Aller au contenu principal

LE 1° MINISTRE ET L’ORGANISATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL – TRANSPARENCE ET CODIFICATION INSUFFISANTES

RÉÉQUILIBRER LES DIFFÉRENTS POUVOIRS ET RESTAURER UN ÉQUILIBRE AU SEIN DE L’EXÉCUTIF

Metahodos s’attache, parmi les changements propres à améliorer la démocratie et l’action publique, à promouvoir le respect des prérogatives des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire, et le respect des pouvoirs consacrés par la constitution au gouvernement et au 1’ ministre – permettant ainsi l’exercice des pouvoirs parlementaires et judiciaires.

VOIR QUELQUES UNES DE NOS PUBLICATIONS RÉCENTES

LES POUVOIRS DU PRÉSIDENT ( Précédente publication : Les prérogatives du premier ministre ) https://metahodos.fr/2022/05/02/apres-les-prerogatives-du-premier-ministre-les-pouvoirs-du-predisent/

LES PREROGATIVES CONSTITUTIONNELLES DU PREMIER MINISTRE (en période « normale » ou en « cohabitation »). https://metahodos.fr/2022/04/27/les-pouvoirs-du-1-ministre-bien/

DEMAIN :

LES POUVOIRS DU PREMIER MINISTRE ET DU PRÉSIDENT – Suite –

ARTICLE

1´ ministre Extrait de la Revue française d’administration publique 2019/3 (N° 171), pages 559 à 563

Delphine Dulong, Brigitte Gaïti

La science politique française a produit très peu de travaux sur l’organisation du travail gouvernemental. Il est vrai que le sujet « se prête mal aux développements théoriques » (Fournier 1987, p. 13) étant donnés le manque de transparence – voire le goût du secret – qui entoure le travail gouvernemental et sa faible codification juridique.

Il n’y a pas en effet de règlement intérieur des travaux du Gouvernement[1][1]À défaut de règlement intérieur, le Secrétariat général du…, le nombre de ministères n’est pas fixé[2][2]La décision relève en effet du pouvoir réglementaire de sorte… tout comme les attributions des ministères, et si la composition des cabinets ministériels est davantage encadrée par le droit (Edel, 2018), celle du cabinet du Premier ministre y échappe[3][3]Cf. décret du 28 juillet, modifié le 21 août 1951 et….

Par conséquent, l’organisation du travail gouvernemental repose sur la personne même du Premier ministre qui en décide librement, dans les limites que lui imposent bien sûr le Président, les contraintes partisanes et les phénomènes de path dependency. Mais si ordre gouvernemental il y a, celui-ci n’est donc jamais complètement fixé.

2Dans ces conditions, les connaissances sur le travail gouvernemental en France s’organisent principalement autour de trois types de textes.

Le premier, de loin le plus développé, est constitué des travaux juridiques sur le Premier ministre (Carcassonne 1994 ; Claisse 1972 ; Langlois Meurine 1965 ; Massot 1979), ses services (Abrial 1967 ; Colin 1963 ; Long 1981) ou encore sur l’organisation du travail gouvernemental (Caron 2015 ; Long 1982 ; SGG 1972).

Ces travaux décrivent les principaux lieux et outils de coordination de l’action gouvernementale ainsi que les procédures qui se sont progressivement routinisées. Mais ils livrent une vision très formelle de la décision gouvernementale qui occulte le rôle – variable selon les ressources – des acteurs qui composent le Gouvernement, ainsi que les rapports de forces et les conflits qui peuvent les opposer en dépit de la solidarité exigée. Un deuxième ensemble de textes regroupe, à l’opposé, des témoignages rédigés par d’anciens membres du Gouvernement[4][4]Voir entre autres Ambiel 1995 ; Duflot 2014 ; Fabius 1995 ;… ou recueillis par des journalistes[5][5]Voir par exemple Bacqué 2008 ; Dive et Fressoz 2006., le plus souvent inscrits dans le registre des mémoires, de la réparation symbolique ou encore de la polémique.

S’ils soulignent les enjeux de pouvoir et permettent de rendre compte de certains aspects plus informels du travail gouvernemental, ils en offrent une analyse tout autant réductrice parce que subjective, partielle, centrée sur les personnes et leurs querelles. Surtout, ils se situent souvent dans un registre plus anecdotique que sociologique et ne permettent donc pas davantage que les travaux juridiques de rendre compte des logiques sociales et politiques qui sous-tendent la production du travail gouvernemental.

On trouve enfin un troisième type de textes dans la littérature spécialisée dans le domaine de l’administration publique (Elgie 2011). Depuis quelques années, la question de la coordination ou de « l’horizontalité du pouvoir » (Peters 2006), que ce soit au niveau interministériel ou plus bas à l’échelle des différents guichets, y est effectivement devenue centrale[6][6]Le plus gros programme européen sur l’administration publique….

Grâce à leur dimension comparative, ces travaux apportent un éclairage précieux sur la spécificité du cas français (cf. infra). Mais ils trouvent leur principale limite dans leur ambition normative et prescriptive : entièrement tournés vers la recherche d’un one best way, c’est-à-dire d’une solution type en vue d’améliorer la performance des gouvernements, ces travaux manquent cruellement de profondeur historique et méconnaissent le caractère contingent, historiquement construit, de toute organisation gouvernementale.

