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METAHODOS LIVRE SES PROPOSITIONS DE RÉFORME DES FINANCES PUBLIQUES.

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1. REVIVIFIER LA DEMOCRATIE ET RESTAURER L’EFFICIENCE DE L’ACTION PUBLIQUE

Les deux objectifs complément de Metahodos sont de revivifier la démocratie et de restaurer l’efficience de l’action publique.

Dans ce cadre, la réforme de l’Etat est indispensable. Ici nous aborderons principalement l’aspect financier et budgétaire. Bien sur celles-ci – complétées par un volet organisationnel, un volet politiques publiques et un volet décentralisation, notamment – s’inscrivent dans le cadre des reformes des institutions et de la vie publique proposées dans nos travaux.

2. C’Est AU Parlement qu’IL REVIENT DE définir les reformes et DE veiller à LEUR mise en oEuvre

La réforme de l’Etat, la reforme de l’administration et du statut de la fonction publique, la reforme des finances et de la comptabilité publique… sont à l’agenda de tous les gouvernements sans que pour autant celles-ci soient lancées.

Nous pensons que c’est au Parlement de fixer les objectifs et la méthode de ces réformes dans le cadre d’un calendrier strict. Il lui revient également de contrôler le gouvernement chargé de les mettre en œuvre. ce type de chantier réclame une véritable participation des citoyens, collectivités, parties prenantes.

Metahodos a déjà proposé un certain nombre de réformes. on peut citer le rattachement de la Cour des Comptes au Parlement ( pour le contrôle et l’évaluation ), la réhabilitation des prérogatives du Parlement dans la fabrique de la loi, le contrôle de son exécution, le contrôle de l’exécutif et de l’administration. La réhabilitation des prérogatives du gouvernement et de sa responsabilité devant le Parlement.

Le renforcement des incompatibilités entre mandat d’élu ou de membre de l’exécutif et la position statutaire dans l’administration. Le rétablissement d’un management respectueux et motivant – basé sur la confiance et l’obligation de résultat – des services administratifs par les responsables des exécutifs Etat et Collectivités.

3. Une INDISPENSABLE programmation pluriannuelle des dépenses d’investissements

est à construire. S’agissant des investissements ceux-ci doivent s’accompagner, dans l’esprit des obligations faites aux entreprises :

  • d’un prévisionnel pluriannuel des dépenses d’investissement : maintenance préventive et curative, remboursement en capital
  • d’un prévisionnel pluriannuel des dépenses de fonctionnement liées à l’exploitation du site et à l’entretien courant ( y compris les salaires )
  • d’un amortissement des biens
  • du vote de provisions pour risques et travaux
  • d’un inventaire chiffré et fiable du patrimoine ( chaque bien devant faire l’objet des obligations ci dessus évoquées)

4. UN IMPERATIF : une gestion patrimoniale lisible et transparente

Nous vous présentons ici les propositions élaborées avec le think tank INFRASTRUCTURE FRANCE qui sont rappelées par nos « éclaireurs » qui suggèrent que METAHODOS les diffuse pour poursuivre et approfondir la réflexion dans le cadre du projet spécifique de Metahodos.

1.Promouvoir la mise en place d’une gestion patrimoniale dynamique, facteur de croissance et d’économies

  • Adopter une comptabilité analytique pour les grands projets et les infrastructures, équipements et activités liées
  • Mettre en place un observatoire sous forme d’un Open Data organisé par une gouvernance partagée entre les principaux acteurs –  du patrimoine public, réseaux, équipements et services associés, qui sont très mal connus et font rarement l’objet d’évaluations technique, financière, et qualitative fiables et comparables
  • Réaliser les inventaires du patrimoine public valorisés et cartographiés, et respecter le Plan Comptable; cette connaissance exhaustive est un outil de pilotage essentiel pour les décideurs locaux et constitue un effet de levier sur les investissements ( en y intégrant les critères de la RSO )
  • Rendre les amortissements obligatoires pour l’Etat et ses établissements – et limiter leur neutralisation sous le contrôle explicite du Parlement et de la Cour des Comptes – pour garantir la maintenance préventive indispensable au maintien de la richesse de la collectivité comme la qualité de service
  • Mettre en œuvre, selon le même principe, les obligations du Plan Comptable pour les provisions, en particulier pour les travaux ou risques sur le patrimoine
  • Adopter pour les collectivités territoriales les règles d’amortissement des Services Publics Industriels et Commerciaux (SPIC), qui doivent couvrir tous les éléments patrimoniaux
  • Rendre obligatoire des Plans de Gestion Patrimoniaux pluriannuels programmant les dépenses en termes de coût global – investissement d’amélioration, de maintenance, coûts d’entretien, dépenses d’exploitation – et y associer des indicateurs de performance permettant des évaluations en termes de développement durable
  • Développer une culture commune de la gestion patrimoniale entre les différents acteurs: maitres d’ouvrage, maitres d’œuvre, mainteneurs, exploitants, usagers, élus, fonctionnaires
  • Publier, à l’intérieur du Rapport d’Activité annuel des collectivités – et lors du vote du budget de l’Etat – le Bilan Patrimonial, reprenant les aspects, techniques, financiers, juridiques, de qualité de service et de développement durable du Plan de Gestion Patrimonial  
  • Favoriser une gestion active du patrimoine, pour réaliser des économies, percevoir des recettes et mettre sur le marché des biens bâtis ou non bâtis alimentant la croissance
  • Inciter les collectivités et l’Etat à céder les patrimoines non indispensables ou trop coûteux, et en affecter les recettes aux investissements structurants ; l’obligation d’amortissement et de réalisation d’un Plan Patrimonial aurait des effets complémentaires

