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Débat: Le tirage au sort au secours de la démocratie?

BILLET

Quels équilibres avec les pouvoirs constitutionnellement reconnus ?

Un lecteur nous propose de publier l’ article ci contre. Nous le faisons volontiers pour alimenter le débat indispensable pour trouver le bon équilibre avec les pouvoirs constitutionnellement reconnus.

Metahodos , comme nous l’avons exprimé à de nombreuses reprises, est favorable au développement des initiatives participatives.

Les initiatives participatives ne doivent toutefois pas être un instrument à la main de l’exécutif – en l’occurrence du président – pour remplacer, concuurecer ou discréditer le Parlement dans ses fonctions et ses prérogatives.

Nous les considérons comme des compléments, et pensons que les élus doivent être directement associés aux travaux participatif – au Niveau national comme territorial – et conserver leurs prérogatives, par exemple – pour le Parlement – d’écrire la loi et de contrôler son exécution par l’exécutif.

Un tirage au sort par l’exécutif (même prétendument « représentatif » *) ne peut valoir un vote démocratique

Les initiatives participatives ne doivent pas être un instrument à la main de l’exécutif – en l’occurrence du président – pour remplacer le Parlement dans ses fonctions et ses prérogatives. Par ailleurs, le tirage au sort est il le meilleur moyen pour composer des groupes, en prétendant que cette désignation vaut bien un vote !

* hQuand on veut mesurer l’opinion des français par un sondage, il faut constituer un échantillon de plusieurs centaines de personnes pour qu’ il soit veritablemrnt représentatif et, en outre des correctifs sont à apporter. Comment 25 ou 150 Français peuvent- ils être representatifs ?

On a pu lire l’interrogation : Pourquoi ne pas tirer au sort les parlementaires et le président ?

ARTICLE

LE TIRAGE AU SORT AU SECOURS DE LA DÉMOCRATIE

Par Hélène Landemore, professeure de sciences politiques à l’université de Yale – L’HEMICYCLE

En juin dernier, la convention citoyenne pour le climat a rendu ses conclusions, et a été dans l’ensemble une réussite, à la fois logistique, délibérative et humaine. Ce succès n’est pas si surprenant pour ceux qui voient des expériences similaires se multiplier de par le monde, du Canada à l’Islande, en passant par l’Irlande, la Belgique, la Corée du Sud ou encore la Mongolie. Un récent rapport de l’OCDE parle d’une « vague délibérative » ; il recense plus de 289 cas d’assemblées de ce type conduites depuis dix ans dans les démocraties avancées. 

Faut-il pour autant voir dans les assemblées citoyennes, ces larges rassemblements de citoyens tirés au sort dans le but de délibérer sur des questions politiques, la solution à la crise de la représentation que traversent nos démocraties ? La réponse est non. 

Pour résoudre le problème de la distance entre gouvernants et gouvernés, il faut aller plus loin que des assemblées citoyennes ad hoc imposées d’en haut et organisées à but purement consultatif – sinon, il n’y aurait pas grande différence entre de telles pratiques et celles de la Chine, qui conduit nombre de sondages délibératifs au niveau local pour informer des politiques publiques. 

Commençons plutôt par repenser ce que nous entendons par « représentation démocratique » afin d’y intégrer la participation citoyenne par le tirage au sort comme une de ses modalités centrales – et pas simplement comme un complément optionnel. Généralisons, par ailleurs, d’autres formes de participation citoyenne non-fondées sur le tirage au sort, comme les budgets participatifs ou le crowdsourcing. Enfin, relions ces nouvelles formes de représentation démocratique à la démocratie directe des référendums – qui pourraient être à choix multiples et que pourraient initier les citoyens eux-mêmes sur la base d’un seuil de signatures raisonnable. 

Même si elles ne sont pas la pierre philosophale qui guérira la démocratie représentative, les assemblées citoyennes peuvent y contribuer, si elles renforcent le potentiel du citoyen comme législateur.

L’apport inédit de 25 citoyens islandais

C’est l’aspect le plus frappant des assemblées citoyennes de ces dernières décennies : les citoyens ordinaires sont capables de faire la loi, aussi bien la loi fondamentale que la loi ordinaire, et non pas seulement d’élire les bonnes personnes pour la faire à leur place. 

En 2010, au terme d’un processus constitutionnel participatif inédit, une assemblée de 25 citoyens ordinaires (certes élus, plutôt CSP+ et urbains, mais non-professionnels de la politique) a rédigé, en quatre mois, un texte constitutionnel pour remplacer la constitution islandaise de 1944. Ce dernier texte, rédigé à la hâte par des bureaucrates au moment de l’indépendance de l’Islande, était un copier-coller de la constitution danoise et avait toujours eu vocation à être remplacé. La crise de 2008 s’est présentée comme l’opportunité de rebâtir le pays autour d’un texte plus en harmonie avec son peuple. 

