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L’impossibilité de la réforme due à l’Etat profond ?

Sylvain Fort sur l’Etat profond: «Il est devenu presque impossible de mettre en œuvre une réforme aujourd’hui»

BILLET

mis à jour le 25 07 2020

Dans le prolongement de notre BILLET et de deux articles d’hier 24 07 2020, nous vous proposons cet article de Raphaël Legendre  23 juillet 2020 dans l’Opinion : « Sylvain Fort sur l’Etat profond: «Il est devenu presque impossible de mettre en œuvre une réforme aujourd’hui ».

Nous avons reçu de nombreux messages nous invitant à creuser le sujet du rôle et du pouvoir de l’administration en démocratie et des relations entre le politique et elle, au niveau de l’Etat comme au niveau des Collectivités Territoriales.

Le politique ne doit pas reporter ses faiblesses sur l’administratif

Voici le commentaire reçu de François HAMET par linkedin: « Toujours cette attaque de l’administration, qui n’a certes pas toutes les qualités, mais qui fait fonctionner le pays même quand les politiques ont vidé l’hôpital de ses lits, vidé les régions de leurs équipements et services sociaux, vidé le pays de ses entreprises industrielles, vidé le sens de l’action publique en empilant des textes législatifs aux injonctions contradictoires…

Que les politiques s’interrogent un peu plus sur le sens de leur action, sur le fait qu’une administration n’est pas servile, que les fonctionnaires, du moins la plupart, ont le sens du devoir et de l’intérêt collectif, souvent davantage que ces politiques qui se piquent de savoir où le pays doit aller alors qu’ils sont incapables de construire une vision enthousiasmante, ou simplement réaliste…« 

Considérer l’administration comme une partie prenante

Nous partageons cette prudence. La critique d’un Etat profond par l’exécutif lui-même créée encore plus de défiance avec les collaborateurs de l’administration – alors que la confiance est indispensable pour une action publique efficiente. Les services administratifs figurent parmi les parties prenantes qu’un exécutif doit prendre en compte, c’est à dire, les considérer, dialoguer a ec eux, les « manager »…

D’autres lecteurs interrogent : Cette critique radicale de l’administration avec le concept d’Etat profonde correspond – elle pas à une autocritique par un exécutif constitué principalement de hauts fonctionnaires pensant qu’il suffisait de décider pour que les choses se réalisent ?

Question de MÉTHODE

Nous sommes au cœur du projet de MATAHODOS, redynamiser la démocratie et rendre plus efficiente l’action publique : changer de méthode..

Dans l’action publique comme dans l’action privée, la mise en oeuvre de décisions ou de reformes doit suivre impérativement un chemin méthodique fait de dialogue, partage, co production, à chacune des principales étapes : émergence, définitions des objectifs et résultats, modalités de mise en oeuvre, mise en oeuvre elle-même, suivi, évaluation…Et toutes les parties prenantes concernées doivent y être associées pour donner au projet les meilleures chances de réussite.

La gouvernance publique est elle à redécouvrir ?

L’administration est – rappelons le – une partie prenante interne au pouvoir exécutif et doit être prise en compte à ce titre. Cette administration, de son coté, n’appliquant pas toujours les bonnes pratiques de la gouvernance et du management, doit certainement, d’une part faire des efforts pour collaborer avec loyauté et efficience avec le politique/exécutif qui fixe les objectifs et, d’autre part développer ses propres relations avec ses parties prenantes principales: les agents des services, les usagers/clients.

Une reforme de l’administration et de son fonctionnement à relancer – une nouvelle fois ?

Dans ce cadre, la reforme et la modernisation de administration doivent redevenir une priorité, en apportant un surcroît de transparence, de loyauté, de souplesse, de rapidité, de responsabilité…

Elle ne peut se constituer, ou se considérer comme un contre pouvoir en se drapant d’un rôle qui ne lui appartient pas en propre : défendre l’Etat de droit.

ARTICLE

Sylvain Fort sur l’Etat profond: «Il est devenu presque impossible de mettre en œuvre une réforme aujourd’hui»

Raphaël Legendre,  23 juillet 2020, dans l’Opinion

Conseiller en communication et plume d’Emmanuel Macron de 2017 à 2019, Sylvain Fort estime que les intellectuels ont délaissé la politique, laissant le travail de construction de la doctrine d’Etat aux hauts fonctionnaires.

