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ADRESSE A JEAN-LOUIS DEBRE: Les conditions démocratiques à respecter pour reporter ou non une élection

ADRESSE à Jean Louis Debré

Depuis 6 mois, l’exécutif, après avoir tenté un troc sur les élections régionales avec les Présidents de Région, relance régulièrement l’idée d’un report. Les effets sont là, la presse en parle, les élus également. Et les uns et les autres finissent par y voir des avantages et du confort. Mais quel est le sort de la démocratie ? La gestion de la crise est peu démocratique – litote. Comment, au surplus, confisquer l’expression électorale ?

C’est l’argument sanitaire qui est repris désormais, celui de la participation étant curieusement mineur pour l’exécutif.

Habileté supplémentaire (ultime ?), on fait appel à un ancien Président du Conseil Constitutionnel pour étudier et concerter sur la question, avec un cadrage serré. C’est pourquoi METAHODOS qui a publié plusieurs articles sur ces questions se propose de les porter à la connaissance de Monsieur Debré sous forme d’une ADRESSE.

Les élections sont à la base du processus démocratique 

Elles sont indispensables pour amener les citoyens au pouvoir, face aux « classes dirigeantes » dites élites autrefois, qu’elles soient politiques ou technocratiques. 

Les reporter lors de situations d’urgence et de catastrophes naturelles peut sembler naturel quand on donne la priorité à l’intégrité des élections qui ont lieu. Il existe une typologie des raisons pour lesquelles les élections pourraient être reportées. 

Beaucoup d’ élections «annulées», correspondent à des prises de pouvoir

Les dirigeants peuvent également utiliser – comme on le voit en France sur les élections régionales – la pression politique pour reporter à une date jugée plus favorable des élections dont les résultats ne sont pas en leur faveur – en « éliminant » des candidats potentiels. Dans de nombreux cas, cependant, les élections peuvent être retardées pour d’autres raisons sanitaires ou humanitaires.

Il est toutefois indispensable de mettre en place des réformes démocratiques et de permettre des vote par Correspondance/Anticipation/Mobilité/Procuration

Voir nos articles à ce sujet.

Les conditions de campagne électorale, de débat, de délibération, de contestation et de participation

sont toutes affectées par des élections en période de crise, et la qualité de la gestion électorale en souffrira. Le paradoxe du report est que le report brisera la certitude institutionnelle et que cela peut conduire à des situations de gouvernement et de querelles partisanes qui pourraient déclencher un effondrement démocratique et la confiance dans le système – en particulier les systèmes présidentiels, comme en FRANCE qui est une démocratie gravement fragilisée. 

Les États où la confiance est ancrée dans les institutions politiques pourraient être en mesure de résister à cette tempête. En France, c’est loin d’être le cas étant donné que la confiance dans les responsables politiques et les institutions politiques, l’exécutif en particulier est très faible.

Afin de poursuivre nos reflexionq sur la démocratie en temps de crise,

nous vous proposons l’article – Quand est-il démocratique de reporter une élection? Élections lors de catastrophes naturelles, COVID-19 et situations d’urgence – publié dans The ELECTION LAW JOURNAL rédigé par:

  • Sead Alihodzic, Senior Program Manager in the Electoral Processes Program, International IDEA
  • Toby S. James, Professeur de politique et politique publique à la School of Politics, Philosophy, Language, and Communication Studies de l’Université d’East Anglia, Royaume-Uni.

Vous trouverez ci-dessous le résumé fait par Therese Pearce Laanela qui est responsable des processus électoraux à International IDEA. ARTICLE(1)

Ainsi que l’article complet publié en septembre 2020 par Toby S. James et Sead Alihodzic ARTICLE(2)

RESUME DE L’ARTICLE ( 1 )

La tenue d’élections régulières est une caractéristique essentielle des pratiques démocratiques. Cependant, le report d’élections est souvent invoqué dans des situations d’urgence. Malgré le caractère critique de la question de la démocratie, de la paix et de la sécurité, il existe peu de publications universitaires sur le report des élections. .

Cet article propose une nouvelle typologie des raisons pour lesquelles les élections pourraient être retardées afin de démêler les facteurs causaux et la justification normative. Il distingue le cas humanitaire des ajournements temporaires lors de catastrophes naturelles. Il fait ensuite valoir que les concepts de fond de démocratie et d’intégrité électorale, plutôt que les lois et normes internationales / nationales existantes, devraient être utilisés pour éclairer les décisions de report par les parties prenantes concernées, qu’il s’agisse d’un organe de gestion électorale (OGE), d’un gouvernement, d’un parlement ou judiciaire. Les effets possibles des catastrophes naturelles sur l’intégrité électorale sont tracés grâce à une analyse comparative des cas passés.

L’article soutient que les variations de contexte et la capacité des acteurs à s’adapter stratégiquement aux situations rendront les effets contingents. Néanmoins, la tenue d’élections lors de catastrophes naturelles mènera souvent à des opportunités gravement compromises pour les délibérations, la contestation, la participation et la qualité de la gestion des élections. Il existe donc un argument démocratique fort en faveur d’un report limité dans le temps. Cependant, le report brisera la certitude institutionnelle, ce qui pourrait poser des menaces de rupture démocratique, en particulier dans les systèmes présidentiels.

Les meilleures garanties disponibles pour l’intégrité électorale lors de catastrophes naturelles comprennent l’introduction ou l’expansion de solutions à faible technologie telles que le vote anticipé, une gestion renforcée des risques, mais aussi la transparence et l’inclusivité dans la prise de décision. Dans l’ensemble, il y a des leçons importantes pour la recherche et la pratique plus larges de la démocratie dans les situations d’urgence. « 

ARTICLE COMPLET ( 2 )

Quand est-il démocratique de reporter une élection? Élections lors de catastrophes naturelles, COVID-19 et situations d’urgence

introduction

L’une des caractéristiques déterminantes d’une démocratie est qu’elle tient des élections régulières et périodiques (Dahl 1971 ; Przeworski 1999). Cette exigence a été inscrite dans l’article 21 (3) de la Déclaration universelle des droits de l’homme (Assemblée générale des Nations Unies, 1948 ). Elle est également intégrée dans de nombreuses conceptualisations de l’intégrité électorale (Norris 2014). Dans le même temps, il y a des occasions où une catastrophe naturelle telle qu’une épidémie ou un tsunami peut signifier que la tenue d’une élection risque d’introduire de plus grandes menaces pour la vie et la sécurité humaines. Le problème a été mis à nu alors que la pandémie de coronavirus se propageait en 2020.

Entre le 21 février et le 18 août 2020, les élections dans au moins 70 pays et territoires à travers le monde avaient reporté certaines élections. Et pourtant, pendant la même période, les plans d’élections nationales ou infranationales dans au moins 54 pays se sont poursuivis (International IDEA 2020 a). Cour des batailles de cas se sont ensuivies ailleurs, la Cour suprême du Wisconsin bloquant un décret par le gouverneur de l’ Etat de suspendre en personne voter pour les primaires présidentielles en Avril 2020 ( Wisconsin législature c. Evers 2020).

La question de savoir si les élections devraient être reportées dans de telles circonstances a rarement fait l’objet d’une analyse détaillée. Il est apparu dans de rares jugements de tribunaux, comme celui du Wisconsin, où les arguments se sont principalement concentrés sur la constitutionnalité. La question, cependant, est clairement critique pour les praticiens, les jugements judiciaires et la théorie démocratique car elle soulève des arguments beaucoup plus profonds et constitue donc une lacune majeure dans la littérature plus large sur la démocratie et le droit électoral.

Cet article contribue tout d’abord à cette littérature en fournissant une nouvelle typologie des raisons pour lesquelles les élections pourraient être retardées afin de démêler les facteurs causaux et la justification normative. Sept catégories distinctes sont définies, qui incluent celles qui sont principalement reportées en raison des intérêts politiques du titulaire, mais aussi celles qui sont reportées pour des raisons techniques, une conciliation pacifique ou des reports humanitaires qui pourraient être nécessaires en raison de la tenue d’une élection lors d’une catastrophe naturelle. constituerait une menace pour la vie et la santé humaines.

Deuxièmement, l’article contribue en faisant valoir que la décision de reporter ou de tenir une élection devrait être soumise à une évaluation par rapport à une théorie démocratique plus large plutôt qu’au droit et aux normes internationales. Ces derniers fournissent des repères utiles, mais rien ne garantit que ces lois et normes internationales soient elles-mêmes démocratiques – ou les meilleures pratiques dans des situations en évolution rapide. Une théorie substantielle de la démocratie est utilisée pour identifier cinq principes clés de l’intégrité électorale qui sont menacés lors de catastrophes naturelles.