Les 25 citoyens élus pour accomplir cette tâche ont écrit la nouvelle proposition de constitution sur la base d’un rapport résumant les conclusions de 950 autres citoyens tirés au sort, rassemblés lors d’un forum national d’une journée afin d’établir les valeurs et les principes à mettre au fondement du nouveau contrat social. Le groupe de 25 s’est aussi appuyé sur un processus d’approvisionnement par la foule (crowdsourcing) pour collecter des suggestions sur les médias sociaux. Douze versions successives du texte ont ainsi été mises en ligne sur une plateforme numérique en libre accès. Au moins 10% des retours du public ont eu un impact sur le texte soumis au Parlement.

Le texte a été salué par des constitutionnalistes internationaux comme l’un des plus inclusifs et démocratiques au monde. Une comparaison avec des propositions d’experts, écrites à peu près sous les mêmes conditions, révèle même une supériorité, marginale, certes, mais réelle du texte citoyen, notamment en termes de sophistication, d’inclusion démocratique et de droits des citoyens. Le peuple islandais a validé ce texte lors d’un référendum national (purement consultatif, cependant) où les deux tiers des votants l’ont approuvé comme base d’une nouvelle constitution. 

Le Parlement, pourtant, refuse toujours de le voter. Il n’empêche, ce processus nous enseigne la capacité des citoyens non seulement à « participer » à la fabrique de la loi mais surtout à en être véritablement les auteurs. Par « participation », les politiques entendent souvent une consultation populaire ayant lieu en aval de la rédaction d’un texte – plus rarement en amont. Alors que l’écriture est en général réservée à des « experts » (bureaucrates, juristes, professionnels de la politique), les Islandais ont fait la preuve que ce travail pouvait être accompli par les citoyens eux-mêmes.

Une convention française réellement citoyenne

La convention citoyenne pour le climat française en a apporté une preuve supplémentaire, sur un sujet plus limité que ne l’est l’écriture d’une constitution, certes, mais beaucoup plus technique, avec une dimension mondiale.

Beaucoup pensaient le mandat donné à la convention – réduire les émissions de gaz à effet de serre de la France de 40% de leur niveau de 1990 d’ici à 2030, le tout dans un esprit de justice sociale – impossible à remplir par 150 amateurs. Après tout, le gouvernement lui-même avait achoppé sur cette question avec sa politique de la taxe carbone, qui a contribué à faire naître le mouvement des Gilets jaunes. Pourtant, ces 150 ont réussi à formuler des mesures, non seulement diverses et ambitieuses, mais immédiatement applicables et opérationnelles car s’accompagnant, pour chacune, d’une transcription légistique à cet effet.

Contrairement à celui des 25 Islandais, le travail des 150 a requis une collaboration étroite avec des experts. Les spécialistes de la participation (l’association Res Publica et la société Missions Publiques, sous le pilotage d’un comité de gouvernance) ont mis en forme les propositions, par un processus de production et d’extraction de la parole citoyenne assez complexe. Les experts du climat, de leur côté, ont nourri la substance des propositions, parfois très directement. Les juristes, enfin, ont rendu compatibles les propositions avec le droit français et international.  

Mais ce sont bien les 150 qui sont les auteurs des 149 propositions votées lors de la dernière séance plénière, et non les experts qui les ont seulement aidés à parvenir à ce résultat. La souveraineté des idées et leur formulation ultime résident bien chez les citoyens. Chaque idée, même importée d’une présentation d’experts, a été passée au tamis de la délibération des groupes de citoyens et des débats en plénière. Les modifications ont été à chaque fois discutées, questionnées et parfois rejetées par les citoyens. Même les formulations légistiques ont été scrutées mot à mot, et validées, ou non, par eux. Il s’agit donc bien d’une production citoyenne, servie par des apports d’experts, et pas d’une cocréation ou coproduction entre citoyens et experts. 

Après les Islandais, les Français ont ainsi démontré que les citoyens ordinaires pouvaient faire la loi, autant et peut-être même mieux que les parlementaires, qui ont depuis longtemps délégué cette tâche aux experts gouvernementaux et aux administrations en France, aux lobbys aux Etats-Unis.

Pour une assemblée autonome

Qu’est-ce que ce succès relatif de la convention sur le climat permet d’envisager pour l’avenir de la participation citoyenne en  France ?

Il y a d’abord une bataille des mots à gagner. Depuis le début, le discours dominant est celui d’une complémentarité heureuse entre démocratie « participative » – appelée aussi parfois « délibérative » –, d’une part, associée à la démocratie directe et au tirage au sort, et la démocratie « représentative », d’autre part, associée aux élus mais aussi aux acteurs qui, au sein de l’appareil politique, sont nommés dans telle ou telle instance, comme le sont, par exemple, les membres du Conseil économique, social et environnemental (Cese).

Ce discours, opposant le participatif au représentatif, sert en fait à légitimer la subordination des citoyens ordinaires aux professionnels de la politique, élus ou nommés. Le projet initial de réforme du Cese voulait ainsi « intégrer » l’apport des conventions citoyennes – dont le Cese aurait la charge de l’organisation – aux avis de ce Conseil, en un système de poupées russes qui dilue l’apport citoyen. Le but était clairement de renforcer l’institution, non de donner une voix indépendante aux citoyens.

