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UNE ADMINISTRATION INEFFICACE CAR S’INSPIRANT DE L’ENTREPRISE ? VRAIMENT? SÉBASTIEN SORIANO

BILLET

Retour sur la réforme de l’ENA ET LA RECHERCHE D’EFFICIENCE DE L’APPAREIL D’ÉTAT

La réforme de la grande école peut se lire de différentes manières a expliqué récemment Luc Rouban, pour qui la diversification sociale passe davantage par une suppression des corps de la fonction publique que par une réforme de l’Ena.

Pour le sociologue et directeur de recherche au CNRS Luc Rouban, auteur en 2015 d’une étude intitulée «L’Ena ou 70 ans de paradoxe», l’annonce de la suppression de l’ENA, si elle répond à une demande forte de la société, pourrait également s’imbriquer dans un projet plus large de refondation de la fonction publique, allant vers une voie très libérale.

« Si on veut vraiment diversifier l’origine sociale des hauts fonctionnaires, c’est simple : plutôt que de supprimer l’ENA, on pourrait supprimer les corps de la fonction publique, qui sclérosent tout et empêchent les évolutions de carrière. Il faut donner les possibilités d’évolution en interne. La diversité doit se jouer sur une carrière et non sur un concours et un classement de sortie. Aujourd’hui, les carrières des hauts fonctionnaires sont déterminées tôt. A 25 ans, les destins sont tracés. C’est une machine à créer de la frustration. Il faudrait qu’on puisse entrer dans la fonction publique en bas de l’échelle et progresser, échelon par échelon. C’était encore possible dans les années 60. Aujourd’hui, plus du tout. Le principe du concours doit être maintenu, c’est encore la meilleure garantie d’égalité de traitement. Mais à condition qu’il ne soit pas formaté et qu’on puisse le passer à plusieurs moments de sa carrière. Sur ce point, la direction de l’ENA a une position hypocrite, en se défaussant de toute responsabilité, répétant que le problème, ce n’est pas le concours, mais le triage social qui se joue avant, notamment au niveau de Sciences-Po. C’est en partie vrai, mais il y a des moyens d’agir et de changer cela. «  avait il déclaré à Libération.

Une administration inefficace car s’inspirant de l’entreprise ? Vraiment ?

Directeur de l’Institut national de l’information géographique et forestière, ce haut fonctionnaire estime que le fonctionnement de l’administration, inspiré du monde de l’entreprise, ne permet pas de répondre aux attentes de la population. Alors qu’Emmanuel Macron a décidé de transformer l’ENA, il appelle à un changement de paradigme.

INTERVIEW

Sébastien Soriano : «L’Etat obéit à des logiques datées»

par Jérôme Lefilliâtre 22 mai 2021 Libération

Le gouvernement martèle le mot depuis un an : il a une «stratégie». Pour contenir le virus, pour distribuer des masques ou pour déployer la vaccination. Un mot issu du monde de l’entreprise, où la «stratégie» définit un positionnement de production pour accroître parts de marché et chiffre d’affaires. L’Etat qui s’organise comme l’entreprise : c’est la raison pour laquelle il apparaît si souvent défaillant, selon Sébastien Soriano, directeur de l’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN). L’ex-président de l’Arcep, l’autorité de régulation des télécoms, est l’auteur d’Un avenir pour le service public (éd. Odile Jacob, 2020). Dans ce livre, il critique la conception de «l’Etat stratège», pensée au moment reagano-thatchérien des années 80, pour suggérer un nouveau fonctionnement, «l’Etat en réseau», qui le définit en «force d’entraînement».

Les technocrates sont-ils le problème de l’Etat français ?