Troisièmement, l’article fait valoir que les effets des catastrophes naturelles sur l’intégrité électorale sont imprévisibles, non seulement parce que la nature des catastrophes naturelles et les contextes varient, mais parce que les acteurs ont une capacité d’action et peuvent donc apprendre et s’adapter de manière stratégique. Les «lois de fer» sur les effets des catastrophes naturelles sur l’intégrité électorale peuvent donc ne pas tenir. Cependant, l’article soutient qu’il existe des menaces majeures pour les opportunités de délibération, de contestation, de participation et de qualité de la gestion des élections posées par les catastrophes naturelles. 

Le paradoxe du report est que le report brisera la certitude institutionnelle, et cela peut conduire à un scrobbing partisan qui pourrait déclencher un effondrement démocratique et miner la confiance dans le système – en particulier les systèmes présidentiels qui sont habitués à des mandats fixes et les États avec un faible niveau de confiance politique. Nous formulons des recommandations spécifiques sur la façon dont les élections pourraient être menées lors de catastrophes naturelles, à savoir que des solutions à faible technologie sont utilisées, mais aussi que le processus de décision est aussi important que quelle décision.

L’article commencera par un examen des recherches existantes très limitées qui ont été entreprises sur le report des élections. Il distinguera le nouveau concept de report humanitaire au sein d’une nouvelle typologie des cas où des élections programmées pourraient ne pas avoir lieu ou avoir été annulées à n’importe quel stade du cycle électoral afin d’en démêler les raisons causales et normatives. Ensuite, il examinera les arguments en faveur du report humanitaire des élections ou des préparatifs électoraux face à des catastrophes naturelles imminentes ou réelles qui menaceront la vie humaine. Il comparera ensuite comment la tenue ou le report d’un événement électoral lors de situations d’urgence affecterait la réalisation de cinq principes démocratiques clés: les possibilités de délibération, l’égalité de participation, l’égalité de contestation, la qualité de la gestion électorale et l’institutionnalisation des règles. Enfin, l’article décrit les mesures qui peuvent être prises pour protéger l’intégrité électorale lors d’une catastrophe naturelle. Global,

Le report des élections: que savons-nous?

Bien que les élections aient été l’un des domaines d’étude les plus importants en science politique ( Htun et Powell 2013 ), les élections qui n’ont pas lieu restent systématiquement sous-étudiées et sous-catégorisées. Il existe des dispositions dans le droit international et les normes. L’article 21 (3) de la Déclaration universelle des droits de l’homme précise que les États doivent tenir des élections régulières et périodiques (Assemblée générale des Nations Unies, 1948). L’article 4 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, quant à lui, stipule que «en cas d’urgence publique qui menace la vie de la nation et dont l’existence est officiellement proclamée, les États parties… peuvent prendre des mesures dérogeant à leurs obligations en vertu le présent Pacte dans la mesure strictement requise par les exigences de la situation. » Les agences internationales d’assistance électorale ont émis des directives selon lesquelles toute disposition d’urgence doit être proportionnée, non discriminatoire, temporaire et de portée limitée (Ellena et Shein 2020).

La recherche en science politique est cependant beaucoup plus limitée. Les ensembles de données sur les concours électoraux ont tendance à mesurer la qualité de l’intégrité électorale ou les opinions des électeurs lors des élections qui ont eu lieu (Hyde et Marinov 2012 ; Kelley 2011 ; Norris, Wynter et Cameron 2018 ) et les moteurs de l’intégrité électorale au sein de ces événements ( Bouleau 2011 ; James 2020 ; Norris 2015), plutôt que les élections qui n’ont pas eu lieu. On en sait donc peu sur «le chien qui n’aboyait pas la nuit». Les élections qui n’ont pas lieu semblent cependant être courantes. L’ensemble de données des élections nationales à travers la démocratie et l’autocratie (NELDA) sur les élections répertorie 144 États qui ont déjà vécu une «élection suspendue» entre 1945 et 2015 (Hyde et Marinov 2012 ). Les exemples cités dans cet ensemble de données comprennent les guerres civiles telles que les combats entre le Mouvement populaire pour la libération de l’Angola (MPLA) au pouvoir et l’Union nationale rebelle pour l’indépendance totale de l’Angola (UNITA) en Angola ou un coup d’État militaire comme celui Pervez Musharraf en tant que leader pakistanais.

Il y a eu une discussion plus large sur le calendrier des élections. Cela a pris en compte des questions telles que les effets d’élections anticipées «anticipées», où il est constitutionnellement permis de tenir des élections plus tôt que prévu (Smith 2004 ). Le moment des élections est également considéré comme important en ce qui concerne les situations d’après-conflit et les transitions démocratiques (Alihodžić et Matatu 2019; Reilly 2002 ). Les recherches sur les catastrophes naturelles et les élections ont examiné les effets sur la part des voix et le taux de participation (Abney et Hill 1966 ; Flores et Smith 2013 ).

 Il y a eu des discussions sur les mesures potentielles que les responsables électoraux peuvent prendre en cas de catastrophe naturelle aux États-Unis, avec Stein ( 2015) examinant le déroulement de l’élection présidentielle de 2012 à la suite de l’ouragan Sandy. Morley ( 2017 ) a également examiné la manière dont les États américains ont réagi aux catastrophes naturelles telles que les attaques du 11 septembre à New York, la destruction de la Nouvelle-Orléans par l’ouragan Katrina et les affaires constitutionnelles qui ont suivi. Il y a également eu des discussions sur des affaires juridiques spécifiques où les tribunaux ont été invités à intervenir pour reporter une élection, comme l’élection de rappel du gouverneur de Californie en 2013 (Brady 2004 ). Mais une fois qu’une élection a été programmée, devrait-elle avoir lieu quoi qu’il arrive, ou y a-t-il des circonstances où elle devrait être retardée? Il y a eu peu d’examen critique du cas du report des élections contre la théorie démocratique.

Sept types de non-élections

Les motifs et les causes de la non-tenue d’élections sont variés et complexes. Il est important de les distinguer parce que les non-élections ne sont pas seulement des prises de pouvoir par les autocrates – la raison la plus intuitive pour laquelle une élection pourrait ne pas avoir lieu. Le tableau 1 présente donc une nouvelle typologie de type idéal des non-élections. Les acteurs qui annulent l’élection, leur justification et le moment choisi varient dans chaque cas. En tant que typologie de type idéal (Collier, Laporte et Seawright 2008), les affaires ne rentrent pas toujours avec précision dans une seule catégorie et peuvent avoir certains aspects de chacune d’elles. Cependant, les catégories fournissent une avancée importante dans l’identification de la variété des causes de report d’une élection – qui peuvent aider les universitaires et les décideurs judiciaires à déterminer si elles sont ou non des prises de pouvoir et saper la démocratie – ou sont en fait des mesures nécessaires pour renforcer les idéaux démocratiques.

 Arrêté par qui?Pourquoi?Quand?
Annulations
Militaire titulaire
Prise de forcePré-élection
Report de crise
Opposition sortante
Impasse politique
Crise constitutionnelle
Violence
Pré-élection
Report de transitionGouvernement de transitionRéformes démocratiquesPré-élection
Retard technique
Titulaire de l’ OGE
Problèmes techniques
Violence
Pré-élection
Décès du candidat
Titulaire de l’ OGE
Égalité de contestation et choix des électeursPré-élection
Report humanitaire
OGE sortant
Situation d’urgence menaçant la viePré-élection
Annulé
Titulaire de la magistrature
militaire
Non constitutionnel
Power-grab
Non réalisable
Post-élection

EMB, organe de gestion électorale.

Les élections annulées sont celles au cours desquelles les titulaires décident de ne pas tenir un événement électoral dans le cadre d’une prise de pouvoir délibérée de l’État. Ces annulations peuvent être à long terme ou indéfinies lorsque, par exemple, le pouvoir est saisi par un coup d’État militaire. Il existe de nombreux cas de suspension d’élections pendant des périodes prolongées de dictatures militaires, comme au Lesotho de 1986 à 1993. Pervez Musharraf a reporté les élections de 2008 au Pakistan. Cependant, il peut également s’agir d’annulations à court terme pour lesquelles les dirigeants pourraient s’attendre à ne pas réussir lors d’un prochain concours. Certaines élections vénézuéliennes ont été reportées en 2016-2018 dans le cadre de la stratégie de Nicolas Maduro visant à saper les partis d’opposition et leurs partisans, ou à gagner du temps pour atténuer l’opinion populaire négative (Alarcon et Trak 2019, 126–27, 9–30).

Les élections annulées violent les normes démocratiques, mais il existe diverses autres raisons pour lesquelles des élections pourraient ne pas avoir lieu. Des crises politiques profondes comme celles de l’ex-République yougoslave de Macédoine (2012-2016) peuvent provoquer un effondrement institutionnel, empêchant la tenue d’élections programmées (Alihodžić et Matatu 2019). Report de crisepeut donc se produire en raison d’une impasse politique et d’une crise constitutionnelle. Les causes d’une non-élection sont donc profondément politiques, mais pas une prise de pouvoir directe, et il n’y a pas d’annulation indéfinie des élections. Les élections législatives en Égypte ont été reportées en 2013 lorsqu’un tribunal administratif a annulé un décret du président Mohamed Morsi appelant à l’élection. Il a également renvoyé la loi électorale, objet de querelles entre l’opposition et les islamistes au pouvoir de Morsi, à la Cour constitutionnelle pour examen, laissant l’Égypte «dans l’incertitude» (Saleh 2013 ). De même, la Cour constitutionnelle de Macédoine a déclaré la dissolution du parlement inconstitutionnelle en 2016, annulant ainsi les élections (OSCE / BIDDH 2016 ).