Quelle est votre définition de « l’Etat profond » ?

L’Etat profond renvoie en France à l’existence d’une élite d’Etat bien formée qui a conçu au fil des années sa propre doctrine sur un certain nombre de sujets stratégiques. Des gens qui ne se contentent pas d’être au service de l’Etat, mais qui réfléchissent, travaillent et construisent leur vision du monde sans forcément nourrir des contacts suivis avec l’étranger ou le secteur privé. En découlent des grilles de lecture politique assez homogènes dans certaines poches de l’Etat, qui embarquent de hauts responsables de l’administration. Lorsqu’ils exercent le pouvoir, à la tête de l’administration ou dans les cabinets ministériels, leur ligne est davantage dictée par cette vision construite que par l’impulsion politique du moment, et cela surprend les politiques.

Comment se traduit ce contre-pouvoir ?

Il vit déjà par l’influence de la haute fonction publique sur les campagnes présidentielles. Une partie de cette doctrine ruisselle vers les programmes des candidats, quand ces derniers ne sont pas tout bonnement directement rédigés par les hauts fonctionnaires eux-mêmes. Les programmes sont alors partiellement façonnés par une doctrine qui ne s’est pas constituée dans le creuset du terrain politique, mais qui surlégitime cette partie de l’appareil d’Etat. D’une certaine façon, l’agenda administratif préexiste à l’élection du politique et peut devenir une part de sa feuille de route. Par ailleurs, les hauts fonctionnaires ont souvent l’impression – et, à dire vrai, à juste titre – que leur formation intellectuelle et l’expérience dont ils sont dépositaires surclassent largement ce que partis et responsables politiques peuvent porter. On trouve au sein de la haute fonction publique beaucoup de gens plus brillants, érudits et articulés que chez les responsables politiques. Ces derniers l’ont d’ailleurs intériorisé. Pour certains, la haute administration c’est la tête, eux les jambes.

Rien de mafieux ou criminel ici, la haute fonction publique exerce simplement un magistère intellectuel et politique assez extraordinaire. Les intellectuels ont quitté la politique. Peut-être parce que la vie politique est devenue trop ingrate ou trop décevante

L’Etat profond est fort parce que le politique est faible ?

L’influence de la haute administration est importante parce que les politiques ont renoncé à un travail de refondation intellectuelle. Cela a laissé un champ libre considérable à cette partie de la fonction publique que l’on appelle l’Etat profond. Rien de mafieux ou criminel ici, cette haute fonction publique exerce simplement un magistère intellectuel et politique assez extraordinaire. Les intellectuels ont quitté la politique. Peut-être parce que la vie politique est devenue trop ingrate ou trop décevante. Ils sont pourtant indispensables dans une époque où il ne peut y avoir de politique sans intellectuels. Toutes les grandes puissances bâtissent leur action sur une doctrine constituée dans les grands partis politiques, les think tanks, les lobbies, etc. En France, les partis politiques ont abandonné ce travail. L’Etat profond investit cette vacance.

L’administration assure donc la continuité de l’Etat, mais aussi la continuité doctrinale ?

Oui… On n’a pas à interdire aux hauts fonctionnaires d’avoir une doctrine. C’est même nécessaire. Le problème, c’est que cette doctrine est aujourd’hui trop souvent décorrélée de la réalité politique. Qu’il s’agisse des dépenses publiques, de politique étrangère ou des questions de sécurité, les promesses de campagne n’influencent plus beaucoup l’action d’un certain nombre de fonctionnaires. Ces grands postes stratégiques sont d’autant plus portés par la haute fonction publique que les ministres se succèdent à vitesse grand V et n’ont pas le temps de marquer leur empreinte. La loyauté de ces fonctionnaires va moins au politique qu’à l’Etat.

Emmanuel Macron rencontre-t-il les directeurs d’administration ?

