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L’exemplarité de l’étranger – « policy transfer »

PRÉSENTATION

« L’exception française n’est-elle pas en train de devenir une sorte d’anachronisme, d’archaïsme ?

questionnent Thomas Frinault, Christian Le Bart.

« Tout se passe comme si l’État national, en tant qu’espace traditionnel et quasi naturel du politique et des politiques publiques, apparaissait aujourd’hui comme un cadre de plus en plus étroit et sclérosé. »

Thomas Frinault est maître de conférences en science politique à l’université Rennes 2 et chercheur au CRESS-LESSOR (Rennes 2).

Christian Le Bart est professeur de science politique à l’Institut d’études politiques de Rennes et directeur du Centre de recherches sur l’action publique en Europe.

Nous vous proposons cet article relatif à « l’exemplarité de l’étranger » dont l’actualité reste entière au moment où la France s’interroge sur son modèle.

quelques extraits:

« L’Étranger constitue surtout une ressource de premier ordre dès lors qu’il s’agit de chercher des modèles ou des recettes d’action publique supposées efficaces. Le recours à l’Étranger est aujourd’hui un réflexe largement partagé par les professionnels de l’action publique, ce que la science politique théorise sous le terme de policy transfer »

‘L’Union européenne semble de plus en plus s’appuyer sur une stratégie de coordination des politiques publiques nationales, stratégie elle-même fondée sur la comparaison entre politiques. De nouveaux instruments d’action publique émergent, qui reposent sur le partage des connaissances (production et diffusion des idées) et sur des dynamiques d’apprentissage et de socialisation par frottements. Ces nouvelles modalités sont considérées comme le meilleur moyen pour l’Union européenne d’apporter son soutien aux politiques des États membres sans réduire leur autonomie décisionnelle et sans les contraindre juridiquement à harmoniser lesdites politiques, en particulier sur les terrains engageant la souveraineté nationale »

ARTICLE

L’exemplarité de l’étranger

Thomas Frinault, Christian Le Bart, Revue française de science politique 2009/4 (Vol. 59)

Après avoir longtemps été célébrée, l’exception française n’est-elle pas en train de devenir une sorte d’anachronisme, d’archaïsme ? Tout se passe en effet comme si l’État national, en tant qu’espace traditionnel et quasi naturel du politique et des politiques publiques, apparaissait aujourd’hui comme un cadre de plus en plus étroit et sclérosé. Comme si les catégories spécifiquement françaises (à commencer par une certaine définition de la droite et de la gauche) avaient perdu toute pertinence.

La stigmatisation de l’exception française et la tentative complémentaire pour évaluer ce pays sur la base des standards européens ou occidentaux s’observent par exemple dans la mobilisation croissante d’un regard étranger volontiers critique. La presse en témoigne : le magazine Courrier international a par exemple habitué ses lecteurs, depuis de nombreuses années déjà, à un tel détour à travers sa rubrique « France ». Les médias français, d’une façon générale, ont de plus en plus souvent recours au procédé journalistique qui consiste à donner la parole à des experts étrangers [1] Citons à titre d’exemple la rubrique « la France vue du monde »…. L’internationalisation n’est pas le fait des seuls journalistes. Les professionnels de la politique développent, en effet, des stratégies de légitimation (personnelle ou collective) qui reposent de plus en plus fréquemment sur le détour par l’étranger. Des personnalités étrangères jugées porteuses sont invitées dans des meetings électoraux, des modèles étrangers sont exhibés comme exemplaires dans tel ou tel secteur, tandis que le voyage à l’étranger constitue plus que jamais un point de passage obligé pour tout présidentiable.

3L’Étranger n’est plus synonyme de distance ou de méconnaissance. Là où jadis la différence était posée comme première, insurmontable, et ne pouvant autoriser aucune comparaison, s’impose désormais une lecture inverse : la distance n’est plus incomparabilité, elle permet au contraire le regard détaché, neutre et objectif.