Les reports transitoires sont ceux où les États déterminent qu’un cadre constitutionnel plus large doit être établi avant la tenue d’élections générales. Le Népal et la Tunisie ont décidé d’adopter de nouvelles constitutions démocratiques avant d’organiser des élections générales. Pour ce faire, ils ont organisé des élections à l’Assemblée constitutionnelle au Népal en 2008 et en Tunisie en 2011. Les élections à l’Assemblée constitutionnelle de 2007 ont dû être reportées au Népal en raison de l’absence d’un cadre législatif nécessaire (Pokharel et Rana 2019 ). Les motivations des acteurs dans les ajournements transitoires concernent donc l’approfondissement des institutions démocratiques plutôt qu’une prise de pouvoir, et les réformes constitutionnelles mises en place devraient impliquer un cadre clair pour la tenue d’élections.

Des retards techniques pourraient également être nécessaires. Les élections sont des événements logistiques énormes et complexes qui nécessitent un vaste volume de ressources, de lois et de personnel (James 2020 ). Il pourrait donc être nécessaire de retarder certaines parties du processus électoral jusqu’à ce que la formation du personnel soit terminée, que de solides systèmes de technologies de l’information et de la communication (TIC) aient été mis en place ou que des listes électorales aient été établies. 

Les élections présidentielles et à l’Assemblée nationale nigériane de 2019 ont été reportées par la Commission électorale nationale indépendante, trois jours avant les élections prévues «après un examen attentif de la mise en œuvre du plan logistique et opérationnel» (McKenzie, Swails et Smith-Spark 2019). La décision a été annoncée seulement cinq heures avant l’ouverture du scrutin et les élections ont été reportées d’une semaine. Les délais peuvent être plus longs. Les élections bosniaques d’après-guerre en 1996 ont été reportées de trois mois en raison de retards techniques. Le recensement de 1991 devait être utilisé comme registre électoral – mais des erreurs ont été commises lors de l’analyse des données. Pendant ce temps, l’identification des électeurs a été entravée par le problème de la délivrance de documents aux réfugiés déplacés à l’intérieur du pays (Hadziabdic 2019 ).

Les élections peuvent être reportées en cas de décès d’un candidat . Cette situation a été décrite comme «assez courante dans les élections locales» (Rallings et Thrasher 1997 , 44). Ceci est particulièrement problématique lorsque le candidat est inscrit individuellement sur le bulletin de vote plutôt que d’être candidat via un système de liste de parti. Les procédures de report ou d’autres étapes sont généralement définies dans les lois nationales et peuvent dépendre du moment du décès par rapport au cycle électoral et de l’affiliation du candidat (ACE 2020 ). Au Royaume-Uni, si un candidat indépendant décède avant une élection parlementaire, les élections se poursuivent et ne sont relancées que si le candidat décédé obtient le plus de voix. Cependant, si le candidat représente un parti politique, l’élection est immédiatement interrompue et une nouvelle élection est déclenchée (Electoral Commission 2019 , 33). En revanche, en République d’Irlande, le vote a été retardé dans la circonscription de Tipperary lors des élections générales de 2020 lorsqu’un candidat indépendant est décédé cinq jours avant les urnes (Hollande 2020 ). La justification démocratique du report est une crainte que le choix des électeurs ne soit affecté si un parti politique n’est pas représenté sur le bulletin de vote et que les partis seront inégalement en mesure de contester l’élection.

Une valeur aberrante est l’ élection annulée , qui est un événement d’interrogation qui a lieu comme prévu mais dont le résultat est ensuite remplacé. Cela pourrait être le fait d’une cour constitutionnelle qui pourrait juger que l’élection n’était pas constitutionnelle pour des raisons techniques, ou parce qu’il y avait des preuves de fraude électorale généralisée (Vickery, Ennis et Ellena 2018 ). Par exemple, le résultat de l’élection présidentielle au Malawi de 2019 a été annulé par la Cour constitutionnelle après qu’elle a statué que «les anomalies et irrégularités étaient si répandues, systématiques et graves que l’intégrité du résultat a été sérieusement compromise, et ne peut faire confiance. comme la volonté des électeurs »(Reuters 2020). 

Les élections présidentielles kényanes de 2017 ont été annulées après que la Cour suprême a déclaré que les sondages n’étaient «ni transparents ni vérifiables», blâmant la commission électorale du pays pour les lacunes (Burke 2017 ). Les élections annulées sont une valeur aberrante dans la mesure où l’événement électoral a eu lieu et l’annulation est post-électorale. Ils figurent donc en dernier dans la typologie. Cependant, nous les incluons car ils sont comme les autres catégories dans la mesure où ce sont des concours électoraux qui sont programmés mais dont les résultats ne sont pas vérifiés.

On peut également distinguer les reports humanitaires où les élections pourraient ne pas avoir lieu en raison de menaces à la vie humaine, qui sont ensuite examinées plus en détail.

Les arguments humanitaires en faveur du report des élections

Les pertes en vies humaines pendant les élections à la suite de la violence électorale ont fait l’objet d’une attention académique considérable. Cela est généralement vu à travers le prisme des tentatives délibérées de supprimer le vote de l’opposition ou de ruiner le processus électoral dans le cadre d’une campagne visant à saper la légitimité du gouvernement ou du processus démocratique (Birch, Daxecker et Höglund 2020 ; Höglund 2009 ). L’accent a été beaucoup moins mis sur les pertes en vies humaines qui peuvent survenir lorsqu’aucun auteur délibéré n’est impliqué. Il y a cependant d’énormes possibilités pour que cela se produise. La Commission électorale nationale (KPU) d’Indonésie a signalé que plus de 300 agents électoraux sont décédés des suites de maladies liées à la fatigue à la suite des élections de 2019 (Manafe et Yasmin 2019 ), par exemple.

Il y a une raison humanitaire évidente de retarder la tenue d’élections là où cela pourrait entraîner des menaces immédiates pour la vie humaine et la sécurité. La démocratie électorale est un système politique apprécié pour susciter des idéaux démocratiques – mais il est également apprécié pour apporter un plus grand bien-être matériel aux citoyens (Sen 1999 b). Tenir des élections au moment où elles pourraient mettre des vies en danger serait donc une utilisation contre-intuitive des institutions destinées à faciliter la préservation individuelle et collective.

Il existe une variété de scénarios dans lesquels la perte de vies humaines pourrait survenir au cours du processus électoral qui n’était pas le résultat d’une action délibérée. Les accidents naturels sont des événements physiques défavorables majeurs, résultant de processus naturels de la Terre. Ils comprennent les tremblements de terre, les tsunamis, les incendies de forêt, les épidémies et les pandémies ( tableau 2 ). Il existe de nombreux exemples dans le monde où la tenue d’élections lors de tels événements inattendus aurait menacé la vie humaine. Les élections locales de 2019 en Papouasie-Nouvelle-Guinée ont dû être reportées en raison d’une éruption du mont Ulawun, obligeant des milliers de personnes à être déplacées (RNZ 2019). Les plans électoraux d’Haïti ont été dévastés en 2020 par un tremblement de terre (Zengerle et Guyler Delva 2010). Les fortes pluies du cyclone Idai ont tué plus de 750 personnes et forcé la Commission électorale nationale à reporter le recensement électoral au Mozambique (Machel 2019 ). Les prévisions du changement climatique estiment que certains de ces problèmes pourraient devenir plus fréquents.

ScénarioExemples
Risques naturelsGéophysique (tremblements de terre, glissements de terrain, tsunamis, activité volcanique)
Hydrologique (inondation, glissement de terrain, action des vagues)
Climatologique (sécheresse, feu de forêt)
Météorologique (cyclones, tempêtes)
Biologique (épidémie, pandémie, invasion d’insectes / animaux)
Extraterrestre (météorologie spatiale, météoroïdes)
Dangers technologiques ou artificielsConflits
Famines
Populations déplacées
Accident industriel
Accident de transport
Accident divers (effondrement, explosion)
Échec technologique

Source: auteurs, d’après CRED (2020).

Un exemple frappant de pandémie est la propagation du COVID-19 en 2020. Une pneumonie dont la cause est inconnue a été détectée à Wuhan, en Chine, et signalée pour la première fois au bureau de pays de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) en Chine le 31 décembre 2019. L’épidémie a été déclarée urgence de santé publique de portée internationale le 30 janvier 2020. Des cas ont été rapidement signalés dans le monde et elle a été déclarée pandémie par l’OMS le 11 mars 2020 (OMS 2020 b). Entre le 21 février et le 18 août 2020, au moins 70 pays et territoires à travers le monde ont décidé de reporter les prochaines élections (International IDEA 2020 ). 