Pas que je sache. Il a en revanche parfaitement identifié le problème du rapport entre le politique et l’administration. C’est pour cela qu’il a limité le nombre de collaborateurs par cabinet ministériel. Il a voulu faire des directeurs d’administration les membres supplétifs de ces cabinets, en les incluant à la fois dans la conception mais aussi dans l’exécution des politiques publiques. Cette idée donnait un impact nouveau aux ministres. Mais cela suppose une capacité des ministres à manager ces directeurs. S’ils ne sont pas assez forts politiquement et intellectuellement, ça ne fonctionne pas. Cela implique aussi que les directeurs soient jugés sur les résultats, ce qui n’est pas le cas.

Le spoil système a échoué ?

Il n’a de sens que si les directeurs sont embarqués dans la vie des cabinets. En cas d’échec des réformes, cela aurait signifié qu’ils n’étaient pas à la hauteur de l’action qu’ils n’auraient pas seulement appliquée, mais dont ils auraient été co-auteurs, main dans la main avec le politique. La réussite de ce système reposait toutefois sur une objectivation des résultats. Et comme l’évaluation des politiques publiques n’a pas été la priorité sur les trois premières années du quinquennat, le spoil système s’est vidé de son sens. Tous les ministres n’ont pas compris ce que voulait faire Emmanuel Macron. Il aurait presque fallu qu’un délégué interministériel s’occupe de l’évaluation des politiques publiques et de la bonne application de la méthode.

Ça a été expliqué ?

Oui.

Donc les ministres n’ont pas été assez bons ?

Beaucoup ne savent pas ce qu’est une administration. Trop de ministres se sont occupés d’image et de tactique, et trop peu dirigent effectivement leur administration. L’Etat profond naît de ça. L’abandon par le politique de la conduite de l’administration a entraîné une autodétermination de cette dernière, y compris sur le plan doctrinal. Aujourd’hui, l’administration a la tête politique mais la politique n’a plus la tête administrative.

Quid de la formation des hauts fonctionnaires ?

Les jeunes énarques ne sont sans doute pas assez confrontés aux sujets d’exécution complexes. Ils sont aussi formés à une résistance au continuum public/privé. Là où le privé sait faire, on ne va pas lui donner la main, parce qu’il y a une défiance importante.

Emmanuel Macron vient de cet Etat profond…

Emmanuel Macron n’est pas arrivé au pouvoir en disant « je vais réparer la machine » mais « je vais changer la machine ». Il estime que l’homme politique n’est pas élu pour bouger des curseurs sur le socle granitique des politiques publiques, mais pour transformer le pays. Il a rejeté la notion de réforme « paramétrique » pour privilégier des réformes structurelles : assurance chômage, réforme des retraites… C’est l’un des apports majeurs d’Emmanuel Macron à l’idée même de réforme en France. Dans cette perspective, les questions de dépenses publiques ou d’effectifs dans la fonction publique ne sont pas le point de départ. C’est parce qu’on a cherché à rendre le même système moins cher qu’il est devenu inefficace. Et c’est en rendant le système plus efficace qu’il coûtera moins cher.

Le continuum législatif et normatif n’est pas assumé en responsabilité. Si le premier visage de l’Etat profond, c’est la haute fonction publique ; le second, c’est l’excès de normes qui tue la norme

Quel bilan tirer de cette méthode après trois ans ?

Il a créé de l’insatisfaction parce que les résistances sont colossales. Changer de système est beaucoup plus difficile que de faire de simples économies. Les systèmes embarquent leurs propres conservatismes. Etonnamment, plus les gens sont précarisés, comme les infirmiers ou les professeurs, plus ils s’accrochent à leur système. Plus les gens sont en souffrance statutaire, moins ils veulent changer. Ce qui paraît simple ne l’est jamais.

Où se perd la réforme ? Dans l’administration ou dès la sortie de l’Elysée, après que les directives sont passées par la moulinette des conseillers ?

La complexité de l’administration française est telle qu’il est impossible, depuis l’Elysée, Matignon ou un cabinet ministériel, d’identifier la complexité que vivent les agents de terrain. Même bien pensées, bien conduites, les réformes vont se fracasser sur la réalité administrative. L’imbroglio normatif et réglementaire est tel qu’il est devenu presque impossible de mettre en œuvre une réforme aujourd’hui, sauf à contrevenir à d’autres normes. Cette logique du dernier kilomètre n’a pas été traitée. On se figure à tort que la pente est plus raide dans l’émergence des idées et que l’intendance suivra. C’est faux. L’impulsion politique se dilue dans l’administratif. L’intendance ne peut plus suivre.