2.Accélérer la réduction du poids des finances publiques et rétablir un niveau élevé d’investissement public

  • Réduire les dépenses publiques de fonctionnement et interdire, pour l’Etat, leur financement par le déficit et l’emprunt, et établir pour l’Etat les règles impératives d’équilibre budgétaire et d’endettement liées à une distinction claire entre dépenses de fonctionnement et d’investissement, qui s’applique déjà aux collectivités territoriales;
  • Généraliser pour tout investissement l’établissement d’un budget global reprenant tous les coûts sur la durée de vie ; coût global : conception, construction, foncier, maintenance, exploitation, financement, assurances;
  • Rendre les Programmes Prévisionnels d’Investissement PPI obligatoires – durée de 15 ans glissants – ceux-ci intégrant par ailleurs des Comptes Administratifs Prévisionnels, qu’il convient eux-mêmes de rendre obligatoires – durée de 5 ans glissants – ces programmations étant révisées en même temps que l’adoption du Budget Primitif;
  • Adopter les Budgets de collectivités avant le 15 décembre de l’année précédente, et généraliser (pour l’Etat également) les Autorisations de Programme pour l’investissement, permettant – bien avant le vote des budgets – de lancer les appels d’offre qui seraient ainsi attribués avant l’exercice ou à son tout début.

3.Généraliser pour tout investissement important, l’évaluation préalable, et moderniser la commande publique

  • Développer la comparaison des différents modes opératoires entre eux : marché ordinaire, marchés spécialisés, comme les CREM (marché de conception, réalisation, maintenance) MP (marché de partenariat), DSP (délégation de service public) …avant de prendre la décision finale;
  • S’agissant de marchés de travaux, développer le dialogue compétitif pour les achats complexes et d’une certaine taille;
  • Développer le dialogue et la négociation dans les marchés et permettre des échanges avec les professionnels avant le lancement d’une procédure de commande publique, afin de garantir le meilleur design du projet et l’architecture juridique la plus efficiente.

4.Sanctuariser les dépenses publiques d’investissements et garantir des recettes spécialisées  

  • Assortir la baisse des dotations de l’Etat aux collectivités, de l’affectation d’une part des dotations à l’investissement;
  • Conditionner ces dotations et leur évolution à un effort de baisse du fonctionnement et d’accroissement des investissements. Exemple : apport de crédits d’Etat au Département sur un programme d’investissement volontariste sur les routes, avec le cas échéant, comme le prévoit la loi Notre un financement régional;
  • Créer des mécanismes contractuels comparables pour les divers fonds dédiés à l’Infrastructure et aux investissements, dans les domaines de l’eau et de l’assainissement, de l’énergie, du logement, du transport, des ports et canaux, du très haut débit, par exemple.

Nos propositions financières et comptables. Résumé

  • Clarification des prérogatives respectives de l’exécutif et du parlement,
  • Cour des comptes ( contrôle et evaluation )
  • Amortissement et provisions,
  • Plans patrimoniaux et PPI,
  • Budget en cout global,
  • Inventaire et gestion active du patrimoine,
  • Maitrise des budgets des collectivités,
  • Marchés publics,
  • Comptabilité analytique pour les grands projets.