Les élections qui avaient déjà été reportées pour des raisons de santé publique comprennent celles à la lumière de la crise d’Ebola en Afrique de l’Ouest (2013-2016), l’élection présidentielle de 2016 en République démocratique du Congo et les élections sénatoriales de 2014 au Libéria (Mark 2014 ). Pendant ce temps, lors des épidémies de virus de la grippe porcine (H1N1) en 2009 au Mexique, des restrictions de campagne ont été mises en place, telles que le découragement des rassemblements politiques de plus de 40 personnes, exhortant les candidats à ne pas porter de cravates (car ils étaient soupçonnés d’être des porteurs potentiels de virus) et décourageant les baisers (y compris les baisers de bébé) et la poignée de main (Lacey et Malkin 2009).

Il existe des risques majeurs de victimes tout au long du cycle électoral lors d’une catastrophe naturelle, car elle implique un mouvement et une concentration rapides de personnes à l’intérieur d’un pays et entre les pays. La compilation du registre électoral nécessite souvent l’affichage de registres à l’extérieur des bureaux de vote afin que les citoyens et les partis puissent les inspecter et des coups de porte dans les propriétés résidentielles pour vérifier l’exactitude et l’exhaustivité du registre. La phase électorale des campagnes électorales implique la tenue de grands rassemblements et des partis politiques qui s’adressent aux électeurs via la prospection de propriétés. 

Le jour du scrutin lui-même peut impliquer le mouvement de millions de citoyens. De nombreux pays n’offrent pas d’opportunités de vote externes et les citoyens doivent donc voyager de l’étranger pour voter (Hartmann 2015). Le vote implique de doter des milliers de bureaux de vote d’agents électoraux, souvent à la retraite et âgés (Clark et James 2017 ). Les dénombrements ont souvent lieu dans des zones surpeuplées telles que les salles ou dans les bureaux de vote où la distanciation sociale est difficile avec de nombreuses personnes présentes. L’équipement à écran tactile, ou le partage de stylos pour marquer un bulletin de vote ou pour signer un registre électoral, sont des opportunités de transmission de maladies infectieuses.

Les catastrophes naturelles peuvent être distinguées des catastrophes technologiques, qui sont d’origine humaine et se produisent dans ou à proximité des établissements humains ( tableau 2 ). Les accidents industriels, de transport et autres tels que les collisions ferroviaires et les explosions accidentelles peuvent justifier un report humanitaire d’une partie du processus électoral. Une défaillance technologique telle qu’une panne de courant peut causer des problèmes majeurs au processus électoral maintenant que la technologie est souvent au cœur du processus électoral par le biais du comptage électronique et des registres de vote électroniques, par exemple (Loeber 2020). Certaines catastrophes technologiques, dont les causes sont de nature plus complexe, pourraient ne pas justifier un report humanitaire. 

Les famines peuvent être causées par une mauvaise récolte due aux conditions environnementales – mais elles sont généralement aussi au moins partiellement causées par l’incapacité de l’homme à prévenir la famine et la faiblesse des systèmes de responsabilité (Devereux 2009 ). Ils ne justifieront donc généralement pas les reports humanitaires. Amartya Sen ( 1999a , 178) pensait que les famines devaient être évitées par la tenue d’élections. Mais à leur apogée, des famines inattendues pourraient placer des tensions humanitaires alors que les ressources de l’État s’occupent de la santé humaine et rendent les services publics non livrables. Les guerres extérieures, les guerres civiles et la violence peuvent créer des situations dans lesquelles la vie humaine serait menacée par une élection, mais il vaut mieux les diagnostiquer comme des reports de crise.

Les arguments humanitaires en faveur du report des élections sont également strictement limités dans le temps à ce qui est nécessaire pour rendre les élections réalisables, sinon il y a des incitations perverses pour les dirigeants à exacerber une urgence pour reporter délibérément une élection. Une situation d’urgence prolongée offre généralement aux responsables électoraux la possibilité de mettre en place des arrangements électoraux alternatifs. L’épidémie américaine de COVID-19 au début de 2020 a donné une opportunité suffisante pour que des mécanismes de vote par correspondance soient en place pour l’élection présidentielle américaine de novembre 2020, par exemple (Persily et Stewart III 2020), bien qu’il y ait eu des défis juridiques et politiques clairs. Les urgences sont parfois prévisibles. Les inondations et les ouragans sont plus probables dans certaines régions que dans d’autres. Une évaluation des risques et des plans d’urgence peuvent donc être élaborés. Un report tardif,

Théorie démocratique en pratique

Bien qu’il puisse y avoir des raisons humanitaires de reporter une élection, la perspective de ne pas tenir une élection au moment prévu est, à première vue, contraire aux idéaux démocratiques. Pour évaluer si le report des élections est conforme à la démocratie et à l’intégrité électorale, il faut définir ces concepts. Si une définition procédurale de la démocratie et de l’intégrité électorale est utilisée, qui définit les concepts en termes de savoir si un ensemble particulier de pratiques institutionnelles est en place (par exemple, Dahl 1971; Przeworski 1999), alors il est possible que tout report soit considéré comme antidémocratique. Comme le fait valoir David Beetham, la faiblesse des définitions procédurales, cependant, est qu’elles ne fournissent aucune justification pour expliquer pourquoi ces institutions devraient être considérées comme «démocratiques», en premier lieu, «plutôt que, disons,« libérales »,« pluralistes », polyarchique, «ou tout autre terme que nous choisissons» (Beetham 1994 , 26). Le droit international peut autoriser ou non le report des élections – mais cela rend-il cela juste et démocratique?

Démocratie, basé sur le travail de David Beetham ( 1994 ), est ici considéré comme un système qui permet d’ atteindre l’ égalité politique et contrôle du gouvernement (voir aussi Beetham et al. 2008 , International IDEA 2019 ). Il s’agit d’une théorie de fond de la démocratie qui considère si les principes clés ont été atteints, plutôt que d’une liste de contrôle des procédures. Nous définissons l’intégrité électorale comme la réalisation des principes dans la conduite des élections qui sont nécessaires pour soutenir la réalisation plus large des idéaux démocratiques . Bâtiment de Garnett et James ( 2020), ceux-ci incluraient, mais sans s’y limiter: les possibilités de délibération, l’égalité de participation, l’égalité de contestation, la qualité de la gestion électorale et l’institutionnalisation des règles.

Cet article cherche maintenant à cartographier certains des mécanismes de causalité sous-jacents de la façon dont les catastrophes naturelles peuvent façonner l’intégrité électorale. Cela permet d’identifier les dangers et les avantages démocratiques du report / poursuite des élections. Notre argument est que le contexte est important parce que les relations juridiques, organisationnelles, économiques et politiques antérieures varieront. Les acteurs clés tels que les titulaires, les partis politiques et les organes de gestion électorale (OGE) disposent également d’une certaine agence créative et peuvent stratégiquement apprendre à identifier et à adopter différentes stratégies. 

Une prévision précise des effets des catastrophes naturelles sur l’intégrité électorale n’est peut-être pas tout à fait possible, mais nous pouvons mieux comprendre comment le contexte stratégique va changer. Cette position s’inspire d’une approche sociologique réaliste, telle que définie par James ( 2020, 18-30). L’approche sociologique réaliste conceptualise la causalité comme contextuellement contingente et partiellement dépendante de l’agence réflexive. L’objectif est donc d’identifier les mécanismes causaux à travers des études empiriques antérieures, des exemples et des cas (Pawson et al. 2005 ).

Opportunités de délibération

Un principe est l’importance des possibilités de délibération . Les citoyens ont besoin, comme le dit Dahl, de toutes les possibilités de formuler leurs préférences (Dahl 1971 , 2-3). Cela signifiait la liberté de former et d’adhérer à des organisations, la liberté d’expression, le droit de vote, le droit de se présenter à des fonctions publiques et d’autres formes d’information. Les délibérations exigent de ne pas subir d’intimidation explicite et implicite des électeurs afin que les citoyens aient le sentiment de pouvoir parler librement (Birch et Muchlinski 2018 ; Schneider et Carroll 2020). Des approches moins minimalistes de la démocratie placent une attente plus exigeante sur le processus électoral. Les théoriciens de la démocratie délibérative soulignent l’importance pour les sociétés de discuter et de débattre de questions politiques plutôt que de simplement regrouper des intérêts. Les conflits peuvent être dissous et de meilleures décisions peuvent être prises grâce à une argumentation, un dialogue et une réflexion plus approfondis. 