Dans le circuit de la décision, il y a ceux qui écrivent et interprètent la partition : ce sont le gouvernement et les parlementaires. Et il y a l’instrument : c’est la technostructure. Il est évident que si le piano est mal accordé ou défectueux, le résultat est mauvais. Quelle que soit la qualité de la partition et de l’interprète. Je fais le constat que la manière dont fonctionne l’Etat aujourd’hui est défectueuse parce qu’il obéit à des logiques datées, qui remontent aux années 80 et 90. Soit un moment précis de l’histoire, assez libéral, pendant lequel on s’est inspiré de l’organisation des entreprises pour essayer de juguler la dépense publique. Cela a en partie marché et il n’y a pas que des choses négatives à retenir de ce paradigme. Mais désormais, cela sonne faux. Et pourtant, on continue à lui obéir sans même s’en rendre compte.

Comment ce fonctionnement de l’Etat se traduit-il ?

La formule consacrée est celle de «l’Etat stratège». Et l’image la plus parlante est pour moi celle de la «holding». De quoi s’agit-il ? C’est un système venu de l’entreprise dans lequel des financiers décident du sort d’un certain nombre de filiales, fermant ici un site parce que cela coûte trop cher d’y produire, délocalisant là un autre… C’est une logique vue d’en haut. On a reproduit ce fonctionnement au niveau de l’Etat en créant des agences, comme Pôle Emploi. Très autonomes, elles ont des missions spécialisées ; on nomme à leur tête un dirigeant et on les pilote via des moyens budgétaires et des indicateurs de performance. Comme les entreprises ont des «business units» ou des filiales, avec des «KPI» [pour key performance indicators, ndlr]. C’est la logique qui a prévalu dans les années 2000 avec les statistiques de la délinquance, avec tous les biais que cela a entraînés dans les pratiques des policiers sur le terrain. Une autre mesure emblématique de ce mode de pensée est la tarification à l’activité dans les hôpitaux publics : au lieu de leur accorder un budget sur des critères objectifs tels que le bassin de vie ou la pyramide des âges, on a indexé l’argent donné à la réalisation de certaines prestations. Cela a poussé les autorités régionales de santé à être uniquement dans une logique budgétaire et les gens dans les hôpitaux se sont retrouvés à passer leur temps à remplir des tableaux Excel…

C’est une logique que l’on intègre dès l’ENA ou Polytechnique ?

Oui, en management des organisations, on enseigne ces logiques d’optimisation et de pilotage. Dans le livre, je parle d’une «mythologie» car ce sont des choses que l’on reproduit ensuite sans plus les interroger. Pourtant, ces pratiques sont les produits d’un moment de l’histoire, avec des gens qui ont décidé de changer l’Etat pour qu’il soit comme ça, des rapports qui ont été écrits, une littérature internationale académique… Pour être honnête, je l’ai découvert en écrivant ce livre et cela a été une sorte de révélation. Je me suis ensuite refait le film de tout un tas de décisions que j’avais prises, dans lequel j’obéissais à des lois qui me conduisaient à ignorer des réalités de terrain, à fusionner des structures sans me demander si ça n’allait pas créer de la désorganisation. Vraiment, un pilotage par le haut, de type holding, grand architecte…

Comment ce fonctionnement s’est-il imposé en France ?

Il y a rencontré un centralisme historique et une sociologie particulière : les hauts fonctionnaires ont trouvé dans ce «new public management» une manière de retrouver du pouvoir après la double perte de vitesse due à la montée en puissance, dans les années 90, des collectivités locales et de l’Europe. Pour les hauts fonctionnaires de l’Etat, ces instruments de pilotage par le haut ont permis de créer un super cockpit ! Et c’est vraiment pour moi le cœur du mal actuel, cette centralisation de l’intelligence et du pilotage, que j’appelle le «mythe du noyau». C’est un débat très différent de la question de la décentralisation, de savoir quelles compétences on transfère aux collectivités locales.

«Aujourd’hui, la société a des capacités d’action propres extrêmement fortes, qu’il s’agisse des entreprises ou des collectifs citoyens. Regardez ce que fait Guillaume Rozier avec CovidTracker ou ViteMaDose…»—  Sébastien Soriano, directeur de l’IGN

Vous préconisez un «Etat en réseau». Qu’est-ce que c’est ?