5. Finances publiques : rapport Arthuis, propositions de Woerth, Saint-Martin, COPPE, IFRAP

Le rapport Arthuis reconnaît avec justesse que la priorité est de maîtriser nos dépenses publiques tout en n’augmentant pas la pression fiscale. Il ne fait pas de propositions de réformes, mais il donne des pistes pour améliorer la gouvernance des finances publiques : renforcer les pouvoirs du Haut Conseil des finances publiques, maintenir la progression des dépenses en deçà de la hausse des recettes, avec un système de compteur des écarts s’inspirant de ce qui se pratique en Allemagne ou en Suède et l’implication plus importante du Parlement (avec un programme d’évaluation pluriannuel des dépenses et une discussion pluriannuelle plus longue).

À l’Assemblée nationale, le président de la Commission des finances, Éric Woerth, et le rapporteur général du budget, Laurent Saint-Martin, viennent de déposer une proposition de loi organique, dont on ne connaît pas encore tous les articles, visant à « renforcer la programmation pluriannuelle des budgets qui, aujourd’hui, n’est jamais respectée » et à moderniser la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) inchangée depuis vingt ans.

Ils proposent ainsi de :

  • Renforcer la programmation pluriannuelle des budgets qui aujourd’hui n’est pas respectée ;
  • Différencier les dépenses de fonctionnement de celles d’investissement lors de l’examen des projets de loi de finances pour permettre une meilleure maîtrise de la « mauvaise dette » liée aux dépenses de fonctionnement ;
  • Rendre les gouvernements responsables de l’exécution des budgets et demander des comptes si les résultats ne sont pas au rendez-vous ;
  • Exprimer les trajectoires annuelles et pluriannuelles des dépenses en milliards d’euros pour avoir une vision plus concrète de l’état global de nos finances publiques.

Selon l’Ifrap dont on connait les deux préoccupations majeures, sinon uniques: les fonctionnaires et les dépenses publiques, le rapport Arthuis et la proposition de loi organique sont insuffisants même si ils tournent autour de la même problématique : la reprise en main de nos finances publiques et de notre souveraineté financière.

« Mais si les deux projets et leurs diverses propositions vont dans le bon sens, ils se bornent à une logique de « soutenabilité » de la dette et à des propositions auxquelles on ne peut que souscrire mais qui restent néanmoins pusillanimes. Elles s’inspirent de ce qui marche dans les démocraties bien gérées, mais oublient (sciemment ?) les outils essentiels. Les deux mesures structurantes oubliées sont les suivantes :

  • La mise en place d’un système constitutionnel ou organique de frein à l’endettement, étendu à l’ensemble des administrations publiques. Il s’agit d’une règle simple et qui fonctionne sur un principe que tout le monde peut comprendre : pas de déficit public en période de croissance. L’Allemagne l’a enclenché en 2009, ce qui lui a permis d’assainir ses finances et de dégager des excédents. Et ce, rien qu’au niveau fédéral (le volet local devait entrer en activité en 2020) ;
  • La mise en place d’un organe d’audit indépendant avec ses propres capacités de chiffrage et ses propres capacités de modélisation économétrique, au service du Parlement, sur le modèle du National Audit Office britannique ou du SNAO en Suède.

La pluriannualité renforcée avec des engagements forts de réformes est souhaitable comme l’est le renforcement du Haut conseil des finances publiques. Comme aussi la règle de freiner les dépenses pour les faire converger vers le niveau des recettes puis les faire évoluer au même rythme. Tous ces leviers fonctionnent ailleurs qu’en France, dans des pays notoirement bien gérés. Ce qui ne veut pas dire pour autant que ce sont ces seules règles qui font tout.

Les leviers essentiels sont : le niveau constitutionnel de contrainte avec un frein à l’endettement et un Parlement qui a les moyens de faire son travail de contrôle (article 24 de la Constitution) avec un organe dédié spécialisé et conséquent, bien au-delà des équipes permanentes de l’Assemblée nationale et du Sénat. Sans ces deux leviers supplémentaires, la dette continuera de croître et le Parlement continuera de regarder passer les trains budgétaires comme c’est toujours le cas depuis la LOLF.« 

Éric Woerth et Jean-François Copé invitent la droite à oser une vraie réforme de l’État en posant douze propositions dont :

  • Création d’un nouveau contrat dans la fonction publique,
  • restauration du cumul des mandats,
  • possibilité d’orienter 5% de ses impôts vers les grandes politiques publiques de son choix,
  • mener de front une triple réforme (retraites, assurance-chômage et santé) pour ne pas laisser le fardeau des dépenses sociales actuelles sur les épaules des générations futures…
  • plus de souplesse entre public et privé,
  • consolider le modèle social et
  • renforcer la proximité de l’action publique dans les territoires.
  • engager un «grand choc sur la sécurité» pour toutes les communes de plus de 10000 habitants via un transfert de compétence obligatoire.
  • simplifie les pouvoirs publics et leur répartition entre tous les acteurs, de l’État aux collectivités locales en passant par les ministères, le gouvernement et le parlement ».