Les théoriciens délibératifs affirment qu’il y aurait un déficit démocratique si la totalité de l’engagement des citoyens dans le processus politique est dans les urnes, et encouragent à la fois les forums délibératifs au niveau micro et les délibérations au niveau du système (Gutmann et Thompson 2009 ; Mansbridge et Parkinson 2012). Cependant, les délibérations pendant le processus électoral, notamment la campagne électorale, restent une fenêtre cruciale pour que cela se produise. La délibération pendant la campagne électorale est donc importante. Une bonne délibération, soutient James Fishkin ( 2011 , 84–5), nécessite des informations de bonne qualité, un équilibre substantiel, une diversité de points de vue, une conscience consciencieuse et une prise en compte égale des arguments.

Les délibérations au sein de la campagne électorale ne sont souvent pas menées à bien en temps «normal». La simple tenue d’élections n’est pas suffisante car il n’y a aucune garantie que les citoyens prendront activement en compte leurs intérêts et les enjeux – ou qu’ils voteront. On craint donc souvent que des élections de type «zombie» se déroulent caractérisées par l’apathie et le désengagement (Koch 2017). Les situations d’urgence peuvent, cependant, compromettre fondamentalement les opportunités de délibération car elles dépendent des informations et du contenu de l’actualité des journalistes indépendants. Les médias peuvent être réduits à des services minimaux afin de minimiser les risques pour la vie humaine lors d’une catastrophe naturelle – ou ils peuvent devenir complètement dysfonctionnels. Le tremblement de terre de 2015 au Népal a provoqué la destruction de salles de rédaction, la destruction partielle des infrastructures de communication et d’importants dommages aux réseaux de transport. 

En conséquence, les pratiques journalistiques ont été fortement affectées, la production et la collecte d’informations étant fortement contraintes, et la rigueur journalistique impactée (Sreedharan, Thorsen et Sharma 2019). La campagne peut devenir limitée dans les situations d’urgence. De nombreux pays ont imposé des «verrouillages» pendant l’épidémie de COVID-19 de 2020 pour empêcher les rassemblements de masse et les citoyens de quitter leur maison. Dans ces circonstances, les opportunités de campagne deviennent beaucoup plus limitées. Les citoyens individuels peuvent également se retrouver en conversation avec un plus petit groupe de personnes, le cas échéant, en dehors de leur ménage, ce qui leur donne accès à un plus petit groupe de conversations quotidiennes. La nature de l’argumentation peut devenir plus émotive et moins rationnelle lors de catastrophes naturelles, à la fois en ligne et dans la manière dont les politiciens se répondent (Al-Saggaf et Simmons 2015 ). Lors de l’épidémie de grippe porcine de 2009, le Mexique a été témoin de violents affrontements sur la «politisation de l’épidémie» (Al-Saggaf et Simmons 2015 ).

Certains événements électoraux peuvent se poursuivre lors de catastrophes naturelles, selon la nature de la catastrophe. Les débats télévisés peuvent avoir lieu pendant les pandémies sans audience, par exemple, comme ils l’ont fait entre Joe Biden et Bernie Sanders en mars 2020, lors de la pandémie COVID-19, dans un concours pour être candidat démocrate à la présidence américaine. Certains commentateurs ont fait valoir que l’absence d’audience permettait à la discussion d’être plus focalisée sur le fond, avec moins de punchlines qui plairaient à la foule à la recherche d’applaudissements (Grynbaum 2020 ). Des «rallyes virtuels» innovants ont également eu lieu pendant la pandémie. Le ministre de l’Intérieur, Amit Shah, du parti indien Bharatiya Janata (BJP) en place, a organisé un rassemblement en juin 2020 avant les élections législatives du Bihar qui ont été vues par 3,9 millions de personnes sur Internet (PTI 2020). Au moins 15000 écrans LED et 70000 téléviseurs intelligents ont également été installés à travers le Bengale occidental par le parti au pouvoir pour permettre aux citoyens de regarder l’événement (Tribune 2020 ), pour un coût rapporté de Rs100 crore (NDTV 2020 ). Le rassemblement en ligne n’était pas de nature délibérative, cependant, car il se concentrait sur les réalisations des gouvernements Modi et était accompagné d’applaudissements des employés du BJP du siège du parti à Delhi.

La tenue d’une élection pendant une situation d’urgence est également susceptible de modifier considérablement l’agenda politique. Le débat public peut devenir centré sur les «événements focaux» de la crise et la gestion de celle-ci par le gouvernement en place. Les débats discursifs et les intentions des électeurs peuvent venir à être déterminés par cette seule question. Il existe des preuves solides que les catastrophes naturelles modifient les préférences des électeurs, car la gestion de la crise devient le problème le plus important plutôt que d’autres sujets. Cela pourrait être une bouée de sauvetage pour ceux qui gèrent bien les crises mais qui ont un mauvais bilan sur d’autres questions pendant le mandat, et vice versa. Il a été démontré que les électeurs en Inde au cours de la période 1977-1999 ont puni le parti sortant pour des événements météorologiques indépendants de sa volonté, mais ont également récompensé le gouvernement pour avoir bien réagi aux catastrophes (Cole, Healy et Werker 2012 ). Des preuves à l’appui de l’évolution des préférences des électeurs en raison d’une catastrophe naturelle ont également été trouvées en Croatie et aux États-Unis (Bovan, Banai et Banai 2018 ).

Égalité de contestation

Les élections devraient avoir des règles du jeu équitables pour les candidats. Il y a souvent un certain degré d’avantages structurels pour les partis et les candidats, car ils entreront dans la période de campagne avec une plus grande concentration de ressources s’ils sont soutenus par de riches donateurs, tandis que les titulaires pourraient avoir accès aux ressources de l’État telles que l’influence éditoriale sur les médias d’État. points de vente (Norris et van Es 2016).

Les urgences peuvent cependant exacerber certaines de ces tensions. Dans les États où les titulaires exercent un contrôle sur les médias d’État, ils peuvent continuer à utiliser cet important outil de campagne, tandis que les partis d’opposition restent incapables de se mobiliser s’ils sont limités par des «verrouillages» ou des infrastructures de communication faibles. Le président polonais Andrzej Duda a fait des apparitions à la télévision aux postes de contrôle frontaliers, aux hôpitaux, aux banques alimentaires et aux nouvelles lignes de production de désinfectant pour les mains pendant la première campagne de l’élection présidentielle de 2020, tandis que les partis d’opposition n’étaient pas en mesure de solliciter, et le taux de sondage de Duda a augmenté entre-temps parce que des restrictions COVID-19 (Strzelecki 2020 ).

Les situations d’urgence peuvent également générer des entrées massives de revenus sous forme de dons et d’aide humanitaire, ce qui augmente les liquidités et les ressources disponibles pour acheter des votes. Il est prouvé que cela s’est produit pendant la saison des pluies de 2010-2011 en Colombie et les élections locales de 2011 qui ont suivi (Gallego 2018 ). Il a été démontré que l’attribution des subventions d’aide aux ouragans de la Federal Emergency Management Agency (FEMA) en Floride a eu un effet positif sur la participation des électeurs républicains aux élections de novembre 2004, mais un effet négatif sur la participation de l’opposition démocrate (Chen 2013). Des jeux de blâme inter-organisationnels peuvent également s’ouvrir et être exploités. Aux États-Unis, il a été démontré que si le président rejette les demandes d’assistance fédérale des gouverneurs, le président est puni et le gouverneur est récompensé aux urnes (Gasper et Reeves 2011 ).

Le report peut cependant constituer des menaces alternatives à l’égalité de contestation. Le report peut exercer des pressions supplémentaires sur les candidats indépendants qui peuvent ne pas disposer des ressources dont disposent les partis politiques établis. La décision de reporter l’élection du maire de Londres de 2020 à 2021 a conduit un candidat indépendant de premier plan au retrait, affirmant qu’il serait difficile de poursuivre la campagne pendant une autre année sans ressources suffisantes (Lydall 2020 ).

La fixation d’une nouvelle date révisée offre également l’opportunité à l’élite politique, car les titulaires cherchent à établir un calendrier qui augmenterait leurs chances de succès électoral. Les élections au Monténégro et en Croatie ont été reportées début 2020 en réponse à la crise du COVID-19. On pensait que les titulaires chronométraient le nouvel événement électoral afin qu’il tombe sur le dos d’un rebond pour la gestion de la crise, mais avant qu’une récession post-COVID n’ait lieu. Monténégro Président Milo Djukanovic, par exemple, a été signalé à envisager un sondage instantané à l’été 2020, au lieu d’un à l’automne qui pourrait voir un plongeon économique en raison de la dépendance du secteur du tourisme en difficulté (Vladisavljevic et al. 2020). Il est donc à noter que les élections peuvent être à la fois reportées et avancées à la suite d’une catastrophe naturelle.

