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LES POUVOIRS DU PRÉSIDENT ( Précédente publication : Les prérogatives du premier ministre )

PRESIDENTIELLE ET LÉGISLATIVES : COMMENT S’ARTICULENT LES POUVOIRS

La victoire à la présidentielle n’est pas suffisante pour appliquer pleinement le programme, il faut une victoire aux législatives.

L’article proposé ici par un de nos lecteurs fait suite à notre publication relative au premier ministre :

LES PREROGATIVES CONSTITUTIONNELLES DU PREMIER MINISTRE (en période « normale » ou en « cohabitation »). https://metahodos.fr/2022/04/27/les-pouvoirs-du-1-ministre-bien/

La répartition des pouvoirs entre le président et le premier ministre est évoquée, comme dans notre précédente publication.

REDONNER AU PREMIER MINISTRE – ET, PAR LA, AU PARLEMENT – SES PEROGATIVES CONSTITUTIONNELLES ?

Écrivions nous. En effet il s’agit là de l’une des principales priorités pour ceux qui, comme METAHODOS, veulent une revivification de la démocratie et de l’action publique.

Nous avons régulièrement formulé des analyses et des propositions en vue d’un rééquilibrage des pouvoirs exécutif, législatif et judicaire; et d’un rééquilibrage au sein même de l’exécutif. Voici un article qui – sur la base d’un scénario de cohabitation – permet de rappeler quells sont dans notre constitution les prerogatives du gouvernement et de son premier ministre.

Article

Avec ou sans majorité à l’Assemblée, quels sont les pouvoirs d’un président de la République ?

Publié le 22 avril 2022 LE MONDE

Le président de la République peut-il vraiment tout faire ? Les débats de l’élection présidentielle, qui voient s’affronter des candidats sur des programmes extrêmement précis, en donnent parfois l’impression. Mais si la victoire à la présidentielle est une étape nécessaire pour Emmanuel Macron ou Marine Le Pen, elle est loin d’être suffisante. La quasi-totalité des mesures promises par les deux candidats ne pourra être mise en œuvre que si le vainqueur du 24 avril obtient la majorité à l’Assemblée nationale lors des élections législatives.

Ce que dit la Constitution

Le texte est très clair sur la répartition des pouvoirs. Le gouvernement « détermine et conduit la politique de la nation » ; le Parlement vote les lois et peut renverser le gouvernement. Le président, lui, est un « arbitre » qui assure le « fonctionnement régulier des pouvoirs publics » et « la continuité de l’Etat », et un garant de « l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire et du respect des traités ». Il est aussi le chef des armées et seul détenteur du « feu nucléaire ».

Selon la Constitution, ce n’est donc pas le président de la République qui doit décider de la politique intérieure du pays. Ses pouvoirs propres sont, en réalité, encadrés :

  • il est le garant de la Constitution et peut donc saisir le Conseil constitutionnel s’il estime qu’une loi en viole les principes (mais des parlementaires peuvent également le faire depuis 1974) ;
  • il nomme le premier ministre de son choix ;
  • il nomme trois des membres du Conseil constitutionnel, dont le président ;
  • il peut s’arroger des pouvoirs exceptionnels en cas de menace « grave et immédiate » sur les institutions, l’indépendance de la nation, l’intégrité du territoire ou l’exécution des engagements internationaux ;
  • il peut dissoudre l’Assemblée nationale ;
  • il peut, sur proposition du gouvernement ou du Parlement, soumettre un projet de loi au référendum sur la base de l’article 11 (sur un nombre limité de sujets).

Toutes ses autres prérogatives sont soumises au contreseing (à la signature) du premier ministre et, s’il y a lieu, des ministres responsables. Or, en cas de cohabitation, ils ne sont pas nécessairement du même bord politique que le président.

Les présidents se conforment-ils à ce que dit le texte ?

Dans la plupart des cas, ces dispositions constitutionnelles sont diluées dans la pratique du pouvoir. Lorsqu’il obtient une majorité qui lui est favorable à l’Assemblée nationale, le président de la République s’affranchit de la lettre de la Constitution et prend la liberté de proposer des lois. Il empiète alors sur le rôle du gouvernement, et possède de fait un pouvoir important, souvent décrit comme plus fort que celui de la plupart de ses homologues.

Les deux candidats espèrent d’ailleurs être dans cette situation, puisque la quasi-totalité de leurs propositions relèvent de prérogatives qui ne sont pas celles du président. Cela ne posera pas de problème majeur si le vainqueur de la présidentielle est soutenu par une majorité à l’Assemblée : il aura toute la latitude pour appliquer son programme.

En revanche, dans le cas contraire, Emmanuel Macron ou Marine Le Pen se retrouveraient en situation de cohabitation. Cela s’est produit trois fois depuis le début de la Ve République (1986-1988, 1993-1995, 1997-2002). Dans ces trois cas, le président de la République a nommé un premier ministre de la même couleur politique que la majorité à l’Assemblée, même si la Constitution ne l’y oblige pas. Pour quelle raison ? Parce que s’il désigne un chef de gouvernement qui n’est pas issu de la majorité parlementaire, l’Assemblée risque de renverser le gouvernement par une motion de censure.

