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Covid-19 : une crise organisationnelle

PRESENTATION

La France doit affronter une seconde vague de coronavirus. Depuis plusieurs semaines, le nombre de contaminations explose et les choix de l’exécutif depuis le début de la crise sanitaire interrogent.

De mars à mai 2020, les Français ont dû rester confinés chez eux. Comment cette mesure aux effets considérables a-t-elle pu être présentée comme la seule solution face à la pandémie de Covid-19 ?

Au lendemain des annonces du président de la République, le Sénat a rejeté le plan présenté par le gouvernement.

En début d’après-midi, l’Assemblée nationale l’avait voté au terme d’un débat houleux, où les oppositions de gauche comme de droite ont remis en cause la méthode de l’exécutif.  

À la tribune, Jean Castex finit son discours en s’adressant à l’opposition, qu’il appelle à se hisser « à la hauteur des circonstances », loin du « spectacle d’une division permanente et de polémiques incessantes ». Sous les applaudissements de la majorité, le premier ministre n’a même pas eu le temps de regagner sa place qu’il apprend, par un de ses collaborateurs, l’attaque au couteau qui a fait trois morts à Nice. Il remonte en direction du perchoir et s’adresse à Richard Ferrand, qui demande à tous les députés de respecter une minute de silence. 

Une enquête « à chaud » par Henri Bergeron, Olivier Borraz, Patrick Castel, François Dedieu

auprès d’acteurs de la crise du Covid-19, qui, plutôt que des défaillances individuelles ou des dysfonctionnements techniques, met en avan⁸t des facteurs organisationnels : mauvaises leçons tirées du passé, faux sentiment de sécurité, confiance aveugle dans les outils de planification. 

Pour Olivier Borraz, le gouvernement a fait l’erreur de vouloir agir en tant que scientifiques plutôt qu’en tant que politiques.

L’analyse des relations de pouvoir dans la gestion de la crise révèle d’autres phénomènes surprenants, tels que la création de nouvelles instances dans un paysage déjà saturé d’organisations et le niveau inédit de coopération au sein des hôpitaux.

AUTEURS

Henri Bergeron est directeur de recherche CNRS au Centre de sociologie des organisations (CSO) de Sciences Po.

Olivier Borraz est directeur de recherche CNRS au Centre de sociologie des organisations (CSO) de Sciences Po.

Patrick Castel est chargé de recherche FNSP au Centre de sociologie des organisations (CSO) de Sciences Po.

François Dedieu est chargé de recherche INRAE au Laboratoire interdisciplinaire sciences innovation sociétés (LISIS).

Olivier Borraz était l’invité du journal de 23 Heures de franceinfo, dimanche 25 octobre.

L’EMISSION DE France Info

Covid-19 : une crise organisationnelle

Propos recueillis par Anna Egéa – Centre de sociologie des organisations. 

Des instances avaient préparé des plans pour gérer une telle crise

« Les responsables politiques ont accordé une grande importance au Conseil scientifique, alors qu’il existait d’autres instances vers lesquelles les pouvoirs publics auraient pu se tourner pour obtenir des avis.

Cela s’est traduit par un recours à la science, notamment dans les premières semaines de la crise : on en attendait toutes les réponses, y compris aux questions qui dépassaient clairement son champ de compétences ou les données disponibles. Cela a également conduit à une incapacité à argumenter la décision de confiner autrement qu’en renvoyant à la “science” le 12 mars ; tandis que la décision de déconfiner à partir du 11 mai est, quant à elle, qualifiée de « politique ». Mais ces justifications n’explicitent pas les motifs des choix, les raisonnements qui les sous-tendent, ni les conséquences que l’on en attend. 


Plus généralement, cette crise a souligné le degré d’impréparation de ces dirigeants face à des situations radicalement nouvelles – alors même que celles-ci sont appelées à se multiplier dans les années à venir. Elle a enfin mis en exergue un réflexe technocratique qui consiste, devant un phénomène qui échappe aux catégories d’entendement et d’action, et au lieu de s’appuyer sur l’existant, à créer de nouvelles organisations : comme si cela allait automatiquement conduire à mettre du sens et de l’ordre dans une situation déjà passablement confuse. 

Une des difficultés auxquelles font face les décideurs, c’est l’incertitude. Peut-on composer avec l’incertitude ou doit-on chercher à la réduire, voire à l’annuler ?