Les effets des catastrophes naturelles sur l’égalité de contestation peuvent également varier selon les systèmes politiques. Flores et Smith ( 2013 ) rapportent que dans les grands systèmes de coalition, souvent décrits comme des démocraties, les catastrophes ont peu d’effet sur les niveaux de protestation ou la survie des dirigeants. Mais les perspectives électorales peuvent être façonnées par le nombre de morts. Pendant ce temps, dans les systèmes plus autocratiques, les catastrophes peuvent accroître les protestations et réduire la survie des dirigeants. Ils affirment que les catastrophes peuvent concentrer les personnes déplacées, ce qui leur permet de se mobiliser et de protester plus facilement contre le gouvernement. Cela peut également réduire la capacité répressive de l’État.

Egalité de participation

Un troisième principe qui devrait sous-tendre les élections est l’ égalité de participation . Les élections démocratiques, à leur meilleur, se caractérisent par un taux de participation élevé et des niveaux égaux de participation entre les différents groupes d’une société. Sans cela, le résultat d’une élection peut être façonné par certains groupes plus que par d’autres. Historiquement, de nombreux régimes politiques ont souvent de profondes inégalités dans les niveaux de participation entre les groupes sociaux et économiques (Fraga 2018 ). Il s’agit d’une menace majeure pour l’égalité politique au sein d’un système politique, car ces niveaux inégaux de participation sont souvent en partie dus à un accès inégal aux ressources et à des facteurs externes (James et Garnett 2020 ).

Il existe des preuves nuancées selon lesquelles le taux de participation sera probablement inférieur à ce qu’il pourrait autrement être lors de catastrophes naturelles. Les inondations à Calgary en 2016 n’ont pas été pensées par Bodet et al. ( 2016 ) pour avoir affecté le taux de participation, lorsque les zones touchées par les inondations ont été comparées à celles qui ne l’étaient pas. Cependant, d’autres études indiquent des effets plus nuancés. En examinant l’élection du maire de la Nouvelle-Orléans en 2006 à la suite de l’ouragan Katrina, Sinclair et al. ( 2011) montrent que le fait de vivre dans des zones touchées par les inondations affectait le vote. Leur raisonnement était basé sur les coûts: ceux qui étaient plus susceptibles d’être déplacés, qui devaient peut-être vivre temporairement en dehors de la Nouvelle-Orléans, devraient prendre des mesures extraordinaires pour voter. Ils ont en effet été jugés moins susceptibles de voter. Cependant, il y avait d’autres dynamiques. Ceux qui ont été gravement inondés, ayant subi plus de six pieds d’inondations, étaient plus susceptibles de participer à l’élection que ceux qui ont subi moins d’inondations. Cela a été attribué aux efforts de l’État pour rendre le vote plus accessible à ces groupes défavorisés. Elle a également été attribuée à des facteurs de motivation: ceux qui sont profondément affectés par les catastrophes naturelles peuvent devenir plus civiques après l’événement.

De nombreuses élections qui ont eu lieu lors de la propagation du COVID-19 en 2020 ont vu le taux de participation chuter. La figure 1 résume l’évolution du taux de participation par rapport aux élections précédentes pour les pays qui ont tenu des élections nationales pendant la pandémie. Le chiffre couvre les élections tenues entre le 1er janvier et le 19 juillet 2020 et ne comprend que les pays où des cas de COVID-19 ont été signalés. Le nombre cumulé de cas au jour du scrutin est indiqué entre parenthèses à l’aide des données de l’OMS. La variation moyenne du taux de participation était de -6,21 points de pourcentage. 

La plus forte baisse s’est produite en Syrie, que le gouvernement a attribuée aux inquiétudes des citoyens concernant le coronavirus (al-Jazaeri 2020 ), mais il y avait aussi de grandes préoccupations en matière d’intégrité électorale (Ibrahim 2020). La Guinée a connu un déclin majeur, mais il y a eu un boycott de l’opposition de l’élection (Fofana et Philipps 2020 ). Le taux de participation aux élections législatives iraniennes a atteint un plancher de 42,3% pendant la pandémie COVID-19, le plus bas depuis la révolution de 1979. Le guide suprême iranien, l’ayatollah Ali Khamenei, a imputé le faible taux de participation à la «propagande négative» sur le coronavirus (Al Jazeera 2020 ). Des sources médiatiques ont rapporté que le coronavirus décourageait les citoyens à voter au Mali, qui a annoncé son premier décès par coronavirus quelques heures seulement avant l’ouverture des urnes (Mules 2020 ).

figure.  1.
figure. 1. Variation en points de pourcentage du taux de participation aux élections nationales tenues de janvier à juin 2020 par rapport à l’élection précédente; le nombre cumulé de cas par jour d’élection est indiqué entre parenthèses . Source: auteurs, à partir des données d’International IDEA ( 2020b ) et de l’Organisation mondiale de la santé (OMS 2020 a). Taux de participation de la population en âge de voter utilisé.

Il y a également eu des baisses importantes lors des élections locales. Le premier tour des élections françaises a vu le taux de participation chuter à 44,7%, un niveau record, et nettement inférieur à celui des derniers concours en 2014 de 63,6%. Après la clôture des urnes, le Premier ministre français a admis que «le taux élevé d’abstention montre l’inquiétude croissante de nos citoyens face à l’épidémie à laquelle nous sommes confrontés» (Momtaz, Braun et Kayali 2020 ). Les élections au Burundi ont vu un taux de participation beaucoup plus élevé, mais il s’agissait de la première élection «compétitive» avec la démission du titulaire (Burke 2020 ). De vastes mesures spéciales ont été mises en place en Corée (voir ci-dessous).

Les États-Unis ont eu leur premier cas signalé de transmission locale le 26 février 2020 (Schumaker 2020 ). La figure 2 présente l’évolution du taux de participation aux primaires tenues entre le 1er mars et le 9 juin 2020, par rapport aux taux de participation de 2016, où les données sur le taux de participation étaient disponibles du United States Elections Project (McDonald 2020). Le nombre de cas de COVID-19 signalés dans chaque État le jour du scrutin est entre parenthèses, suivi de la date de l’élection. La baisse moyenne de ces concours était de 1,61 point de pourcentage. Il y a eu des chutes en mars, avec une image plus mitigée en juin. 

Attribuer le changement de taux de participation au coronavirus lors des primaires est difficile car la nature des concours différait de celle de 2016. Bernie Sanders a abandonné la course démocrate le 8 avril, établissant Joseph R. Biden Jr. en tant que candidat présomptif et faisant le présentiel primaires moins importantes. En 2016, Hiliary Clinton n’a été nommée candidate présumée que le 6 juin. Cependant, il y avait aussi des concours locaux qui auraient été importants pour maintenir l’intérêt dans certains États. Stratégies d’atténuation, telles que l’expansion du vote par correspondance,2020 ).

figure.  2.
figure. 2. Variation en points de pourcentage du taux de participation aux primaires américaines entre 2020 et 2016; le nombre de cas COVID-19 positifs dans chaque état est entre parenthèses. Source: auteurs, à partir des données du United States Elections Project (McDonald 2020 ) et du New York Times (2020).

La menace posée aux électeurs par une épidémie est de nature différente d’une inondation. La logique derrière ces baisses inclura probablement les citoyens qui ne souhaitent pas risquer leur santé physique et celle des membres de leur famille. La tenue d’élections dans de telles circonstances signifie donc que le taux de participation sera probablement beaucoup plus faible qu’il ne le serait autrement. Au milieu d’une année d’élection présidentielle, environ les deux tiers des citoyens américains (66%) ont déclaré qu’ils ne se sentiraient pas à l’aise d’aller voter dans un bureau de vote (Horowitz, Igielnik et Arditi 2020 , 4). Cependant, la situation est encore plus compliquée si le taux de participation est susceptible de diminuer de manière disproportionnée dans certains groupes. Le COVID-19, par exemple, a été signalé par l’OMS comme étant plus dangereux pour les personnes âgées et celles souffrant de problèmes de santé sous-jacents (OMS 2019). 

Des études britanniques ont également révélé que le risque de mourir du COVID-19 était plus élevé parmi les groupes ethniques noirs, asiatiques et minoritaires (BAME) que dans les groupes ethniques blancs (Public Health England 2020a , 2020b ). Il est donc possible que ces citoyens soient particulièrement moins susceptibles de voter que les autres citoyens. Étant donné que les citoyens handicapés physiques sont susceptibles de voter, cela aggraverait une inégalité sous-jacente dans le processus électoral (Johnson et Powell 2020), de même pour les groupes ethniques minoritaires. Ironiquement, les électeurs plus âgés sont généralement les plus susceptibles de voter. Tenir des élections alors que des groupes spécifiques sont plus susceptibles de voir leur santé en danger signifierait clairement que des stratégies appropriées devraient être mises en place par les autorités électorales. James et Garnett ( 2020 , 117) définissent les pratiques de vote inclusives comme des «instruments politiques qui réduisent les inégalités dans le processus électoral pour les citoyens, y compris, mais sans s’y limiter, le taux de participation électorale et le déficit d’inscription.

