TERRITOIRES « MÉTROPOLITAINS » : 30% en population, 81% en richesse

TERRITOIRE « EPARS » : 70% en population, 19% en richesse

« La photographie de la France aujourd’hui est celle d’un pays profondément déséquilibré : les quinze plus grandes métropoles concentrent 81 % de la croissance économique alors qu’elles ne représentent que 30 % de la population française. Les « territoires épars », c’est-à-dire les territoires situés en dehors des grandes métropoles, représentent – quant à eux 70 % de la population de notre pays et connaissent une croissance économique, ainsi qu’un niveau de vie en stagnation voire en déclin. »

Paul Hermelin commence sa carrière dans l’administration française à la direction du budget et au sein de cabinets ministériels. Entré dans le Groupe Capgemini en 1993, il devient président-directeur général en 2012. Depuis mai 2020, il est président du Conseil d’administration de Capgemini SE. Paul Hermelin est un ancien élève de l’École Polytechnique et de l’École Nationale d’Administration.

Nous vous proposons son article relatif au rééquilibrage des territoires, ainsi que l’introduction du rapport.

[ 1 ] ARTICLE

Rééquilibrer le développement de nos territoires

Paul Hermelin Président du Conseil d’administration de Capgemini – MARS 2021 – INSTITUT MONTAIGNE

La photographie de la France aujourd’hui est celle d’un pays profondément déséquilibré : les quinze plus grandes métropoles concentrent 81 % de la croissance économique alors qu’elles ne représentent que 30 % de la population française. Les « territoires épars », c’est-à-dire les territoires situés en dehors des grandes métropoles, représentent – quant à eux 70 % de la population de notre pays et connaissent une croissance économique, ainsi qu’un niveau de vie en stagnation voire en déclin.

Reflet du dynamisme économique national, la mue de nos métropoles en pôles d’attractivité économique, démographique et culturelle, de rangs européen et mondial, est un atout indéniable pour notre pays. Pour autant, cette métropolisation a favorisé l’émergence d’un sentiment d’abandon dans les territoires épars qu’il convient d’interroger.

Les territoires épars

Dans cette étude, le terme « territoires épars » désigne les territoires situés en-dehors des grandes métropoles, notamment les villes moyennes et la France rurale. Cette France des territoires épars représente 98 % de la superficie du territoire national.

De manière générale, ces territoires pâtissent de moins bonnes infrastructures de réseaux et d’un faible nombre de centres décisionnaires d’entreprises importantes qui les rendent plus vulnérables aux crises.

Ces territoires renvoient néanmoins à des situations très diverses avec des désavantages structurels qui leurs sont propres.

À titre d’exemple, des villes moyennes, comme Beauvais ou Compiègne, sont satellisées par des métropoles, alors que d’autres, comme Aubenas ou Aurillac, bénéficient d’un environnement urbain faible et ont ainsi un rayonnement fort sur le territoire alentour.

Ces territoires pâtissent d’un faible maillage entrepreneurial et de moins bonnes infrastructures de réseaux, qui les rendent particulièrement vulnérables aux chocs économiques. En conséquence, la crise économique et sociale née de l’épidémie de Covid-19 risque de creuser fortement cet écart territorial.

Le plan de soutien à l’économie « France Relance » offre une rare occasion de mettre un terme à cette trajectoire préoccupante, de soutenir les filières productives qui constitueront demain des relais de croissance pour l’économie nationale, de bâtir des infrastructures qui faciliteront le rééquilibrage des territoires, et d’apporter des réponses face au sentiment de déclassement qui mine et appauvrit les ambitions individuelles et collectives.

Fruit d’une réflexion d’une année, ce rapport, présidé par Paul Hermelin, président du Conseil d’administration de Capgemini, invite à repenser l’action publique et à favoriser une politique de différenciation pour renforcer durablement la cohésion à l’échelle nationale. Seule une politique volontariste permettra de réussir ce rééquilibrage. Cette dernière doit notamment permettre un renforcement durable et structurel de l’attractivité économique des territoires épars, et offrir un avantage comparatif aux Entreprises de Taille Intermédiaire (ETI) et aux Petites et Moyennes Entreprises (PME) qui y sont implantées.

En s’appuyant sur les exemples de l’Allemagne et de l’Italie du Nord, ce rapport identifie plusieurs priorités d’action afin de renforcer l’égalité entre les territoires, et entre les Français.