Ainsi, alors que Jacques Chirac, président de droite, était à l’Elysée de 1997 à 2002, c’est bien la politique du Parti socialiste qui a été appliquée durant cinq ans par le gouvernement de Lionel Jospin. Dans cette configuration, le candidat qui sera élu le 24 avril serait entravé par la cohabitation, et la mise en œuvre de son programme serait largement compromise.

Concrètement, que pourraient faire Macron ou Le Pen sans majorité ?

Même si cela n’a jamais été fait, le nouveau président pourrait décider d’ignorer la majorité parlementaire et nommer un gouvernement de son propre bord politique. Mais cela conduirait vraisemblablement à une succession de renversements des gouvernements ou de dissolutions de l’Assemblée. Autrement dit, à une paralysie lourde des institutions. Le nouvel élu ne pourrait donc pas faire grand-chose.

Il n’aurait pas beaucoup plus de marges de manœuvre en nommant un gouvernement de cohabitation. Les régimes de retraite, l’assurance-chômage, l’éducation, les impôts, l’immigration et les conditions d’octroi de la nationalité, la fiscalité des entreprises, les emplois publics, les sanctions pénales, le droit du travail, la défense nationale… Tous ces thèmes sont du domaine de la loi et relèvent du pouvoir du Parlement, et du gouvernement qui en est issu. Même la possibilité de « gouverner par ordonnances »ne permettrait pas au président d’appliquer son programme : seul le gouvernement peut prendre des ordonnances, et uniquement sur autorisation du Parlement. La seule possibilité du président est de les signer, ou pas, pour décider de leur entrée en vigueur. Ce qui signifie qu’il peut bloquer s’il le souhaite, les décisions d’un gouvernement qui lui est opposé.

Le président de la République a bien un pouvoir de nomination pour les « emplois civils et militaires » : les préfets, les conseillers d’Etat, les ambassadeurs, les recteurs d’académie, les directeurs d’administration centrale… Ces nominations nécessitent cependant le contreseing du premier ministre ou des ministres concernés, qui n’est pas acquis en cas de cohabitation. Seules exceptions : la défense et les affaires étrangères, considérées comme les « domaines réservés » du président.

Restent les traités, qui sont négociés et ratifiés par le chef de l’Etat. Mais l’article 53 de la Constitution prévoit que « les traités de paix, les traités de commerce, les traités ou accords relatifs à l’organisation internationale, ceux qui engagent les finances de l’Etat, ceux qui modifient des dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l’état des personnes, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire, ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu’en vertu d’une loi ». Dans la pratique, environ un tiers des traités et accords conclus par la France doivent ainsi obtenir l’aval du Parlement pour entrer en vigueur.

Qu’en est-il de la convocation du référendum sur la base de l’article 11 de la Constitution ?

Cet article donne le pouvoir au président de convoquer un référendum pour que les citoyens se prononcent sur des projets de loi « portant sur l’organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent », ou bien pour « autoriser la ratification d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions ». C’est ainsi, par exemple, qu’a été autorisée la ratification du traité de Maastricht en 1992, et refusée celle du traité établissement une constitution pour l’Europe, en 2005.

C’est aussi sur la base de cette disposition que Marine Le Pen souhaite mettre en œuvre sa réforme constitutionnelle, dont dépend une large partie de son programme. La Constitution prévoit pourtant une procédure spécifique de révision (article 89) qui nécessite le vote des assemblées parlementaires. Préférer l’article 11 à des fins de réforme constitutionnelle est une manière de court-circuiter le Parlement. Ce n’est pas impossible : le général de Gaulle l’a fait par deux fois, en 1962 et en 1969, quitte à susciter les critiques pour avoir « tordu l’esprit du texte ».

La situation n’est cependant plus la même qu’au début de la Ve République. Le Conseil constitutionnel s’est toujours refusé à examiner la constitutionnalité d’une loi référendaire une fois que celle-ci a été adoptée, mais, depuis 2000, il s’est déclaré compétent pour juger la légalité du décret soumettant un texte au référendum.

Dit autrement, si le Conseil constitutionnel est saisi, il peut se prononcer sur la conformité ou non de la convocation d’un référendum avec la Constitution – ce qu’il ne faisait pas à l’époque du général De Gaulle. Or, les juristes s’accordent largement sur le fait qu’une révision de la Constitution ne peut se faire sur la base de l’article 11. Il est ainsi possible, si la rue de Montpensier était amenée à statuer sur la question, qu’elle déclarerait une telle procédure inconstitutionnelle.

De surcroît, l’article 11 prévoit que le président peut convoquer un référendum « sur proposition du gouvernement (…) ou sur proposition conjointe des deux assemblées ». La situation d’un président et d’un gouvernement en désaccord sur la présentation d’un texte au référendum, comme ce serait le cas si Marine Le Pen n’obtenait pas de majorité à l’Assemblée nationale, ne s’est jamais présentée, et rendrait l’utilisation de l’article 11 encore plus incertaine.

Sans compter que, si la majorité parlementaire acquise au président soutient la plupart du temps ses réformes, le plébiscite référendaire est beaucoup moins automatique. Gouverner par référendum présenterait ainsi un risque majeur pour le président de la République : celui d’être directement désavoué par les électeurs en cours de mandat.

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