Les assemblées citoyennes comme la convention pour le climat ne sont rien d’autre que des assemblées représentatives d’un nouveau type et doivent être considérées comme telles. Les citoyens qui y participent se vivent souvent et peuvent être décrits comme des « citoyens représentants », selon la formule du politologue Mark Warren, et, plus précisément, des « représentants lotocratiques », selon ma propre formule. Les assemblées tirées au sort « représentent » en deux sens distincts : 1. plus que les assemblées élues, elles reproduisent de manière descriptive la diversité de la France en miniature ; 2. non moins que les assemblées élues, elles ont vocation à agir – notamment délibérer – pour et au nom de la population dans son ensemble. 

Une légitimité en construction

Certes, leur légitimité reste fragile. Elle n’est pas ancrée dans l’élection, comme celle des assemblées élues, et pas encore dans la Constitution, comme celle du Cese. Leur légitimité, pour l’instant, tient surtout à la valeur normative des propriétés que leurs défenseurs leur prêtent (diversité, impartialité, capacité à la délibération, etc.) et au fait qu’elles sont a priori plus démocratiques que les assemblées élues parce que leur accès est ouvert à tous les citoyens de façon égale, sur la base du hasard, plutôt que réservé à ceux ayant les qualités de gagner des élections. Cette légitimité en construction pourrait être renforcée par un ancrage juridique dans la Constitution.

Ensuite, si les conventions citoyennes sont bien des assemblées représentatives d’un nouveau genre, la question centrale devient alors celle de l’articulation entre ce nouveau mode de représentation et ceux déjà existants. Comment arbitrer cette concurrence et dans quel sens ?

Les assemblées citoyennes doivent être placées au centre du dispositif de fabrique de la loi, plutôt qu’en périphérie, dans un rôle souverain et décisionnel plutôt que subordonné et consultatif. Dans un modèle de « démocratie ouverte », l’agenda politique serait articulé au sein d’une assemblée tirée au sort connectée au reste du pays par des assemblées citoyennes régionales. La fabrique de la loi se ferait en grande partie au sein de telles assemblées. 

Redistribuer les pouvoirs

Evidemment, les réformes possibles sauront prendre en compte les institutions existantes. Par ailleurs, certaines fonctions autres que la délibération et la fabrique de la loi – notamment les fonctions de contre-pouvoir au gouvernement ou de vote de la loi – ont peut-être vocation à rester auprès des élus. Mais l’idée qu’il suffit de rajouter une assemblée citoyenne ici ou là, sans rien changer à l’organigramme institutionnel actuel, est un leurre. Soit on augmentera la complexité et la paralysie du système, soit on rendra impotentes les nouvelles greffes. Il vaudrait mieux envisager de faire disparaître, en contrepartie, des éléments du système ou, à tout le moins, redistribuer certains de leurs pouvoirs vers les assemblées citoyennes. Dans la veine radicale, certains suggèrent de remplacer les chambres « hautes », comme la chambre des Lords au Royaume-Uni ou le Sénat au Canada, par des assemblées tirées au sort. Jusqu’à récemment, le Cese, en France, devait être remplacé par une chambre citoyenne. Dans une veine redistributrice, certains ont encouragé la création d’une chambre du futur chargée spécifiquement d’enjeux environnementaux.

Dans tous les cas, il serait bon de donner à la représentation démocratique par le sort une permanence institutionnelle, une légitimité juridique et une souveraineté législative propres, en pérennisant des assemblées tirées au sort au niveau national et régional.

Dans l’immédiat, cependant, plus d’expérimentation est requis. Il faut donc à la fois avoir plus d’ambition sur le long terme – et ne pas penser, par exemple, que la réforme en cours du Cese est une réponse suffisante – et prendre le temps de bien réfléchir, en s’appuyant sur la participation citoyenne, au design institutionnel d’une démocratie plus authentique.

Références

Landemore, Hélène. 2017. “Inclusive Constitution-Making and Religious Rights: Lessons from the Icelandic Experiment.” Journal of Politics 79(3): 762–779.

Landemore, Hélène. 2020. Open Democracy: Reinventing Popular Rule for the 21stCentury. Princeton: Princeton University Press.

2 réponses »

  1. Si je partage l’esprit de l’intervention d’Hélène Landmore, je n’en partage pas du tout la solution. Il semble en effet très difficile de mixer « démocratie représentative » et « tirage au sort » pour des questions essentielles de LEGITIMITE.
    Ce sont les élus et les responsables politiques qui doivent s’approprier une – des méthodes – pour apprendre à associer les citoyens à la réflexion sur des sujets plus ou moins complexes. C’est cette réflexion collective qui éclairera la prise de décision future de l’élu qui sera ainsi comprise et qui redonnera confiance dans nos élus et responsables politiques.

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