L’incertitude est en effet au cœur de la gestion d’une crise comme celle du Covid-19. En l’espèce, elle concerne le virus lui-même, dont on découvre tous les jours les propriétés. Mais l’incertitude caractérise plus encore le confinement généralisé de la population et ses conséquences. 


Les scientifiques savent identifier et caractériser l’incertitude dans leurs travaux, mais il leur est plus difficile de la mesurer ou de la qualifier, ne serait-ce que pour établir le degré de confiance qu’ils placent dans leurs prévisions. Ils sont donc conduits à produire un jugement d’expert, qui en dernière instance constitue une “probabilité subjective” pour reprendre le langage des économistes, autrement dit rien de plus qu’un avis éclairé mais qui n’est étayé par aucune connaissance solide.  


En situation de crise, c’est alors au décideur qu’il appartient d’évaluer ces incertitudes, en les mettant en balance avec d’autres enjeux également essentiels (tenant par exemple aux conséquences de la décision d’agir ou de ne pas agir). Le scientifique doit présenter les limites de sa connaissance mais c’est au politique, sur la base de son expérience et de son intuition, comme l’avait écrit Keynes dans ses écrits sur le risque et l’incertitude, d’en tirer les conclusions. 

Dans une tribune sur AOC, vous avez appelé à davantage familiariser les décideurs avec la démarche scientifique. Pourquoi serait-ce nécessaire, alors que les décideurs peuvent s’entourer d’experts, comme par exemple au sein du Conseil scientifique ? 

C’est une question de méthode. D’une part, les décideurs ne peuvent pas se réfugier derrière une parole scientifique dont ils ne comprennent pas la logique. Il ne s’agit pas d’en faire des experts scientifiques; mais il faut les familiariser à la démarche scientifique et surtout avec les différences qui peuvent exister entre disciplines. Il faut comprendre, à la fois comment médecins, modélisateurs, épidémiologistes, … parviennent à leurs conclusions, à partir de quelles données, sur la base de quel raisonnement, avec quels outils ; mais également pourquoi il peut leur arriver de ne pas aboutir aux mêmes conclusions. 


D’autre part, il faut que ces décideurs, face à une situation nouvelle, aient comme premier réflexe, non pas d’attendre de la science une vérité absolue, mais d’adopter une attitude interrogative : suivant le degré d’urgence, en allant chercher des données, en s’adressant à différents experts scientifiques, en menant des expérimentations, en faisant varier les regards disciplinaires sur une même problématique. Bref, qu’ils aient face à ces problèmes mal structurés la même attitude que le scientifique devant une anomalie dans ses résultats. 

Vous valorisez, dans la démarche scientifique, le doute plutôt que les certitudes. Mais peut-on être un dirigeant si l’on pratique le doute systématique ? Décider, n’est-ce pas arrêter de douter ?

Oui, bien sûr. Mais en situation de crise, il convient d’abord de s’assurer de la robustesse de la parole scientifique et d’évaluer la part d’incertitude qui demeure : d’où l’importance de la mise en doute. Cela peut conduire, par exemple, à chercher des points de vue divergents. Et lorsque la décision engage des conséquences considérables, comme lorsqu’on confine la totalité d’une population, de confronter les points de vue académiques mais également profanes. Évidemment, l’urgence de la situation peut limiter le temps disponible pour un tel exercice. Mais la mise en doute est une source de confiance entre experts et décideurs.

A côté de cette “démarche scientifique”, il vous semble aussi nécessaire d’accorder une plus grande place aux savoirs de différentes disciplines. Qu’est-ce que la sociologie des organisations peut, en particulier, apporter aux décideurs ? 

La crise du Covid-19 est, à maints égards, une crise organisationnelle. Nos dirigeants ont éprouvé une très grande difficulté à travailler avec toutes les organisations qui avaient été mises en place depuis une quinzaine d’années pour leur fournir des expertises dans le domaine sanitaire et les aider à gérer les crises. Cela les a conduit à créer de nouvelles organisations, qui en s’ajoutant aux premières n’ont fait qu’accroître les problèmes de circulation d’information, de coordination et de décision aux sommets de l’État.