Livraison de la gestion électorale

Un quatrième principe est une bonne qualité de la gestion électorale. Les lois électorales peuvent être conçues de manière à soutenir et à renforcer la démocratie, mais comme toutes les politiques publiques, elles doivent être mises en œuvre avec succès sur le terrain. La commodité, la qualité du service, la transparence, le professionnalisme, la probité, la rentabilité et la satisfaction des citoyens et des parties prenantes sont autant de caractéristiques d’une bonne tenue des élections, tout comme elles le sont pour d’autres services publics (James 2020 , 66).

Les urgences peuvent cependant poser des problèmes logistiques majeurs qui pourraient contraindre les élections à des compromis majeurs, voire les rendre non livrables. La tenue des élections repose sur une main-d’œuvre énorme pour organiser une élection (James 2019 ), qui peut soudainement ne pas être disponible. De nombreux pays comptent sur une main-d’œuvre temporaire à l’approche du jour du scrutin pour servir de personnel électoral, de président et de greffier du scrutin. Les heures de travail peuvent être très longues et les problèmes de recrutement de ces travailleurs sont souvent signalés même en temps «normal» (Burden et Milyo 2015). 

Au Royaume-Uni, par exemple, la main-d’œuvre des agents électoraux est composée en majorité de femmes (63%) avec une moyenne d’âge de 53 ans, et elles sont très souvent à la retraite. Dans certains pays, servir d’agent de scrutin est un devoir civique obligatoire, il peut donc y avoir une répartition démographique plus égale du personnel (Clark et James 2017 ). Une catastrophe naturelle pourrait soudainement poser des problèmes de recrutement et d’absentéisme menaçant le déroulement de l’élection. Les élections primaires de 2020 à Chicago ont eu lieu pendant que le président Trump a conseillé aux Américains d’éviter les groupes de 10 personnes ou plus. «La ville manque simplement de personnel», a déclaré un responsable électoral, et les citoyens se sont rendus aux urnes (CBS Chicago 2020 ). Des problèmes de recrutement d’agents électoraux ont également été signalés dans la primaire très critiquée en Géorgie (Thanawala 2020 ).

Le report des élections entraînera des défis financiers pour l’organe de gestion électorale. Celles-ci pourraient inclure les coûts irrécupérables liés à la préparation de l’élection, tels que le personnel et la location de locaux qui pourraient ne pas être remboursables. S’ils sont remboursables, il y a alors une question éthique pour les organes de gestion électorale, car réclamer des remboursements pourrait avoir des conséquences pour d’autres qui pourraient déjà éprouver des difficultés financières. En cas de report, il pourrait y avoir des défis futurs liés à l’obtention de fonds suffisants pour organiser l’élection. Les finances du secteur public seront probablement mises à rude épreuve en raison de l’augmentation des dépenses consacrées aux programmes de soutien aux entreprises de soins de santé ou à d’autres interventions plus larges à l’urgence. Le président mongol a proposé de reporter les élections législatives de 2020 pour détourner des ressources vers COVID-19 (Xinhua 2020 ).

Les reports peuvent alors aussi conduire à un futur arriéré de concours électoraux. Des élections devront peut-être avoir lieu l’année suivante, peut-être en même temps que des élections d’autres types. Le report des élections locales anglaises en 2020 signifiait qu’elles se tiendraient simultanément en 2021 parallèlement à «une série de sondages exceptionnels», y compris ceux des parlements écossais et gallois, des conseils anglais, des commissaires de police et de la criminalité, le maire de Londres, l’assemblée de Londres, maires régionaux et maires locaux (Clark 2020 ). Beaucoup d’entre eux ont des cadres juridiques et des systèmes électoraux différents qui constituent une menace de confusion pour les citoyens et des défis de mise en œuvre pour les administrateurs. Lorsque différents types d’élections sont organisés simultanément, les problèmes sont plus susceptibles de se produire (Clark 2017 ).

Les chaînes d’approvisionnement sont également susceptibles d’être affectées. L’épidémie rapide de COVID-19 a entraîné une pénurie mondiale d’équipements de protection individuelle pour le personnel médical et de ventilateurs. Les verrouillages ont également affecté l’industrie du transport, ce qui a entraîné une livraison plus lente de nourriture et d’autres fournitures. Dans ces circonstances, la fourniture d’autres articles essentiels pour une élection deviendra soudainement difficile. Les responsables électoraux de Chicago ont signalé que l’équipement n’avait pas été livré à temps pour leurs élections primaires (CBS Chicago 2020 ).

Institutionnalisation

Un cinquième principe est que les règles constitutionnelles entourant les élections devraient apporter une certitude institutionnelle et une clarté sur les règles du jeu. Le calendrier des élections offre une telle certitude institutionnelle qu’un concours aura lieu. Cela incite les rivaux à défier le titulaire par le biais des urnes plutôt que par la violence ou d’autres moyens. La certitude de tenir une élection encourage la confiance des citoyens dans le système, car ils en viennent à croire qu’il y aura une possibilité de démettre le titulaire de ses fonctions.

Les catastrophes naturelles peuvent toutefois compromettre une grande partie de cela. Cela créera immédiatement une incertitude quant à savoir si une élection est livrable comme prévu. Les propositions de report anéantiront immédiatement la certitude des règles électorales, en particulier dans les systèmes présidentiels de gouvernement caractérisés par des mandats fixes stricts. La suppression ou le relâchement de la certitude institutionnelle crée des moments opportuns pour les pouvoirs publics, qui pourraient souvent invoquer l’article 4 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques à l’appui de leur demande de report. Ils seront probablement en mesure de fixer le calendrier de la nouvelle élection favorable en termes d’évolution des sondages d’opinion. Ils pourraient reporter indéfiniment les élections et revendiquer un mandat prolongé.

 Le Premier ministre hongrois Viktor Orbán a adopté une législation parlementaire visant à «renforcer et prolonger les décrets émis pendant l’état d’urgence et autoriser le gouvernement à publier des décrets pour une durée indéterminée tant que l’état d’urgence est en vigueur». Cela comprenait des dispositions selon lesquelles aucune élection ni référendum locaux ou nationaux ne pouvait avoir lieu avant la fin de l’état d’urgence. Un tollé international a suivi et des affirmations ont été faites selon lesquelles le coronavirus avait tué sa première démocratie. L’opposition a fait pression pour un délai de 90 jours pour les dispositions d’urgence, affirmant que s’il est «justifié d’autoriser Viktor Orbán à gouverner par décrets jusqu’à la fin de sa vie… nous appelons cela un royaume» (Zoltán2020 ).

Même là où les tactiques de politique de pouvoir ne sont pas utilisées, l’incertitude soudaine dans le calendrier électoral pourrait éroder la confiance entre rivaux et citoyens. Les accusations de l’opposition selon lesquelles les titulaires reportent les élections pour des raisons partisanes porteront atteinte à la légitimité du processus électoral, et les citoyens s’inspirent souvent des candidats et des partis (Vonnahme et Miller 2013 ). Les politiciens ont un rôle de gardien important dans la promotion de la confiance dans le système (Levitsky et Ziblatt 2018 ), mais pourraient être enclins à «marquer des points» contre les titulaires.

Lorsque la décision de reporter l’élection lors d’une catastrophe naturelle cède des pouvoirs qui se traduisent par des avantages politiques et électoraux du titulaire, alors l’élection s’inscrit dans la catégorie «élections annulées» de notre typologie dans le tableau 1 . Cependant, lorsque le report ne diminue pas les opportunités politiques pour d’autres acteurs politiques – et ouvre peut-être même un espace pour plus de solidarité et d’unité – alors il s’inscrirait plus clairement dans la catégorie du report humanitaire.

Contrer les effets des catastrophes naturelles

Quels instruments politiques pourraient être introduits pour continuer à tenir une élection pendant ou immédiatement après une catastrophe naturelle? Une stratégie évidente consisterait à introduire le vote anticipé, s’il n’est pas disponible, grâce auquel les citoyens peuvent voter pendant plusieurs jours. Le «trafic des électeurs» peut alors être réparti plutôt que regroupé en une journée. Cela aiderait à établir une distanciation sociale pendant une épidémie, mais aussi à égaliser la demande de services épuisés suite à des événements tels que des tremblements de terre et des inondations. 

Lors de l’élection parlementaire sud-coréenne d’avril 2020, des dispositions ont été prises pour encourager une participation anticipée des électeurs afin que les bureaux de vote ne soient pas trop occupés le jour du scrutin, et un record de 26,7% des électeurs ont voté tôt (Spinelli 2020). Le vote anticipé exigerait des ressources supplémentaires en raison du coût du personnel supplémentaire et de la location de locaux, et la capacité de l’État à le faire pourrait ne pas être disponible. Cependant, il s’agit d’une solution «low-tech» qui pourrait souvent être facilement mise à l’échelle.