Un exemple ?

Nous avons donné en son temps des coups de sondes sur la réforme des étudiants de santé qui étaient censés faire des visites de prévention dans les écoles. Les agents publics chargés d’exécuter la réforme se sont retrouvés dans des injonctions réglementaires contradictoires parce que le statut d’étudiant rendait complexe son assimilation à un professionnel de santé. Ce qui est imposé par une loi est interdit par une autre. Et comme les directeurs d’administration ne sont pas embarqués dans la préparation et la mise en œuvre, les choses n’avancent pas. Le continuum législatif et normatif n’est pas assumé en responsabilité. Si le premier visage de l’Etat profond, c’est la haute fonction publique ; le second, c’est l’excès de normes qui tue la norme.

2 réponses »

  1. Article de l’Opinion proposé en complément:

    ENA: la très mauvaise note en économie des candidats

    Marie-Amélie Lombard-Latune Marie-Amélie Lombard-Latune 30 janvier 2020

    La présidente du jury des concours s’inquiète de leur « méconnaissance de la vie des entreprises ​»

    ​Le classement de sortie de l’ENA « va à l’encontre de l’objectif de coopération puisqu’il induit une concurrence entre les élèves ​».​Le classement de sortie de l’ENA « va à l’encontre de l’objectif de coopération puisqu’il induit une concurrence entre les élèves ​».

    Après avoir présidé les jurys des concours d’entrée 2019 à l’ENA, Isabel Marey-Semper a remis son rapport, que l’Opinion dévoile, au Premier ministre le 21 janvier. Confier ce rôle à une personnalité venant du privé était une première. Une idée de l’actuel directeur de l’ENA, Patrick Gérard, pour répondre aux accusations sur les « castes » et « l’entre-soi ​». A l’approche de la remise du rapport Thiriez sur la réforme de la haute fonction publique, les enseignements que la présidente retire de cette expérience viennent nourrir le débat.

    Que retient une familière de l’entreprise, qui a été directrice de la communication et des affaires publiques de L’Oréal (auparavant chez Saint-Gobain et PSA), après avoir participé à la sélection de l’élite française ? Dans son rapport, Isabel Marey-Semper, qui a une formation scientifique (elle est major de Normale Sup), met les pieds dans le plat. Elle pointe « la méconnaissance par les candidats de la vie des entreprises, de ce qu’est un modèle économique, la faible culture industrielle et microéconomique, la compréhension parfois trop partielle des enjeux géo-politico-économiques mondiaux. » En pleine attente des propositions de la mission Thiriez sur la haute fonction publique, c’est un pavé dans la mare – ou une pierre à l’édifice…

    Cette « méconnaissance ​» a été pour cette dirigeante dans le privé une source d’étonnement. Tout comme l’importance donnée par les candidats, pendant l’épreuve d’entretien (qui n’a plus grand-chose à voir avec le mythique Grand O), à la « ​République sociale ​» et « ​la priorité donnée à la réduction des fractures territoriales et des inégalités et à la lutte contre la précarité ​». Cohérents d’ailleurs avec leur vision du pays, les futurs hauts fonctionnaires ont choisi en priorité la Préfectorale ou le ministère des Solidarités et de la Santé.

    Tentation. Et Isabel Marey-Semper d’enfoncer le clou ​: « ​Les entreprises sont considérées exclusivement comme une source de financement de l’action de l’Etat par les recettes fiscales. La tentation est d’ailleurs forte (pour certains candidats) de résumer la France à son Etat ​». Puis, de livrer son avis au Premier ministre ​: « ​On ne peut pas continuer à redistribuer à périmètre d’activité économique constant ni en augmentant les impôts. La République sociale est pérenne uniquement dans un pays qui créé de l’activité, dans une France en expansion, une France qui rayonne dans le monde. L’action des futurs hauts fonctionnaires devra viser à faire se développer davantage d’activité humaine, à “augmenter la taille du gâteau”, pour parler trivialement, et donc à s’appuyer sur le monde économique et le secteur privé pour cela. Dans notre République sociale, les destins du public et du privé sont liés. ​»

    « ​En France, le public et le privé sont deux mondes qui s’ignorent ou se défient, voire se méprisent. C’est aussi aux futurs hauts fonctionnaires de réconcilier ces deux mondes ​», insiste la présidente du jury qui a d’ailleurs fait part de ses convictions aux nouveaux entrants.

