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QUELLES SONT, DANS LA CONSTITUTION, LES PRÉROGATIVES DU 1e MINISTRE. Comment rééquilibrer notre démocratie ?

Controverse juridique et politique sur la place et le rôle du Premier ministre ( et par conséquent de l’Assemble Nationale en charge de son contrôle et de sa censure )

Nicolas Laurent-Bonne a proposé une discussion avec Dominique Rousseau, dans Tribonien (2020/1 (N° 5), pages 78 à 83) sur ce sujet.

Synthèse de Nicolas Laurent-Bonne

La nomination de Jean Castex comme Premier ministre, le 3 juillet 2020, a immédiatement entraîné de nombreuses réactions. D’aucuns ont souligné la personnalité tout à la fois effacée et technocratique du nouveau Premier ministre, bien souvent qualifié de simple collaborateur du président de la République. En vérité, cette description peu flatteuse de l’homme d’État laisse entrevoir une controverse juridique et politique plus profonde sur la place et le rôle du Premier ministre sous la Ve République auquel on promet « l’enfer de Matignon »[1]. Il nous a donc semblé utile de verser quelques arguments juridiques puisés dans des expériences passées et étrangères afin d’enrichir le débat. Nous remercions Dominique Rousseau d’avoir accepté de nous accorder cet entretien.

Extraits majeurs des propos de Dominique Rousseau relatifs au premier ministre

( il évoque également le volet participatif de la démocratie et la démocratie continue, et propose une réforme constitutionnelle )

« la fonction du premier ministre :, c’est-à-dire, définir, fixer, décider la politique de la Nation et la conduire, c’est-à-dire, la mettre en route, la faire aller. Et une phrase qui, comme le prévoit le préambule de 1789, permet aux citoyens de comparer ce qui est écrit dans le texte avec les actes des pouvoirs publics et, en l’espèce, de dénoncer un non-respect de la constitution. Cette phrase a été en revanche respectée lors des trois périodes de cohabitation. »

« C’est le premier ministre Lionel Jospin qui, pendant cinq ans, a déterminé et conduit la politique de la Nation. Ce qui montre que ce n’est pas l’élection du président de la République au suffrage universel qui lui permet de déterminer et de conduire la politique du pays mais le fait d’avoir ou non une majorité parlementaire de sa couleur politique. »

« c’est le Président qui le nomme (article 8) mais comme le premier ministre doit avoir la confiance de l’Assemblée nationale (article 49), le Président ne peut nommer qu’une personne dont il sait qu’elle a ou aura la confiance des députés. »

« le président ne dirige pas le Conseil des ministres, il le préside. Je propose … de sortir le Président du Conseil des ministres qui siègerait à Matignon sous la présidence du premier ministre. Remettons ainsi le Président de la République dans sa position d’arbitre (article 5). »

« Modèle parlementaire ! …Celui que je défends repose sur un premier ministre investi par l’Assemblée nationale, responsable devant elle et disposant du droit de dissolution, dissolution qui serait automatique si le gouvernement était renversé par une motion de censure

« L’argument juridique principal » pour un rééquilibrage ou d’une réduction de la dyarchie au sommet de l’Etat « est simple : le lien entre pouvoir et responsabilité ; celui qui dirige est celui qui répond de ses actes. Or, aujourd’hui en France, celui qui dirige de fait, et non de droit, n’est pas responsable et celui qui est responsable – le premier ministre – ne dirige pas ! »

« le Chef de l’État incarne la continuité de l’État et le premier ministre est le chef de l’Exécutif. Telle est la « norme » constitutionnelle européenne. »