E. Woerth propose qu’à la place de toutes les structures juridiques permettant de créer des intercommunalités, il n’y en ait qu’une, sous forme de traité. Cela permettra aux communes de se mettre d’accord sur les compétences qu’elles veulent partager. Il faut aussi que l’État indique les compétences qu’il est disposé à transférer et les conditions pour le faire.

La crise leur semble être une opportunité pour poser ces nouveaux «repères». Selon eux, cette crise n’a pas seulement révélé les faillites d’une administration centralisatrice, embourbée dans ses pesanteurs et ses lourdeurs bureaucratiques. Elle a aussi montré la capacité de réaction des collectivités locales.

LES MESURES DES ELUS DE LA « DROITE » REPUBICAINE » PEUVENT SE RESUMER AINSI :

  • La priorité est de maîtriser les dépenses publiques tout en n’augmentant pas la pression fiscale
  • Renforcer les pouvoirs du Haut Conseil des finances publiques;
  • Maintenir la progression des dépenses en deçà de la hausse des recettes, avec un système de compteur des écarts s’inspirant de ce qui se pratique en Allemagne ou en Suède;
  • L’implication plus importante du Parlement (avec un programme d’évaluation pluriannuel des dépenses et une discussion pluriannuelle plus longue);
  • Renforcer la programmation pluriannuelle des budgets qui aujourd’hui n’est pas respectée ;
  • Différencier les dépenses de fonctionnement de celles d’investissement lors de l’examen des projets de loi de finances pour permettre une meilleure maîtrise de la « mauvaise dette » liée aux dépenses de fonctionnement ;
  • Rendre les gouvernements responsables de l’exécution des budgets et demander des comptes si les résultats ne sont pas au rendez-vous ;
  • Exprimer les trajectoires annuelles et pluriannuelles des dépenses en milliards d’euros pour avoir une vision plus concrète de l’état global de nos finances publiques


6. POUR TERRA NOVA LA REFLEXION PORTE PRINCIPALEMENT SUR la résorption de la « dette Covid » européenne

« L’Europe est au rendez-vous de la relance avec des outils inédits de mutualisation des efforts et la vision ambitieuse d’un nouveau modèle de prospérité sur le continent européen. » La question de la résorption de la « dette Covid » européenne n’est pas considérée urgente. La priorité est de vaincre la pandémie et de reconstruire une économie européenne plus durable et plus résiliente.

« La gestion de la dette – Covid ou non, nationale ou commune – doit être traitée de façon bien distincte de la question du plan de relance. Cependant, afin d’en assurer la soutenabilité à très long terme, il faut maximiser la valeur sociale, environnementale et économique de la relance économique ». Pour cela, il y a besoin de se doter des bonnes métriques pour mesurer les impacts et définir les critères de succès.

Il faut également développer des outils d’évaluation économique pour sélectionner les projets et en apprécier les impacts macroéconomiques. Enfin, il convient d’investir massivement dans l’ingénierie de projet territoriale en s’appuyant sur le réseau des banques publiques européennes et sur l’engagement du secteur privé dans la transition. Engagements volontaires et conditionnalités aux soutiens publics seront des éléments essentiels dans cette démarche.

Cela implique de créer une gouvernance de suivi innovante pour le plan de relance, en particulier de tenir le registre de ses impacts dans une comptabilité extra-financière des Etats et de donner à ces impacts une valeur de marché pour compléter la comptabilité nationale. 

Cet exercice, qui peut sembler fastidieux et superflu dans le contexte d’urgence actuel, sera en réalité un puissant outil pour proposer un nouveau cadre de mesure de la richesse des pays européens quand les discussions sur les règles budgétaires de l’Europe reprendront.  Cet exercice pourra également servir de point de référence et de levier pour accélérer la normalisation européenne de l’information extra-financière et pour engager la réforme des normes de la comptabilité des entreprises. Maîtriser la définition de ces nouvelles normes extra-financières et comptables qui apprécieront la valeur des entreprises dans le futur est en enjeu de souveraineté économique pour l’Europe.

L’exécution et le suivi du plan de relance européen peuvent également être l’occasion de poser les bases d’une nouvelle classe d’actifs publics capables de rendre tangibles les dimensions de l’action et du patrimoine publics qui échappent aujourd’hui à la comptabilité standard et aux méthodes de valorisation traditionnelles. Des tels actifs, finalement assez orthodoxes et pourtant tellement novateurs, pourraient devenir éligibles à un « debt-for-impact swap » au sein desportefeuilles et dans les opérations monétaires de la BCE, qui permettraient à celle-ci, dans un cadre tout à fait orthodoxe, de verdir son bilan dans le respect de l’esprit du Traité.