    Isabel Marey-Semper apporte son éclairage sur un autre sujet. Et là encore c’est un domaine sensible puisqu’il s’agit du classement de sortie qui détermine les premiers postes – et donc une bonne partie de la carrière – des énarques. Le Graal des grands corps (Inspection des finances, Conseil d’Etat, Cour des comptes) alimente en effet une compétition féroce pour sortir « ​dans la botte ​». Or, qu’a constaté la présidente du jury en s’immergeant dans l’école ​? Que les élèves ne savent pas toujours « ​travailler ensemble et coopérer ​». Où chercher les responsabilités ​? Dans « ​le classement de sortie (…) qui va à l’encontre de cet objectif de coopération puisqu’il induit une concurrence entre les élèves. ​»

    Moulinette. Ce classement aurait donc un autre inconvénient ​: il repeint en gris une promotion. Sur les 83 admis au concours en 2019, la diversité sociale semble en partie au rendez-vous : on compte 45 natifs de province, 30 boursiers, 46 étudiants n’ayant pas suivi de classes préparatoires aux grandes écoles. Et une proportion encore forte de fils ou filles d’enseignants ou cadres (leur père pour 47,5 %, leur mère pour 38,3 %).

    Mais, voilà, selon Isabel Marey-Semper, passées à la moulinette des 21 mois de scolarité et des stages, « la richesse et la diversité des candidats semblent estompées ». En d’autres termes, la majorité cherche à se fondre dans le moule, y voyant sa meilleure chance de succès pour décrocher un bon poste. D’où cette interrogation sur l’uniformité imposée à des profils très divers (des jeunes BAC + 5 pour le concours externe ​; des fonctionnaires, des salariés du privé ou des titulaires d’un doctorat) pour les autres voies d’accès : « Comment une personne âgée de 40 ans, ayant 15 ans d’expérience professionnelle, peut-elle être affectée au même poste qu’une autre de 25 ans issue d’un parcours encore très académique ? »

    Aussi plutôt que de faire dépendre la carrière du rang de sortie à l’ENA, la présidente du jury recommande de doter la haute fonction publique d’une véritable gestion des ressources humaines, instrument de pilotage largement inexistant. Elle met aussi en avant la nécessité de détecter les qualités de « ​leadership » lors de la sélection des candidats. Dressant le portrait-robot des parfaits futurs énarques, « capables de douter et de remettre en cause leurs idées » et « disposant d’un sens éthique et d’une confiance en soi mesurée (ni trop humbles ni trop arrogants) ​»…

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  2. On ne peut faire l’inventaire de causes du manque de manœuvrabilité (au sens de maniable comme un bateau pas de docile comme une foule) de l’Administration sans mesurer l’effet immense de la multiplication des organisations au moyen de la création d’innombrables (presque 2000) outils de démembrement de l’Exécutif (agences, autorités, observatoires, EPA, etc.).

    Si les retours d’expérience de la crise sanitaire sont honnêtement conduits, on disposera d’un constat pour les différents acteurs gouvernementaux, nationaux, centraux, autonomes, indépendants, décentralisés, déconcentrés, régionaux, départementaux, etc. de la santé.

    Derrière chaque sigle, une pyramide avec une cheffe / un chef, des adjointes / des adjoints, des directrices / des directeurs, des sous-directrices / des sous-directeurs, des copines / des copains, des services, des bastions, des jalousies, des compromis, plusieurs implantations géographiques choisies avec le sens de la facétie, des calendriers, des ordres du jour (oups, des « agendas »), des micro-stratégies de pouvoir, d’influence ou de carrière et au global des sous-ensembles et des ensembles impossibles à coordonner et insusceptibles d’avoir des actions cohérentes tournées vers des objectifs publics, même lorsqu’ils sont connus.

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