L’Étranger constitue surtout une ressource de premier ordre dès lors qu’il s’agit de chercher des modèles ou des recettes d’action publique supposées efficaces. Le recours à l’Étranger est aujourd’hui un réflexe largement partagé par les professionnels de l’action publique, ce que la science politique théorise sous le terme de policy transfer. Sous des formes différentes, à des échelles diverses, des modèles peuvent circuler au prix d’un changement de contexte ou d’échelle, bien au-delà donc du seul cadre étatique [2]Mark Evans, « At the Interface Between Theory and Practice.…. Les contenus mêmes de ces transferts sont variables : d’où la typologie proposée par Dolowitz et March [3]David P. Dolowitz, David Marsh, « Learning from Abroad : The…, qui distingue quatre degrés allant du transfert complet de politique publique à cette forme plus modeste qu’est l’inspiration. Le transfert peut aussi bien concerner des éléments hard (droit, institutions, instruments) que des éléments soft (idées, principes, apprentissage) [4 Diane Stone, « Transfer Agents and Global Networks in the…. S’ils s’effectuent sans difficulté au niveau des politiques et des programmes, les transferts d’institutions sont rares. La procédure qui préside au transfert peut aussi varier, selon un continuum qui va du plus coercitif (transferts imposés par le centre [5]David P. Dolowitz, « A Policymaker’s Guide to Policy…) au moins coercitif (les acteurs s’engagent dans la recherche de nouvelles solutions et s’inspirent librement des modèles disponibles).

Parmi les institutions, de plus en plus nombreuses, qui font des policy transfer une véritable stratégie d’action, voire d’intégration, figure évidemment l’Union européenne. Alors que la méthode communautaire traditionnelle de policy-making s’organisait autour d’une activité de réglementation par le haut, l’Union européenne semble de plus en plus s’appuyer sur une stratégie de coordination des politiques publiques nationales, stratégie elle-même fondée sur la comparaison entre politiques. De nouveaux instruments d’action publique émergent, qui reposent sur le partage des connaissances (production et diffusion des idées) et sur des dynamiques d’apprentissage et de socialisation par frottements. Ces nouvelles modalités sont considérées comme le meilleur moyen pour l’Union européenne d’apporter son soutien aux politiques des États membres sans réduire leur autonomie décisionnelle et sans les contraindre juridiquement à harmoniser lesdites politiques, en particulier sur les terrains engageant la souveraineté nationale. Derrière cette stratégie d’européanisation soft, laissant le choix d’européaniser ou non les politiques domestiques, existent en réalité des injonctions politiques fortes [6]Sur ce point, voir l’article de Sébastien Guigner,…. La circulation des idées, notamment lorsqu’elle s’appuie sur des indicateurs statistiques et sur la comparaison, permet de délégitimer ou de légitimer les choix politiques effectués par les États, surtout lorsque ceux-là relèvent de secteurs sensibles. Il s’agit de jeter l’anathème sur les mauvaises politiques, soit en les dénonçant directement soit en valorisant d’autres choix. Les instruments communautaires de partage des connaissances sont particulièrement efficaces lorsqu’ils sont construits autour de techniques de présentation des données (tableaux, graphiques, etc.) dotées d’une forte « aptitude communicative » [7]Simon Szreter, « The GRO and the Public Health Movement in…, c’est-à-dire immédiatement traduisible dans le langage ordinaire de l’espace public. Ainsi voit-on émerger les bons et mauvais élèves de l’Europe, les politiques qui marchent, les pays qui ont su réformer, etc.

S’il est un domaine en France où, au cours des dernières années, les élites politiques ont cherché à l’étranger de nouvelles recettes d’action publique, c’est bien celui de la lutte contre l’insécurité. L’étonnante réussite de la recette d’action publique dite « tolérance zéro » (la formule est devenue un slogan électoral omniprésent dans l’espace politique français lors des élections présidentielles de 2002) en est une belle illustration. Au-delà des usages de ce slogan dans les batailles électorales, l’article de Jacques de Maillard et Tanguy Le Goff analyse la façon dont le nouveau discours et les nouvelles politiques de sécurité conduites aux États-Unis et en Angleterre, à dominante punitive, ont trouvé des traductions dans les villes françaises. Cette dynamique de transfert ne produit cependant pas d’effets mécaniques. Si le discours sur la « tolérance zéro » est présent, une analyse fine des pratiques policières et des politiques municipales révèle qu’il fait l’objet d’appropriations et de redéfinitions de la part des acteurs politiques et des responsables policiers. L’article montre ainsi que le transfert est loin de se faire « clé en main » : les cultures professionnelles, les règles institutionnelles ou les orientations politiques rendent particulièrement improbables le transfert mécanique des politiques de « tolérance zéro ».

