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20 ANS APRÈS LA LOLF, QUELS LEVIERS POUR LA TRANSFORMATION PUBLIQUE ?

Dans le prolongement de notre publication relative à nos propositions en matière de reforme budgétaire et financière,

METAHODOS LIVRE SES PROPOSITIONS DE RÉFORME DES FINANCES PUBLIQUES. https://metahodos.fr/2021/04/05/relancer-la-reforme-des-finances-publiques-condition-dune-nouvelle-efficience-de-laction-publique/

nous vous proposons l’article de l’Institut Montaigne relatif à la LOLF. Celle-ci ne suffit pas à rendre la gestion financière et opérationnelle de l’Etat efficiente. ( voir les propositions de Metahodos ) Si cette fameuse LOLF était réellement mise en œuvre par les administrations en responsabilité et loyauté – sous l’autorité de l’exécutif et le contrôle du Parlement – l’action publique serait bien plus efficiente.

Ancien sénateur de l’Orne, rapporteur général du budget, puis président de la commission des finances, Alain Lambert a joué un rôle central dans la conception de la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF), promulguée le 1er août 2001.

Pour une transformation radicale de l’action publique

Il en supervise ensuite la mise en œuvre comme ministre délégué au Budget de 2002 à 2004. Depuis 2008, il préside le Comité national d’évaluation des normes, et y plaide pour une transformation radicale de l’action publique. Alors que nous fêtons cette année les 20 ans de la désormais célèbre LOLF, Nicolas Bauquet, directeur délégué à la Transformation publique de l’Institut Montaigne, l’a interrogé sur ce grand chantier. 

INTERVIEW

20 ans après la LOLF, quels leviers pour la transformation publique ?

22 MARS 2021 Alain Lambert PRÉSIDENT DU CONSEIL NATIONAL D’ÉVALUATION DES NORMES – Institut Montaigne

Vous avez été l’un des pères de la LOLF, dont l’un des objectifs était de servir de levier à une profonde réforme de l’État. Vingt ans après son adoption par le parlement, quel bilan tirez-vous de la mise en œuvre de cet outil ? 

Son premier mérite est d’avoir vaincu une légende voulant qu’une constitution financière relève du domaine réservé de l’Exécutif et non du Parlement. La LOLF restera une première dans l’histoire républicaine de nos finances publiques. Son second mérite est d’exister et de pouvoir servir le jour où le Parlement décidera vraiment de l’appliquer, ce qui reste à faire, pour plusieurs raisons. 

D’abord, parce qu’il n’y a pas eu de développement du contrôle a posteriori, corollaire indispensable du principe de confiance a priori dans les gestionnaires. Il devait en résulter une réduction du temps parlementaire consacré au projet de loi de finances initial et un effort porté sur la loi de règlement, c’est-à-dire sur la reddition des comptes et l’évaluation des politiques menées.

La LOLF restera une première dans l’histoire républicaine de nos finances publiques.

Or, les deux chambres continuent imperturbablement, comme avant la LOLF, à entrer dans le détail de comptes qui ne sont que prévisionnels, et ne consacrent pas de diligences supplémentaires pour examiner les résultats de l’exercice par ministère, par programmes, en auditionnant les ministres ou les responsables de programmes, pour expliquer les aléas survenus en gestion, et les évolutions qu’ils souhaitent pour les années suivantes.

Finalement, les agents publics s’épuisent à renseigner d’innombrables informations statistiques, souvent peu en rapport avec leur activité réelle, et qui ne sont examinées par personne. D’une nouvelle constitution financière qui visait la réforme de l’État par la performance, en s’appuyant sur les résultats et non sur les moyens, il est résulté une batterie gigantesque d’indicateurs totalement indifférents au Parlement qui persiste à vouloir infléchir le budget initial alors que c’est la fonction de l’Exécutif.