L’«Etat en réseau» sort de cette logique de centre du monde pour accepter que son super-pouvoir ne soit pas de décider tout pour tout le monde, mais d’entraîner un collectif. Aujourd’hui, la société a des capacités d’action propres extrêmement fortes, qu’il s’agisse des entreprises ou des collectifs citoyens. Regardez ce que fait Guillaume Rozier avec CovidTracker ou ViteMaDose… Et puis, la planification est devenue complètement impossible compte tenu du rythme d’innovation technologique. On pourrait en conclure qu’il faut laisser faire le marché, se replier vers un tout petit Etat régalien. Mais non, je crois que l’Etat a un rôle très structurant à jouer en tant que force d’entraînement. On peut être très ambitieux sans vouloir tout faire soi-même.

Un exemple concret, dans le cadre de la transition écologique ?

Je pense à une initiative expérimentale qui a été lancée par l’Etat, «les synergies interentreprises». C’est une espèce de Tinder pour entreprises, qui leur permet de se parler directement entre elles, pour échanger des déchets inutiles à certaines et utiles à d’autres. L’Etat joue ici le rôle de place de marché, là où ses instruments traditionnels sont l’utilisation de normes, de mécanismes incitatifs ou de sanction. Les gens aiment ces coopérations informelles qui sortent des logiques purement marchandes… Une des grandes leçons des gilets jaunes, c’est l’histoire de la taxe carbone. L’Etat a pensé qu’en donnant un prix au carbone, les gens allaient magiquement se discipliner. Sauf que la réalité ne fonctionne pas comme ça. Il y a des territoires où les gens dépendent de la voiture, et si on applique une taxe carbone, on met à genoux certains ménages. Je regarde avec intérêt l’idée du «CO2 score» issue de la Convention citoyenne pour le climat et inscrite dans le projet de loi qui en découle : plutôt que d’obliger les gens et de les sanctionner financièrement en fonction de leur comportement, on essaie de jouer sur les efforts, de créer des possibilités d’arbitrage. Comme Yuka l’a fait sur le bien-être nutritionnel !

Que révèle l’échec de l’appli d’Etat TousAntiCovid ?

Il faut mettre du «commun» dans l’Etat. On ne peut plus apporter des solutions d’en haut sans les avoir largement coconstruites avec les gens. Quand on lance une démarche qui doit embarquer les citoyens, il faut les embarquer dès la construction de la solution. Lorsque je présidais l’Arcep, on a réussi à le faire avec les élus ruraux, qui étaient mécontents depuis des années de la couverture mobile du territoire. A raison : parce qu’on avait défini des critères nationaux, qui ne leur parlaient pas. Avec le «New Deal Mobile», on a imaginé avec le gouvernement de nouveaux critères avec les élus ruraux dès le départ et cela a fonctionné. C’est de la «démocratie by design». Et c’est ce que j’ai raté avec la 5G, qui a été à son lancement un projet trop national et trop restreint à un dialogue fermé entre l’Etat et quelques grands acteurs économiques. Nous n’avons pas embarqué les communautés d’usagers et les collectivités locales, qui étaient pourtant les premières concernées par l’enjeu.

La réforme de l’ENA et de certains corps d’Etat décidée par le gouvernement est-elle une bonne réponse selon vous ?

A l’évidence, l’Etat stratège est tenu de manière organisée par les grands corps de l’Etat. On place aux responsabilités des gens qui sont objectivement très brillants, mais très jeunes et dans des situations de surplomb. C’est le cas de l’inspection des finances ou des affaires sociales, mais aussi du Conseil d’Etat, de la Cour des comptes ou parfois des corps de Polytechnique. On crée une espèce de superélite ayant le monopole de l’intelligence et du pilotage de l’Etat, cela ne va pas. L’ENA était l’un des carburants de ce fonctionnement. Le remettre en cause en ouvrant à d’autres profils et en imposant plus de passage par le terrain est une manière de tarir ce carburant. Pour autant, on pourrait aussi attendre qu’il y ait une réflexion sur l’Etat stratège lui-même, pour changer la manière dont on pense l’Etat.

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