Les expériences originellement associées à ce modèle, souvent mal connues d’ailleurs, fonctionnent davantage comme gisement de légitimité et comme slogan de légitimation de l’action publique que comme technique concrète de gestion de l’insécurité. Dans le prolongement des modèles (par exemple le néo-institutionnalisme historique) qui insistent sur l’étroitesse du lien entre politiques publiques et constructions historiques nationales, l’attention ici portée aux mécanismes de circulation, de diffusion et de réception de modèles d’action publique permet de rappeler que les choix ne peuvent évidemment s’abstaire de l’influence de sous-systèmes d’acteurs qui restent largement inscrits dans les limites nationales.

S’émancipant du cas français, l’article de Jérôme Tournadre-Plancq se propose de revenir sur le processus ayant conduit à la mise en place d’un nouvel instrument au sein du dispositif social britannique : le Child Trust Fund. Destiné à fournir un compte d’épargne à chaque nouveau-né, ce fonds s’inscrit plus généralement dans ce qui est donné à voir par ses partisans comme le nouvel horizon du Welfare (l’Asset-based Welfare), et vise à doter chaque individu d’un patrimoine. Formulées aux États-Unis au cours des années 1980, les idées sous-tendant le CTF ont été importées dans les débats politiques et intellectuels britanniques à la fin des années 1990 par ce qui s’apparente à une « communauté épistémique de l’Asset-based Welfare » ; communauté au sein de laquelle gravitent divers think tanks, experts et intellectuels déjà impliqués dans la théorisation de la Troisième Voie qu’incarnerait le New Labour. L’article cherche à souligner combien l’expérience étasunienne – et notamment son caractère « transpartisan » – s’apparente à une ressource pour les entrepreneurs d’idées britanniques mobilisés autour du CTF.

Si le recours à l’Étranger ou aux expériences étrangères constitue un phénomène contemporain par sa systématisation et sa banalisation, une telle disposition n’a en revanche rien d’inédit, comme en témoigne bien l’article d’Arnault Sckornicki. L’invocation de l’exemplarité britannique, repérable aujourd’hui en France sous le signe du « libéralisme », ne date pas d’hier et plonge ses racines dans le 18e siècle, lorsque la « petite » voisine d’outre-Manche commença à menacer l’hégémonie de la grande monarchie absolue. La construction de l’exemplarité britannique trouve son origine dans l’intérêt pris par des hommes de lettres, des journalistes ou des administrateurs à glorifier cette nation commerçante, dont la réussite indissociablement économique et militaire paraissait reposer sur la liberté du commerce, les libertés civiles et politiques, et sur une structure sociale moins hiérarchique. Le détour par l’« Angleterre » permettait de déployer une critique de l’ordre politique absolutiste selon des formes acceptables par la censure, en opposant aux futilités de la société de cour l’utilité de la commercial society, des sciences, arts et métiers. Par ricochet, la construction de cette exemplarité contribuait à élaborer l’idée d’une communauté nationale fondée non plus sur l’honneur ou l’amour du Roi, mais sur l’intégration égalitaire des citoyens méritants, utiles et vertueux.

Notes

  • [1]Citons à titre d’exemple la rubrique « la France vue du monde » du journal Ouest-France, l’invitation de correspondants étrangers, durant la campagne présidentielle française de 2007, à l’édition dominicale de Soir 3 sur France 3, l’ouverture également du journal Le Monde aux correspondants, le numéro d’Envoyé spécial convoquant plusieurs journalistes étrangers pour dresser un portrait de la France…
  • [2]Mark Evans, « At the Interface Between Theory and Practice. Policy Transfer and Lesson-Drawing », Public Administration, 84 (2), 2006, p. 479-489.
  • [3]David P. Dolowitz, David Marsh, « Learning from Abroad : The Role of Policy Transfer in Contemporary Policy-Making », Governance : An International Journal of Policy and Administration, 13 (1), 2000, p. 5-24.
  • [4]Diane Stone, « Transfer Agents and Global Networks in the “Transnationalization ” of Policy », Journal of European Public Policy, 11 (3), 2004, p. 545-566.
  • [5]David P. Dolowitz, « A Policymaker’s Guide to Policy Transfer », The Political Quarterly, 74 (1), 2003, p. 101-108.
  • [6]Sur ce point, voir l’article de Sébastien Guigner, « L’européanisation cognitive de la santé : entre imposition et persuasion », dans Olivier Baisnée, Romain Pasquier (dir.), L’Europe telle qu’elle se fait. Europe et sociétés politiques nationales, Paris, Éditions du CNRS, 2007, p. 263-281.
  • [7]Simon Szreter, « The GRO and the Public Health Movement in Britain : 1837-1914 », Social History of Medecine, 4 (3), 1991, p. 435-463.

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