d’indépendance ?

Yvan Stefanovitch : Les deux tiers des conseillers d’Etat sont nommés par le président de la République, parmi les élèves arrivés dans le haut du classement de l’ENA. Le tiers restant peut être parachuté au poste de conseiller d’Etat par le président de façon discrétionnaire, à la seule condition d’avoir au moins 45 ans (ou au moins 30 ans et dix années dans la fonction publique). On appelle cela la nomination au tour extérieur. Les heureux élus n’affichent pas toujours une grande assiduité. C’est notamment le cas de l’avocat médiatique Arno Klarsfeld qui a participé à 117 arrêts du Conseil d’Etat en tant que rapporteur à la section du contentieux, de février 2011 à octobre 2019 (un peu plus d’un arrêt par mois) ainsi que de l’ancienne ministre de Nicolas Sarkozy, Jeannette Bougrab (environ deux arrêts par mois entre 2008 à 2010).

A contrario, chez les politiques, il y a des “bourreaux de travail” : Sylvie Hubac, l’ex-directrice de cabinet de François Hollande à l’Elysée, participait à une dizaine de jugements par mois lorsqu’elle siégeait au Conseil d’Etat comme rapporteure et présidente de la 5ème chambre. On peut également citer Edouard Philippe (environ 8 arrêts par mois), qui avait intégré l’institution à sa sortie de l’ENA, en 1997, avant de basculer dans le privé quelques années plus tard, dès 2004. Devenu avocat, il a notamment collaboré au cabinet d’affaires américain Debevoise & Plimpton avant d’entrer chez Areva, comme lobbyiste en chef. Comme bien d’autres, Edouard Philippe a tiré profit des dispositions légales de détachement et de mise à disposition pour conserver un pied dans son corps d’origine du Conseil d’Etat, tout en multipliant les allers-retours dans le privé et la politique. Après son départ de Matignon, il a été placé en disponibilité du Conseil d’Etat jusqu’à la fin de son mandat, en 2026.

Capital : La hiérarchie du Conseil d’Etat et notamment son président, Bruno Lasserre, ne peuvent donc rien contre ceux qui ont tendance à tirer au flanc ?

Yvan Stefanovitch : Prenons l’exemple d’un autre ancien locataire de Matignon, Edouard Balladur. En huit ans, il a rendu qu’une quinzaine de jugements. C’est peu. Pour lui comme d’autres, le Conseil d’Etat n’est qu’un point de passage. Dans cette institution, vous ne pouvez pas obliger quelqu’un à travailler, ça ne se fait pas ! Et à plus forte raison lorsqu’il s’agit d’un ancien Premier ministre ! C’est toute la difficulté de l’entre-soi : quand l’institution recrute des gens de très haut niveau qui sont destinés à faire les plus grandes carrières dans la politique et le privé, et vont multiplier les allers-retours, elle attend un retour sur investissement. Aux responsabilités, ces personnalités feront passer des textes plutôt favorables au Conseil d’Etat.

À Matignon, Edouard Balladur a débloqué les crédits nécessaires à la création des Cours administratives d’appel qui ont permis de désengorger un Conseil d’Etat étranglé par les requêtes. La perméabilité avec le monde politique est visible avec le système de nomination du président par le chef de l’Etat. Actuellement vice-président du Conseil d’Etat, Bruno Lasserre doit son poste à Emmanuel Macron, qui l’avait beaucoup apprécié lorsqu’ils ont travaillé ensemble, au sein de la commission Attali.

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