Investir dans les infrastructures numériques : un levier pour l’interconnexion et l’émancipation économique des territoires

Les travaux d’élargissement de la couverture numérique du territoire (haut débit/5G) constituent une opportunité unique pour réorganiser l’activité économique en faveur des milieux épars. Dans cette perspective, la France doit consacrer davantage de moyens pour accélérer le développement de la couverture 5G dans les territoires épars, à l’instar de l’Allemagne qui consacre 5 milliards d’euros de son plan de relance à l’équipement des zones peu denses. La digitalisation est un levier pour renforcer la qualité et la densité des services publics sur le territoire, et permet également la délocalisation de certaines activités depuis les grandes métropoles, à l’heure où la pandémie de Covid-19 a accéléré le recours massif au télétravail.
 
L’extension du télétravail offre, d’une part, la possibilité d’une meilleure répartition de la population – et donc de la consommation – sur le territoire, et d’autre part, un meilleur accès aux ressources humaines pour les entreprises implantées dans les milieux épars. C’est pourquoi nous proposons qu’un travail de recensement et de rénovation des bâtiments, en particulier ceux appartenant aux collectivités publiques et pouvant accueillir de nouveaux espaces de coworking, soit engagé pour accompagner le développement du télétravail dans les territoires.

Rénover l’habitat et les mobilités pour renforcer l’attractivité des territoires tout en respectant les contraintes environnementales

Un plan de rééquilibrage territorial ne doit pas s’accompagner d’une aggravation de notre empreinte environnementale. Au contraire, cela doit être l’occasion d’accélérer le verdissement de notre économie au niveau national. Pour ce faire, deux leviers sont à privilégier :

• l’habitat ;
• la mobilité.

D’abord, l’accélération de la rénovation énergétique du parc de bâtiments existant, dont le rapport de l’Institut Montaigne Rénovation énergétique : chantier accessible à tous (2019) a fait l’objet, est essentielle. Aujourd’hui, la multiplicité des acteurs réduit la lisibilité des dispositifs d’incitation à la rénovation énergétique. C’est pourquoi nous proposons la création d’un guichet territorial unique, qui serait porté par l’ADEME, pour faciliter le recours des citoyens à ces solutions et ainsi intensifier la campagne de rénovation énergétique.

En termes de mobilité, une politique de différenciation est nécessaire pour prendre en compte la réalité des villes moyennes et des zones éparses. Ces territoires ne disposent pas de budget d’investissement permettant d’appuyer aussi efficacement que les métropoles le déploiement d’infrastructures électriques, et notamment de bornes de recharge. Face à cette inégalité, un soutien financier de l’État est nécessaire afin que le passage à une mobilité bas carbone se fasse équitablement sur l’ensemble du pays. Par ailleurs, le développement d’une filière hydrogène structurée autour d’une mobilité favorisant les territoires épars, et notamment les liaisons inter-villes (autocars-TER), est crucial.

Enfin, à l’instar des modèles allemand et italien, il est nécessaire de bâtir un réseau ferroviaire du quotidien pour limiter les trajets en voiture. Le développement de lignes de train du quotidien, dont la vitesse n’excèderait pas 250 km/h, permettrait une meilleure répartition de l’activité économique tout en favorisant la décarbonisation du transport. Une telle orientation serait, par ailleurs, relativement peu coûteuse puisqu’elle s’appuierait largement sur le développement d’infrastructures déjà existantes.

Soutenir le développement d’une offre de formation universitaire et professionnelle d’excellence dans les territoires

Les investissements dans le capital humain définiront pour partie la capacité de nos territoires à rebondir après la crise et à soutenir les secteurs d’activité qui constitueront les relais de croissance. Or, les établissements d’enseignement supérieurs sont aujourd’hui concentrés dans les grandes métropoles françaises. Ce sont plus des deux tiers des étudiants qui sont concentrés dans 22 grandes villes et métropoles, alors que celles-ci ne regroupent que 29 % de la population française. Cette répartition emporte de fortes conséquences sociales et économiques pour les territoires épars.

Le développement, avec parcimonie, d’une offre généraliste d’accès à l’enseignement supérieur dans les territoires doit permettre un accès plus équitable à l’échelle nationale. Ensuite, le renforcement d’une offre locale d’enseignement spécialisé, source de débouchés pour les jeunes diplômés et d’attractivité du territoire, aurait un effet d’entraînement sur l’écosystème local.

Différencier l’action publique, au profit des territoires épars, pour renforcer le tissu local des PME et des ETI

Le rapport appelle à une réflexion sur la fiscalité des entreprises des territoires épars, notamment pour les PME et ETI, afin de leur offrir un avantage comparatif. En particulier, ces entreprises sont pénalisées par la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), comme souligné dans notre rapport ETI : taille intermédiaire, gros potentiel (2018).