Entretien

Le Premier ministre

N. LAURENT-BONNE : Au sein d’un pouvoir exécutif bicéphale, le président de la République est le détenteur d’un pouvoir d’État. Par ses compétences, il assure des fonctions régaliennes : il veille au respect de la Constitution et des engagements internationaux ; il est le garant de l’indépendance nationale et assure, par son arbitrage, la continuité de l’État ainsi que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics (Const., art. 5). Il partage également des fonctions législatives et exécutives avec le gouvernement, dirigé par le Premier ministre (Const., art. 21), qui « détermine et conduit la politique de la nation » (Const., art. 20, al. 1) et « dispose de l’administration » (Const., art. 20, al. 2) . Le premier alinéa de l’article 20 de la Constitution fait « figure d’antiphrase, rituellement raillée par quiconque critique le fonctionnement des institutions » [2] en raison d’une pratique qui dément le texte. Le Premier ministre et le gouvernement ne jouent-ils pas, pour autant, le rôle institutionnel confié par la Constitution ?

D. ROUSSEAU : L’article 20 de la constitution n’est pas « une antiphrase ». C’est une phrase qui définit la fonction du premier ministre : déterminer, c’est-à-dire, définir, fixer, décider la politique de la Nation et la conduire, c’est-à-dire, la mettre en route, la faire aller. Et une phrase qui, comme le prévoit le préambule de 1789, permet aux citoyens de comparer ce qui est écrit dans le texte avec les actes des pouvoirs publics et, en l’espèce, de dénoncer un non-respect de la constitution. Cette phrase a été en revanche respectée lors des trois périodes de cohabitation. C’est le premier ministre Lionel Jospin qui, pendant cinq ans, a déterminé et conduit la politique de la Nation. Ce qui montre que ce n’est pas l’élection du président de la République au suffrage universel qui lui permet de déterminer et de conduire la politique du pays mais le fait d’avoir ou non une majorité parlementaire de sa couleur politique. Raison pour laquelle, François Mitterrand, élu en 1981 et réélu en 1988 mais trouvant devant lui une Assemblée nationale de droite a dissous cette dernière pour obtenir une majorité de gauche.

Contrairement à ce que vous affirmez, le président de la République ne partage pas les fonctions législatives avec le gouvernement. Le Président n’a pas l’initiative des lois ; elle appartient au seul premier ministre et aux membres du Parlement (article 39).

Vous me dites « la pratique dément le texte ». Oui et c’est grave qu’on s’en arrange si vous me permettez cette expression. Dire à nos étudiants « vous savez il y a le texte mais ce n’est pas important, ce n’est pas lui qui guide l’action des gouvernants, il n’est pas respecté » les conduit très vite à considérer que s’il en est ainsi pour les gouvernants il peut en être ainsi pour eux. Décrédibiliser la force de l’écrit ouvre toujours sur des aventures politiques.

N.L.-B. : Les critiques actuelles du régime politique portent souvent sur la subordination du Premier ministre au président de la République qui le rendrait inutile, selon certains. La primauté du président de la République qui nomme le Premier ministre (Const., art. 8) et qui dirige le Conseil des ministres (Const., art. 9), rend-elle celui-ci dispensable pour autant ?

D.R. : C’est une question de choix politique. Il est aussi possible de considérer que c’est le président de la république qui n’est pas utile puisque, selon le texte, c’est le premier ministre qui gouverne ! Et vous faites une lecture incomplète du processus de nomination du premier ministre. Sans doute c’est le Président qui le nomme (article 8) mais comme le premier ministre doit avoir la confiance de l’Assemblée nationale (article 49), le Président ne peut nommer qu’une personne dont il sait qu’elle a ou aura la confiance des députés. Et le président ne dirige pas le Conseil des ministres, il le préside. Je propose depuis longtemps déjà de sortir le Président du Conseil des ministres qui siègerait à Matignon sous la présidence du premier ministre. Remettons ainsi le Président de la République dans sa position d’arbitre (article 5).