On pense notamment à la confusion qui a régné tout au long de la crise autour de l’organisation et du rôle de la Cellule interministérielle de crise ; jusqu’à son changement récent de nom en Centre interministériel de crise. On a également observé une très faible prise en compte des remontées du terrain ; et à l’inverse des décisions top-down qui, plus encore qu’en temps ordinaire, ne tenaient absolument pas compte des conditions de mise en œuvre. On a assisté à la coexistence exceptionnelle de décisions de nature très jacobines et régaliennes (comme celle d’un confinement généralisé, homogène et synchrone pour tout le territoire) et d’actions locales, souvent menées en dehors, voire en violation, des plans, procédures et consignes existantes. Localement enfin, une “guerre des urgences” a opposé les différents services en charge de la crise (préfectures, ARS, services d’incendie et de secours, services hospitaliers, collectivités territoriales, etc.).

Les nombreuses tensions sur le terrain autour des masques en sont le meilleur exemple. 
Cette situation témoigne selon nous d’une réelle difficulté pour les dirigeants de penser leurs organisations autrement que comme des instruments que l’on active afin d’obtenir le résultat attendu. Avec pour conséquence, lorsque ce résultat n’est pas atteint, que l’on réforme ou crée une nouvelle organisation. Tout cela parce que ces cadres, durant leur formation, n’ont jamais été exposés à la nécessité, lorsqu’on veut conduire un projet de changement ou lorsqu’il s’agit de gérer une crise, d’investir dans une démarche de connaissance qui prend acte de la complexité des systèmes humains, de la difficulté à les faire évoluer, des raisons pour lesquelles les différents acteurs agissent comme ils le font et des effets produits à l’échelle collective. On leur apprend le leadership et les principes du management, mais on ne leur enseigne pas à faire preuve de modestie dans l’action et de savoir écouter. Or, faute d’une telle posture, les décisions prises, outre qu’elles demeurent souvent inefficaces, courent le risque d’aggraver la situation – ce qui en l’occurrence a été le cas.

Dans un autre article publié au début de la crise, nous concluions ainsi que “cette crise sans précédent est aussi celle de l’inorganisation : formidable paradoxe d’une société sur-organisée, c’est-à-dire saturée d’organisations de toutes sortes, mais qui rencontre tant de difficultés à organiser ces organisations, c’est-à-dire à organiser leur coopération.” La sociologie des organisations offre pourtant de nombreuses clefs pour, non seulement comprendre ce paradoxe, mais plus encore le résoudre. 

2 réponses »

  1. Emmanuel Macron lors d’une réunion à l’Elysée, en juin 2020. — Francois Mori 20 Minutes

    Coronavirus : Pourquoi le Conseil de défense sanitaire est-il si critiqué ?
    12/11/20

    Réunie chaque semaine par Emmanuel Macron, cette structure est devenue un angle d’attaque politique de l’opposition

    Emmanuel Macron a choisi de réunir à l’Elysée des « Conseils de défense sanitaires » pour gérer la crise du coronavirus.Organisées chaque semaine pendant la première vague et depuis la reprise épidémique de cet automne, ces réunions sont de plus en plus critiquées par l’opposition, qui déplore une gouvernance opaque et trop restreinte autour de l’exécutif.L’Elysée assume toutefois ce choix « opérationnel », même si un spécialiste du droit constitutionnel relève que cette nouvelle habitude bouscule un peu les institutions de la Ve République.

    Le couvre-feu de la mi-octobre et le reconfinement annoncé deux semaines plus tard ont un point commun. Ces deux décisions ont été prises par Emmanuel Macron lors d’un Conseil de défense sanitaire, réunissant quelques membres du gouvernement seulement. Depuis le début de la crise sanitaire, au printemps, ce format de réunion est privilégié par le président de la République pour piloter les mesures destinées à lutter contre l’épidémie de coronavirus.

    Un nouveau Conseil de défense est prévu ce jeudi matin pour faire le point sur l’impact du reconfinement sur l’évolution de l’épidémie de Covid-19, alors qu’un assouplissement des restrictions ne semble pas à l’ordre du jour pour l’exécutif. Mais des opposants dénoncent depuis plusieurs jours une concentration du pouvoir dans cette instance, jugée trop opaque.

    Un Conseil des ministres bis, repensé avec le Covid

    Depuis les attentats de 2015, on avait l’habitude d’entendre parler des Conseils de défense, quasi hebdomadaires. Instauré par un décret de 2009, ce format permet au chef de l’Etat de réunir les membres du gouvernement qu’il choisit, ainsi que « toute personnalité en ­raison de sa compétence », afin de traiter de sujets liés au terrorisme ou à la sécurité du territoire.