Supprimer totalement la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), en priorité dans les territoires épars

En intégrant les investissements productifs, la CVAE défavorise les ETI de manière disproportionnée et limite leur attractivité. Plus une entreprise investit dans un capital productif, plus la CVAE dont elle est redevable augmente. C’est pourquoi nous proposons de supprimer la CVAE dans les villes moyennes et en milieux épars afin de leur donner un avantage comparatif, et ainsi y favoriser l’investissement. Cette suppression doit toutefois s’inscrire dans le respect du principe d’égalité constitutionnelle, qui permet déjà de traiter de façon différenciée des situations fiscales.

Créer un crédit d’impôt de modernisation technologique

La relocalisation d’activités industrielles dans les territoires ne pouvant advenir à court terme, il est nécessaire d’identifier des gains de productivité alternatifs. Alors que la technologie permet de compenser l’éloignement géographique des PME et des ETI situées dans les territoires épars, nous proposons qu’un crédit d’impôt de modernisation technologique (CIMT) leur soit octroyé. Ce crédit couvrirait tout investissement visant à équiper les PME et ETI de la technologie nécessaire pour développer leur production et la distribution de leurs produits. Pour qu’un tel crédit d’impôt soit constitutionnel, il faut cependant veiller à ce que tous les territoires qui enregistrent un retard de numérisation de leurs PME et ETI puissent bénéficier effectivement de ce dispositif.

Favoriser la transmission familiale des entreprises qui créent des emplois dans les territoires

Enfin, l’allégement de la fiscalité du patrimoine permettrait de favoriser à la fois la conservation de l’emploi en France et la transmission du capital productif dans les territoires. Ce dernier ne devrait toutefois concerner que les entreprises dont les emplois sont situés dans les territoires épars, et avec l’impérative nécessité que ces emplois y soient maintenus durant plusieurs années. Pour maintenir l’activité économique dans les territoires, nous préconisons de relever significativement l’abattement sur l’assiette des successions sur le patrimoine de nature professionnelle, jusqu’à 1 million d’euros. Ce dispositif pourrait être inclus dans le Pacte Dutreil, dispositif qui permet de favoriser la transmission d’une entreprise familiale sous certaines conditions, réformé et simplifié.

[ 2 ] INTRODUCTION DU RAPPORT

« Épars : dispersé ça et là, jeté au hasard. Au sens figuré : qui se disperse sur
divers objets, dans différentes directions » (Trésor de la langue française).
Au cours des trente dernières années, le développement économique de la
France s’est polarisé autour des grandes métropoles, de la région parisienne
en particulier. Il est d’usage de relier ce phénomène à celui de l’histoire administrative et politique de notre pays, et de son inclination centralisatrice. Si elle a,
sans aucun doute, contribué à ce mouvement, elle ne constitue pas à elle seule
une explication convaincante.

Depuis de nombreuses années, la recherche économique a montré que les
mécanismes de marché, combinés à la baisse des coûts de transport liée à la
concurrence et à l’évolution technologique, mènent naturellement à des effets
d’agglomération d’entreprises, qui entraînent une concentration de la population
vers les zones dans lesquelles l’emploi progresse. La puissance publique peut
alors laisser faire ou tenter d’en ordonner les effets par des politiques d’aménagement du territoire : il n’est à cet égard pas inutile de rappeler que l’étymologie
du mot « aménagement » renvoie au sens du mot « habiter ».

Cette idée d’assurer un développement économique harmonieux pour l’ensemble
du territoire, et qu’il est nécessaire de compléter le développement naturel des
activités économiques par l’organisation d’un développement régional spécifique, remonte aux années 1930. Aux États-Unis, d’immenses établissements
publics ou agences d’aménagement ont été créés à cette époque (comme la
Tennessee Valley Authority). L’Angleterre initie également dans les années 1930
un programme de création de villes nouvelles. En France, c’est l’époque où
l’afflux de population vers la région parisienne commence à poser un problème
politique. Le président du Conseil Raymond Poincaré crée en 1928 un comité
chargé de l’aménagement de la région parisienne et écrit, dans l’exposé des
motifs du décret : « l’aménagement de la région parisienne exige, plus que
jamais, un plan d’ensemble qui devrait être limité à la population actuelle car si la population parisienne augmente encore, il en résulterait un grand danger
social et la situation pourrait devenir irréparable ». Après la guerre, au cours
des années 1950 et face aux nécessités de la reconstruction, les États ont
prolongé cette idée et mis en place de grandes administrations chargées de
l’aménagement du territoire sur le plan économique et industriel, mais aussi
urbain, éducatif et culturel.