N.L.-B. : La Constitution est l’objet de nombreuses critiques notamment en raison de l’organisation du pouvoir exécutif. Mais, loin d’un coup d’État permanent, les acteurs politiques semblent s’en accommoder alors qu’elle avait été décrite comme trop dépendante de la personnalité de son fondateur. Elle a également permis de résister aux épisodes de cohabitation et permet aujourd’hui la formation sans difficulté de gouvernement en comparaison avec d’autres pays, comme l’Italie, l’Espagne ou l’Allemagne. N’est-ce pas une qualité ? Peut-on envisager en France un parlementarisme moniste à l’image d’autres régimes parlementaires comme en l’Allemagne, au Royaume-Uni, en Espagne, en Autriche ou encore au Portugal ?

D.R. : La Constitution dites-vous ! Mais laquelle ? Celle de 2021 n’a rien à voir avec celle de 1958. En 1958, pas d’élection populaire du Président, pas de quinquennat, pas de QPC, pas de session unique du Parlement, pas de référendum d’initiative partagée… Quant à vos comparaisons, l’Allemagne et l’Espagne ont des gouvernements stables et vous mettez l’Autriche et le Portugal dans la catégorie « régimes parlementaires » alors que Maurice Duverger les classait dans la catégorie « régimes semi-présidentiels » comme… la France ! Et si vous prenez l’Allemagne comme modèle de régime parlementaire moniste, elle est mille fois plus stable que la France : Angela Merkel est au pouvoir depuis 15 ans !

Modèle parlementaire ! Mais derrière cette catégorie, plusieurs types. Celui que je défends repose sur un premier ministre investi par l’Assemblée nationale, responsable devant elle et disposant du droit de dissolution, dissolution qui serait automatique si le gouvernement était renversé par une motion de censure. C’est le contrat de législature que proposait Mendès-France en… 1962 !

N.L.-B. : Existe-t-il, dans l’histoire constitutionnelle, des arguments juridiques en faveur d’un rééquilibrage ou d’une réduction de la dyarchie au sommet de l’État ?

D.R. : L’argument juridique principal est simple : le lien entre pouvoir et responsabilité ; celui qui dirige est celui qui répond de ses actes. Or, aujourd’hui en France, celui qui dirige de fait, et non de droit, n’est pas responsable et celui qui est responsable – le premier ministre – ne dirige pas !

Si on fait une comparaison européenne, tous les pays connaissent un dualisme de l’Exécutif avec un Chef de l’État, Roi ou Président élu ou non par le peuple, et un premier ministre. Mais dans tous ces pays, le Chef de l’État incarne la continuité de l’État et le premier ministre est le chef de l’Exécutif. Telle est la « norme » constitutionnelle européenne.

N.L.-B. : Estimez-vous encore, depuis 2017, comme vous l’avez écrit naguère, que la Ve République n’est ni présidentielle, ni parlementaire, mais qu’elle « se meurt d’être sans qualités »[3] ? Que faudrait-il attendre d’une VIe République ?

D.R. : Depuis 1958, la constitution a été révisée 24 fois et toutes ont eu pour objet principal la structure des institutions étatiques et leurs relations mutuelles. Le mode d’élection du président de la République a été changé en 1962, et la durée de son mandat en 2000 et 2008 ; la durée des sessions parlementaires a été modifiée en 1995 ; le mode de composition du Conseil supérieur de la magistrature a été modifié en 2008 ; le premier ministre a perdu la maîtrise totale de l’ordre du jour parlementaire et les projets et propositions de loi sont soumises au même régime depuis la révision de 2008… En d’autres termes, les révisions constitutionnelles ont cherché un rééquilibrage des pouvoirs institués : un peu plus de compétences au Parlement, un peu moins au premier ministre, un peu plus au président de la République. Toutes ces révisions reposaient sur l’idée que la qualité démocratique de la société dépendait de l’organisation de la forme de l’État.