Les principes fondateurs, – qui visaient un changement de logique, une confiance a priori, une culture de résultats plus que de moyens, un élan managérial, des pratiques innovantes, de nouvelles responsabilités avec des marges de manœuvre élargies, – ont été dévitalisés par un appareillage bureaucratique bloquant. Mais rien n’est perdu, les conséquences de la crise sanitaire peuvent appeler à retrouver l’esprit des fondateurs, à supprimer les obstacles administratifs et s’engager vraiment dans une nouvelle gouvernance fondée sur la confiance a priori et le contrôle a posteriori

La crise pandémique a mis l’État et ses services sur le devant de la scène, dans tous les domaines de l’action publique. Quelles sont selon vous les principales leçons de cette période ? 

Cette crise a révélé absolument tout ce que le centralisme bureaucratique français peut avoir d’absurde et de contre productif. Elle a mis à nu un fonctionnement public chaotique mais dont l’apparence était restée sauve. Les Français s’étaient habitués à une organisation désuète, mais ils se sont indignés quand des vies sont apparues menacées par ce système kafkaïen. Le virus de la complexité a entraîné la machine administrative dans une production insensée de formalités, de procédures et normes incompatibles avec l’urgence.

Notre système centralisé et hiérarchique ne sait pas répondre à des besoins, il conçoit tout dans une logique descendante, à partir du sommet, au sein d’administrations centrales qui veulent tout prévoir par des règles générales et absolues, sans possibilité d’adaptation. Le droit produit par le ministère de la Santé est lui-même d’une complexité totalement incompatible avec une médecine au meilleur rapport coût-efficacité. Il était évident qu’il n’aurait pas la souplesse et l’adaptabilité nécessaires à une situation d’urgence. Le défi a été relevé grâce à l’héroïsme des soignants qui ont dû souvent s’affranchir du droit abscons, préférant sauver des vies plutôt que décrypter les milliers de pages de réglementation.

Cette crise a révélé absolument tout ce que le centralisme bureaucratique français peut avoir d’absurde et de contre productif.

De la LOLF à CAP 22, toutes les tentatives de réforme de l’État semblent jusqu’ici impuissantes à transformer en profondeur l’action publique. Quels leviers actionner pour y parvenir ? 

Mieux vaut cesser de rêver à réformer le Léviathan. Il n’a d’autre dessein que lui-même. Mobilisons-nous plutôt tous pour la transformation de l’action publique. C’est elle qui compte. C’est elle qui produit les biens et services publics dont les Français ont besoin. Elle n’est plus l’œuvre du seul État mais de plusieurs administrations publiques. Introduire dans la loi le concept de transformation aurait l’immense mérite de réunir dans un édifice juridique commun : décentralisation, déconcentration, différenciation et autres adaptations, donnant ainsi un contenu concret à l’article 1er de notre Constitution qui affirme l’organisation décentralisée de notre République. La transformation est la révolution copernicienne qui doit : 

  • réinventer le modèle de détermination, de conduite et de mise en œuvre des politiques publiques, 
  • briser le cloisonnement qui encourage les administrations à fonctionner verticalement en silos. 

L’action publique doit être organisée en fonction de sa finalité et non du pouvoir qui la décide, en laissant ouverts aux acteurs de terrain plusieurs modes d’action pour faire du contact avec les réalités un axiome fondamental. Ainsi elle conciliera autorité, hiérarchie et opérationnalité. Le vieux système hiérarchique laissera place à un nouveau mode relationnel partenarial, coopératif et conventionnel. 

Les défis lancés par la crise ne seront pas relevés avec le système actuel hiérarchique hyper centralisé et bureaucratique. Ce serait l’échec assuré. Une vraie transformation de l’action publique permettra d’instaurer un principe de confiance mutuelle, entre administrations, mais aussi à l’endroit des agents publics, d’éradiquer la prolifération du droit, d’impulser l’innovation managériale, et ainsi d’inverser le paradigme étatique.

C’est la condition sine qua non de la réussite. C’est à l’évidence le diagnostic du Président et du Premier ministre. Il ne leur reste qu’à imposer les principes forts de droit administratif qui, seuls, peuvent rendre à l’action publique son opérationnalité. Le Conseil National d’Évaluation des Normes (CNEN) a, depuis plus de 10 ans, ciselé les outils le permettant, il suffit de les utiliser !

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