En France, cette politique volontariste a donné des résultats. Les recensements
effectués à partir de 1968 montrent clairement un ralentissement de l’afflux de
population en région parisienne. Les dix régions situées à l’ouest d’une ligne
Le Havre-Marseille avaient par exemple perdu 400 000 actifs dans les années
1950, mais en ont gagné 200 000 dans les années 1960, dans un contexte
pourtant marqué par la baisse de la valeur ajoutée et de l’emploi agricoles. Dans
l’imaginaire collectif, cette époque correspond à celle d’un État planificateur,
centralisateur et dirigiste. En réalité, cette époque nous semble moins caractérisée par le dirigisme de l’État que par la nature des moyens qu’il a déployés : les
entreprises et les sites industriels se sont développés en régions, non pas sur
réquisition ou planification administrative, mais parce que la puissance publique
a investi, créé les infrastructures de transport nécessaires (ferroviaires, routes),
mis en place des aides fiscales ou des subventions à l’investissement pour
les entreprises, créé des villes nouvelles, des établissements d’enseignement
supérieur, des zones touristiques et de grands parcs naturels.

L’État a su, pendant ces années, créer les conditions propices pour que les
entreprises s’installent dans les régions.
Cinquante ans plus tard, cet élan aboutit à plusieurs constats. D’abord, celui
d’une concentration économique et démographique à l’échelle nationale en
région parisienne (l’Île-de-France est aujourd’hui la seule région métropolitaine
à compter moins de résidents en emploi que d’emplois .

Le deuxième constat
est celui d’une métropolisation du territoire : trente zones d’emploi (sur les 321 définies par l’Insee) concentrent la moitié des emplois en France, la zone de
la région de Paris en réunissant à elle seule 14%. Enfin, la dépense publique a
changé de nature : les grands programmes d’investissement et d’aménagement
menés par la puissance publique ont été remplacés par des dépenses de transfert (allocations, minima divers, programmes sociaux, etc.), qui élèvent le niveau
de vie de nombre de territoires, mais ne stimulent guère le développement
économique. Par ailleurs, sur le plan politique, le choix effectué ces vingt dernières années a consisté à concentrer les grands programmes subventionnels
sur les zones urbaines (politique de la ville) plutôt que sur les zones rurales et
péri-urbaines.

La photographie de la France en 2020 est celle d’un pays déséquilibré dont
l’activité économique est concentrée autour de grandes métropoles, et de
territoires que nous proposons dans cette étude de nommer des « territoires
épars », c’est-à-dire des territoires situés en-dehors des grandes métropoles
(France rurale et villes moyennes dont la croissance économique et le niveau
de vie sont en déclin ou en stagnation, dans lesquels l’empilement des politiques
publiques redistributives ou de nature subventionnelle a depuis longtemps pris
le pas sur la stratégie d’aménagement et de développement économique. Les
grandes entreprises françaises portent également une responsabilité dans cette
évolution : les réorganisations et restructurations à l’œuvre depuis trente ans ont
conduit à automatiser ou à délocaliser des tâches dites à faible valeur ajoutée.

Ce processus est naturel dans l’histoire économique et conduit à améliorer
l’efficacité du producteur (et le prix pour le consommateur), mais il a mené
également à la disparition, dans les territoires, des implantations physiques qui
réunissaient ces emplois. Ces centres, de plusieurs centaines ou milliers d’emplois, offraient auparavant aux habitants de territoires entiers la perspective
d’un emploi stable, d’une évolution de carrière et, en définitive, l’espoir d’une
promotion sociale pour soi-même ou pour ses enfants.

Notre conviction est que la France sur le plan collectif ne gagne pas à cet
effet de concentration. Notre pays a permis le développement de très belles
métropoles qui constituent des pôles d’attractivité économique, démographique
et culturelle de dimension européenne ou mondiale. Dans le même temps, ces
métropoles souffrent d’effets de congestion terribles qui se traduisent par la
saturation des infrastructures de transports, un niveau de pollution élevé, une
tension sur les capacités d’accueil des services publics (accueil de la petite
enfance par exemple) ou encore la hausse du prix du logement. Au niveau national, cette concentration provoque une fracture abondamment documentée entre
les métropoles et les territoires épars, les premières concentrant l’essentiel
de l’activité économique et de l’emploi, avec des conséquences allant du vote
contestataire jusqu’aux manifestations violentes et destructrices.

Ce rapport propose des pistes pour amorcer le développement économique
dans les territoires « épars ». Il ne s’agit pas de rétablir des quotas de production ni d’y contrôler les prix, mais que la puissance publique retrouve des
moyens d’action propres permettant d’assurer un développement économique
harmonieux sur l’ensemble du territoire en associant les niveaux ad hoc des collectivités territoriales : l’investissement dans les infrastructures nécessaires aux
nouvelles activités économiques, le soutien financier et différencié aux bassins
d’emploi les plus fragiles, et le développement d’une formation supérieure en
adéquation avec les besoins de ces territoires.