Or, « on ne peut oublier », écrivait en 1993 le doyen Vedel dans son rapport sur la révision de la constitution, « que ce sont d’autres prescriptions, moins directement liées à l’organisation des pouvoirs publics, qui donnent sa véritable portée au texte fondamental ». Ces « autres prescriptions », ce sont les Déclarations des droits et libertés, celles de 1789, 1946 et 2004, qui ont pleine valeur constitutionnelle et sur lesquelles il convient, aujourd’hui, de (re)fonder le système politique. Concrètement, cela veut dire prendre l’article 6 de la Déclaration de 1789 selon lequel « tous les citoyens ont le droit de concourir personnellement à la formation de la volonté générale » et en déduire que les parlementaires doivent avoir l’obligation, inscrite dans la constitution, de réunir des assemblées primaires de citoyens dans leur circonscription pour discuter des projets et propositions de loi et recueillir leurs avis avant qu’ils ne soient présentés à l’Assemblée nationale. Obligation renforcée pour les « décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement » puisque l’article 7 de la Charte dispose que « toute personne a le droit de participer à leur élaboration ».

Cela veut dire prendre le préambule de 1789 affirmant que les droits de l’homme sont publiquement énoncés « afin que les réclamations des citoyens, fondées désormais sur des principes simples et incontestables, tournent toujours au maintien de la constitution et au bonheur de tous » pour reconnaître aux citoyens le droit de réclamer l’inscription à l’ordre du jour de l’Assemblée la discussion de telle ou telle proposition de loi et le droit d’accéder directement à une Cour constitutionnelle pour lui demander de vérifier la conformité des lois aux droits et libertés garantis par la constitution. Cela veut dire prendre le principe constitutionnel de l’indépendance de l’autorité judiciaire pour en déduire sa séparation du pouvoir politique et donc la suppression du ministère de le Justice et la création d’un Conseil supérieur de la Justice compétent pour la formation, la nomination, la discipline de l’ensemble de magistrats et le bon fonctionnement de la Justice.

Cela veut dire prendre le principe de la libre communication des pensées et des opinions pour en déduire qu’une autorité constitutionnelle indépendante devra être créée pour garantir notamment que les lecteurs qui sont au nombre des destinataires essentiels de la liberté proclamée par l’article 11 de la Déclaration de 1789 soient à même d’exercer leur libre choix sans que ni les intérêts privés ni les pouvoirs publics puissent y substituer leurs propres décisions ni qu’on puisse en faire l’objet d’un marché. Cela veut dire prendre le droit à la résistance à l’oppression définie à l’article 2 de la Déclaration de 1789 comme un « droit naturel et imprescriptible » pour fonder la reconnaissance dans la constitution du statut de lanceur d’alerte civique.

L’enjeu politique de la prochaine révision est ce passage d’une forme institutionnelle et intermittente de la démocratie à une forme constitutionnelle et continue de la démocratie. De passer d’une figure unidimensionnelle du citoyen – celle de l’électeur – à une figure plurielle où le citoyen est tout à la fois électeur, pétitionnaire, lanceur d’alerte, requérant, associatif… Et le miracle de ce passage est qu’il s’accomplirait en donnant vie aux promesses oubliées de 1789 : si la représentation politique est inévitable, donner aux membres du corps social les droits et libertés leur permettant de contrôler les représentants et, le cas échéant, de réclamer contre eux

Notes

  • [1]R. Bacqué, L’enfer de Matignon, Paris, 2008.
  • [2]G. Carcasonne, La Constitution introduite et commentée, 10e éd., Paris, 2011, p. 123.
  • [3]D. Rousseau, La Ve République se meurt, vive la démocratie, Paris, 2007, p. 9.

Mis en ligne sur Cairn.info le 02/02/2022https://doi.org/10.3917/trib.005.0078

1 réponse »

  1. Bonjour, Thierry,Comme je l’ai déjà fait remarquer, la question de la démocratie n’est pas une question structurelle ni organisationnelle mais de posture. Tant que nos dirigeants et prétendants à l’être considéreront les gens comme des sous-fifres, il ne se passera rien de bon car justement les sous-fifres savent ce qu’ils sont, que le pouvoir leur revient et comprennent assez vite la manière dont on les considère. Je renvoie à mon article d’aujourd’hui : « Ces fainéant qui s’abstiennent de voter ! »Bien amicalementJean-Marc

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