    Avec la crise du coronavirus, Emmanuel Macron a choisi ce format de réunions, en l’adaptant aux enjeux sanitaires. Ainsi, les Conseils de défense sanitaires (pas moins de 40 en 2020, selon un décompte du Figaro) rassemblent notamment autour du tandem exécutif le ministre de la Santé, Olivier Véran, celui de l’Economie, Bruno Le Maire et celle du travail, Elisabeth Borne, mais aussi le directeur général de la Santé, Jérôme Salomon, ou le président du Conseil scientifique, Jean-François Delfraissy.

    « En général, ça commence par un état des lieux. Des experts font le point sur la situation épidémiologique en France, dans le monde », raconte un membre d’un cabinet ministériel. « Puis toutes les options sont mises sur la table et sont discutées entre les ministres. » Ce fut le cas lors du Conseil de défense du 27 octobre dernier : un renforcement du couvre-feu et un reconfinement ont été envisagés, avant qu’Emmanuel Macron n’annonce sa décision lors d’un second Conseil de défense le lendemain.

    Crise sanitaire oblige, certains participants sont présents en visioconférence, tandis que d’autres sont réunis à l’Elysée, non plus dans le poste de commandement Jupiter (PC Jupiter dans le jargon, une sorte de « bunker » au sous-sol), mais dans le salon Murat, au rez-de-chaussée du palais, plus adapté au respect de la distanciation physique.

    De multiples critiques, surtout à gauche

    Depuis quelques jours, l’opposition, surtout de gauche, monte au créneau contre ces réunions élyséennes. « L’utilisation du Conseil de défense par Emmanuel Macron renforce la présidentialisation du régime et mène à une dérive autoritaire du pouvoir », dénonce Manuel Bompard, député européen de La France insoumise, dont le patron, Jean-Luc Mélenchon, a étrillé ce qu’il qualifie de « comité secret » dans une tribune publiée dans le JDD.

    L’eurodéputé EELV Yannick Jadot a lui aussi critiqué Emmanuel Macron, qui « décide seul avec quelques conseillers ». Quant à l’ancien président socialiste François Hollande, il a mis en garde contre « l’exercice solitaire du pouvoir [qui] comporte plus de risques que de chances ». Même à droite, le président de la région Hauts-de-France s’est permis un tacle, lors de son audition devant le Sénat le 22 septembre dernier. « Ça donne le sentiment que le Conseil des ministres n’est plus là et que c’est maintenant le Conseil de défense qui décide de tout. (…) Il y a des institutions, il y a des instances : les respecter, c’est mieux », a dénoncé Xavier Bertrand.

    Opacité et concentration du pouvoir ?

    Pourquoi ces critiques ? « Les institutions prévoient des modalités de contrôle de l’action du gouvernement. Or ce n’est pas le cas avec cette instance qui délibère sous secret-défense et prend ses décisions avec une forme d’opacité voire d’irresponsabilité politique », développe Manuel Bompard.

    Contrairement au Conseil des ministres, le Conseil de défense n’a en effet pas d’ordre du jour ni de comptes rendus publics. « On communique très rarement à la sortie, les échanges sont classifiés et les téléphones interdits », assume l’Elysée. Mais « on n’a jamais oublié le contrôle démocratique, les décisions comme le couvre-feu et le reconfinement ont été prises en Conseil de défense, puis traduites en textes de loi et donc soumises au contrôle du Parlement », répond l’entourage du président. Emmanuel Macron a choisi ce format qu’il trouve « très opérationnel », complète un conseiller. « C’est pratique, on peut l’organiser très rapidement, et adapter l’ordre du jour et les invités. »

    Il n’empêche que « dans notre système politique, la santé est une compétence qui relève du Premier ministre. Avoir recours au Conseil de défense permet à Emmanuel Macron de s’occuper de la sécurité sanitaire », observe Michel Lascombe, professeur de droit public et spécialiste de la Constitution. Ce recours au Conseil de défense illustre « l’hyper-présidentialisation ou la monarchisation progressive de la Ve République, qui n’est pas le fait exclusivement du président actuel. »

    Et si un conseil sanitaire spécifique avait été créé, comme le réclame Yannick Jadot, « il aurait probablement été rattaché à Matignon, et non à l’Elysée », poursuit le spécialiste. A ce stade, la présidence ne semble pas remettre en question ce Conseil si commenté.

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