ANNEXES

A. RAPPEL DES actions majeures définies par INFRASTRUCTURE FRANCE

Ces actions concernent la vie publique en son entier, et notamment la vie institutionnelle et démocratique, et s’attachent plus particulièrement aux priorités de la mobilité et de l’infrastructure.

( on relèvera la rédaction de ces éléments qui datent de plusieurs années déjà et leur proximité avec les objectifs de Metahodos – nombre d’ « éclaireurs » de Metahodos viennent de ce think tank qui a toujours travaillé sans parti pris politique )

  • Rénover en profondeur la vie politique : il n’y a pas de crise du civisme car jamais les français n’ont été si actifs, c’est une crise qui concerne la classe politique dans laquelle ils ne se reconnaissent plus ; c’est une perte de crédit des systèmes de représentativité et des mandats électifs. Ce constat réinterroge les pratiques politiques et oblige les citoyens à repenser la question de la fabrique de l’action publique, les processus de décision et leur justification auprès des électeurs et des citoyens.
  • Proposer une Vison au Pays, et former et éduquer au « monde qui vient » : les transformations sont rapides et brutales et leur compréhension pose un souci de décrochage culturel et sociétal majeur.
  • Rétablir une nouvelle équité territoriale et reconstruire une politique d’aménagement du territoire.
  • Revoir les compétences des collectivités territoriales – avant de poursuivre la décentralisation – sur les sujets de l’aménagement, de la mobilité, des équipements, pour mettre fin aux conflits et égoïsme territoriaux artificiels. (Exemple : pour la mobilité où cinq échelons restent « compétents », sans parler du poids de la SNCF).
  • Créer les mécanismes de baisse des dépenses de fonctionnement, de relance des investissements et de mise en place d’une gestion patrimoniale.
  • Garantir une mobilité – qui est une liberté – pour tout un chacun, et un accès équitable vers l’emploi, le logement, les loisirs, les services.
  • Créer une nouvelle mobilité replaçant femmes et hommes en son centre, en améliorant les temps de déplacement, la ponctualité, la propreté, la sécurité, la convivialité, la confiance et la bienveillance.
  • Combattre les égoïsme territoriaux (centre/périphérie ou urbain/rural).
  • Veiller aux zones périurbaines et aux quartiers enclavés et aux catégories de population plus particulièrement fragilisées, les jeunes en particulier.
  • Relancer les investissements structurants facteurs de croissance et d’emploi aux niveaux territorial, national et européen.
  • Rétablir une planification des grands projets d’infrastructure, dans le cadre d’une instance nationale ayant l’autorité et la capacité à « voir et décider à long terme » et sur la base de mécanismes de décision et d’outils d’évaluation rénovés mettant les usages au cœur des processus. Il faut passer de la politique de l’offre à celle du besoin.
  • Reconnaitre à sa juste place la route et la voiture : Celle-ci assure 83% des déplacements et est entrée de plein pied – comme la route –  dans l’ère de la sobriété et de la propreté.
  • Redéfinir des politiques industrielles et de filières et restructurer les systèmes vieillissants, par la réforme d’EDF ou de la SNCF, par exemple.  Les infrastructures et réseaux, comme les transformations en cours dans les mobilités et les énergies, concernent, en effet, plusieurs secteurs industriels essentiels. Les filières de la construction des réseaux et infrastructures représentent à eux seuls 350 00 emplois directs.
  • Mettre en place des mécanismes de dépenses publiques déplaçant des dépenses de fonctionnement vers l’investissement. Il s’agit notamment de l’adoption des principes et mécanismes de la comptabilité générale au regard des amortissements et provisions.
  • Débattre de l’acceptation d’une nouvelle contribution des usagers au financement des infrastructures de transport, sous peine de voir nos réseaux poursuivre leur dégradation.
  • Porter une attention renouvelée à des secteurs majeurs :  ports, voies navigables, aéroports, travaux de préventions contre les crues, fret ferroviaire.
  • Réformer en profondeur l’administration et le statut des collaborateurs.
  • Reconnaitre aux opérateurs privés des compétences et une légitimité dans la mise en œuvre d’actions d’intérêt général.

B. LES PROPOSITIONS COMPLETES D’INFRASTRUTURE FRANCE

C. LIEN VERS LE SITE D’INFRASTRUCTURE FRANCE : infrastruturefrance.fr

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