Il existe également des possibilités d’étendre la fourniture de mécanismes de vote à distance là où ils ne sont pas déjà en place, ou de les étendre là où ils existent déjà. Le vote par Internet reste relativement non testé et la cybersécurité est de plus en plus préoccupée. L’introduire à court terme est également peu pratique (Krimmer, Duenas-Cid et Krivonosova 2020 ). Cependant, des élections toutes postales ont eu lieu dans de nombreuses juridictions dans le passé (Killer et Stiller 2019 ). En Bavière, en Allemagne, des mécanismes de vote par correspondance ont été introduits pendant la crise du COVID-19, qui ont complètement exclu le vote en personne afin d’atténuer les risques de contagion pour la santé posés par un contact étroit (Schwarz 2020). Comme indiqué ci-dessus, le vote par correspondance a été étendu aux primaires américaines. 

Le vote à distance implique des compromis, qui pourraient saper d’autres aspects du processus électoral dans certains contextes. Le secret du scrutin pourrait être sapé (Elklit et Maley 2019 ). Le vote par correspondance et la fraude électorale ont également suscité des inquiétudes (Wilks-Heeg 2008 ), des communautés spécifiques prétendant souvent être plus vulnérables à une influence indue (Hill et al.2017). Cependant, par rapport au fait de ne pas tenir d’élections, cela pourrait être une pratique de vote inclusive importante pour maintenir le spectacle électoral sur la route, d’autant plus que les cas de fraude électorale sont souvent faibles, du moins dans les démocraties fortes.

Cependant, il y a aussi un danger à introduire le vote par correspondance lorsque les administrateurs électoraux n’en ont aucune expérience préalable. Le vote par correspondance a souvent été testé avant d’être mis en œuvre plus largement (James 2011) pour permettre aux systèmes d’être testés et de nouvelles procédures à apprendre. L’adoption tardive de nouvelles pratiques est donc susceptible d’exercer une pression considérable sur les responsables électoraux et de menacer la qualité de la gestion électorale. Les modifications de dernière minute de la loi électorale peuvent également menacer la sécurité juridique et donc l’institutionnalisation. Les responsables électoraux peuvent se retrouver avec un temps de préparation insuffisant pour ajuster le matériel électoral et former le personnel. Les électeurs pourraient avoir l’impression que des amendements de dernière minute ont été introduits pour favoriser un parti par rapport aux autres. 

Le Conseil de l’Europe a donc précédemment établi que les règles électorales ne devraient pas être susceptibles de modification moins d’un an avant une élection (Commission de Venise 2002, dix). Les États qui se sont précipités pour mettre en œuvre le vote par correspondance ont souvent rencontré des problèmes logistiques. Par exemple, une législation a été proposée au parlement pour organiser l’élection présidentielle polonaise de 2020 entièrement par scrutin postal plutôt que de reporter pendant la pandémie COVID-19. Le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme (BIDDH) de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) s’est toutefois inquiété du fait que ces changements de dernière minute menaceraient la stabilité de la législation électorale et la sécurité juridique (OSCE / BIDDH 2020 ). En réalité, l’élection a dû être reportée quelques heures seulement avant le scrutin. Le vote par correspondance serait également difficile à mettre en œuvre dans les zones où l’infrastructure du service postal a été touchée par la catastrophe naturelle ou où elle était déjà de mauvaise qualité.

D’autres instruments de politique spécifiques à une pandémie comprennent la fourniture d’équipements de protection individuelle, comme cela a été entrepris en Corée du Sud lors des élections législatives d’avril 2020. Les garanties introduites dans les bureaux de vote en vertu d’un code de conduite pour les électeurs comprenaient des exigences de porter des masques faciaux lors de la file d’attente, la fourniture de désinfectants pour les mains et de gants aux électeurs, et des contrôles de température – les citoyens présentant des signes de mauvaise santé étant ensuite redirigés vers des bureaux de vote spéciaux offrant un degré de protection encore plus élevé. Le taux de participation en Corée du Sud a augmenté de 8,2% par rapport aux précédentes élections législatives de 2016 (Spinelli 2020 ). Cependant, la capacité de l’État sud-coréen n’est pas reproductible dans le monde entier. L’introduction de certaines de ces dispositions serait donc difficile dans d’autres circonstances.

Conclusions: le paradoxe du report

Les élections sont à la base du processus démocratique. Ils sont indispensables pour amener les citoyens au pouvoir par opposition aux élites politiques ou sectorielles étroites. Il y a souvent des appels pour qu’ils soient reportés lors de situations d’urgence et de catastrophes naturelles, mais il y a eu très peu d’attention universitaire sur cette question. La plupart des recherches se sont plutôt concentrées sur l’intégrité des élections qui ont lieu. Les élections qui n’ont pas lieu ont cependant une importance cruciale si nous voulons comprendre la démocratie, la démocratisation et l’intégrité électorale. Cet article a donc présenté une nouvelle typologie des raisons pour lesquelles les élections pourraient être reportées afin de fournir une meilleure compréhension des raisons pour lesquelles les élections n’ont pas lieu. 

Beaucoup de ces occasions, celles que nous appelons des élections «annulées», correspondent à des prises de pouvoir plus flagrantes. Les dirigeants peuvent également utiliser la pression politique pour annuler des élections dont les résultats ne sont pas en leur faveur. Dans de nombreux cas, cependant, les élections peuvent être retardées pour d’autres raisons. Il peut être nécessaire de mettre en place des réformes démocratiques ou de résoudre d’abord les problèmes techniques, par exemple. Le risque de perte de vies humaines lors de catastrophes naturelles signifie qu’il existe également des raisons humanitaires de report.

L’article a fait valoir que les arguments en faveur du report des élections devraient être évalués par des concepts démocratiques d’intégrité électorale plutôt que par les lois et pratiques internationales. L’article a défini cinq dimensions de l’intégrité électorale et examiné comment elles peuvent toutes être affectées négativement par les catastrophes naturelles. Les effets des catastrophes naturelles seront spécifiques au contexte, mais l’article a montré comment les opportunités de délibération, de contestation et de participation seront toutes affectées et la qualité de la gestion électorale en souffrira. Le paradoxe du reportest que, cependant, le report brisera la certitude institutionnelle et cela peut conduire à des situations de gouvernement et de querelles partisanes qui pourraient déclencher un effondrement démocratique et la confiance dans le système – en particulier les systèmes présidentiels. Les États où la confiance est ancrée dans les institutions politiques pourraient être en mesure de résister à cette tempête. Étant donné que la confiance dans les politiciens et les institutions politiques telles que les parlements ou les tribunaux est devenue précaire dans les démocraties établies ainsi que dans les démocraties fragiles, il y a des eaux difficiles à naviguer.

Le report des élections peut être démocratiquement légitime dans diverses circonstances, y compris en cas de catastrophe naturelle en cas de cas humanitaire: c’est-à-dire en cas de menace pour la vie et la santé humaines. Cela ne veut pas dire que les acteurs politiques chercheront un avantage partisan dans le report. Comme cet article l’a noté, ces stratégies peuvent inclure le fait de pousser à reporter à une date ultérieure lorsque les sondages sont médiocres, ou de chercher à annuler définitivement les élections. Mais il existe également des opportunités stratégiques pour un avantage partisan pendant l’urgence. Ils pourraient réduire les possibilités pour les rivaux de faire campagne pendant le cycle électoral avec des «verrouillages» tandis que les titulaires continuent de faire campagne eux-mêmes et d’utiliser les ressources de l’État. Ils pourraient réorienter les fonds de secours d’urgence pour la mise en barrique de porc ou entreprendre de facto une «suppression des électeurs» en ne prenant pas suffisamment de mesures pour garantir l’égalité de participation. Lorsque le principal facteur de report est une tentative d’obtenir un avantage partisan, ce report tomberait plus étroitement dans la catégorie d’une élection annulée, et non d’un report humanitaire.

L’article a en outre examiné certaines des politiques d’atténuation pour faire face à la catastrophe naturelle. Il n’existe pas de solution universelle car la nature de la catastrophe naturelle variera. Les solutions de basse technologie telles que le vote anticipé auront tendance à être universellement appropriées pour accueillir des élections en cas de pandémie. Des pratiques telles que le vote par correspondance, cependant, seront plus efficaces lorsqu’il y a une expérience préalable parmi les responsables électoraux, aucune menace d’intimidation et un service postal robuste. Cela peut faire une plus grande différence, non pas quelle décision est prise mais commentcette décision est prise. La décision de tenir ou de reporter des élections aura inévitablement des partisans et des opposants. Si les options sont discutées ouvertement et que toutes les principales parties prenantes sont en mesure d’y contribuer, les controverses et les blocages peuvent être réduits. Cela veut dire que l’option choisie peut être moins critique que la transparence et l’inclusivité du processus dans lequel la décision a été prise.

1 La variable citée est «nelda1» – «Les élections régulières ont-elles été suspendues avant cette élection?»

2 Dans ce cas, la non-élection tombe aussi sur la catégorie des élections annulées (voir ci – dessous).

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