3Face à cet état de l’art, le plus étonnant n’est pas tant le constat que les textes normatifs ou subjectifs l’emportent sur les analyses scientifiques mais le silence de la science politique française. Ce silence laisse d’autant plus perplexe que la littérature anglo-saxonne s’est emparée depuis longtemps du sujet (Hayward et Wright 1982 ; Peters, Rhodes et Wright 2000 ; Elgie 2002).

Si cette dernière n’est sans doute pas exempte de critiques (Rhodes 2018), elle a au moins le mérite de questionner le fonctionnement d’une institution politique qui, depuis fort longtemps, ne peut être réduite à sa fonction d’exécution. Elle met aussi en lumière des tendances similaires par-delà les régimes et « traditions » politiques telles que la centralisation de la coordination du travail gouvernemental, la pluralisation des conseils et la personnification du Gouvernement. Sans doute, les particularités du régime politique français, et notamment la place prééminente qu’y occupe le Président, expliquent-elles le peu d’entrain des chercheurs français à investiguer le Gouvernement.

Pour autant, ce n’est pas seulement à l’Élysée mais aussi à Matignon et dans les ministères que se fabriquent les politiques publiques et que se prennent au quotidien la plupart des décisions. Il était donc temps de consacrer au Gouvernement des études scientifiques autrement que sous les angles partiels des travaux sur son personnel, qui relèvent plus de la sociologie des élites que de la sociologie des institutions, ou celui de l’analyse des politiques publiques qui n’apporte qu’un éclairage sectoriel et/ou monographique.

4Ouvrir cette boîte noire importe d’autant plus que le gouvernement de la France présente certaines particularités qui font de la coordination de l’action collective en son sein une vraie question de recherche. Si le Premier ministre dirige l’action du Gouvernement, il n’est pas pour autant le supérieur hiérarchique des ministres[7][7]Conseil d’État, 13 juin 1961, Premier ministre c. Bestaux et…. Ces derniers se soumettent d’autant moins facilement à l’autorité du Premier ministre qu’ils sont fortement dotés en capital politique (Behr et Michon 2015).

Par ailleurs, la coordination du travail gouvernemental ne se résume pas aux institutions les plus formellement impliquées mais touche des administrations qui sont à la fois fortement différenciées tout en étant enracinées dans le monde social. Malgré cela, la France n’a pas recours à une administration dédiée à la coordination des activités gouvernementales ni à des ministres sans portefeuille en charge de la coordination comme dans la plupart des autres pays[8][8]On pense ici par exemple à la chancellerie en RFA ou au Cabinet….

5C’est à comprendre comment s’opère la coordination de l’action collective dans un tel contexte que s’attache ce dossier thématique de la Revue française d’administration publique. À cette occasion, il ne s’agit pas seulement de combler le retard pris par la science politique française mais de défendre certains partis pris épistémologiques et méthodologiques.

6Tout d’abord, le rejet d’une vision trop formelle de la coordination. Brigitte Gaïti montre ainsi que l’analyse des configurations de coordination déborde très largement les frontières de l’administration et du Gouvernement. Travaillant sur les politiques de communication gouvernementale, Caroline Ollivier-Yaniv propose une définition extensive du Gouvernement « comme monde social », c’est-à-dire « comme une organisation constituée d’interactions entre des groupes sociaux et professionnels hétérogènes et dépassant ses frontières instituées ».

7Ce rejet d’une vision trop formelle de la coordination passe aussi par une approche résolument socio-historique, présente dans la plupart des papiers de ce dossier.

Comme n’importe quelle autre institution, les gouvernements sont contingents, et on ne trouvera pas ici de recette universelle et intemporelle de la « bonne coordination ». Les articles rassemblés interrogent en revanche aussi bien la diversité des trajectoires des politiques de coordination (B. Gaïti) ; le poids croissant pris par les structures d’État-major que sont le SGG (J.-M. Eymeri-Douzan et M. Mangenot) et le SGDSN (Daho) ; à l’inverse les difficultés du SIG en France (C. Ollivier-Yaniv) et du Bundespresseamt en Allemagne (N. Hubé) à s’imposer comme « tour de contrôle » de la communication gouvernementale ; ou l’institutionnalisation progressive des relations avec le Parlement (C. Bloquet et D. Lecomte). Ainsi, si le Gouvernement se renforce depuis un siècle, toutes ses composantes n’en bénéficient pas de la même manière.

8Ce rejet d’une vision trop formelle conduit aussi à mettre en lumière des éléments des processus de coordination fort éloignés des objectifs affichés dans la politique gouvernementale. Delphine Dulong, Pierre France et Julie Lemazier reviennent sur l’idée communément partagée selon laquelle les réunions interministérielles (RIM) ne servent à rien en montrant que s’y jouent des carrières et le prestige des ministères et individus impliqués. De même, les jeux et enjeux de pouvoir qui ont contribué à façonner les modalités de la coordination du travail gouvernemental en France sont mis en lumière (D. Dulong).

9Enfin dernier parti pris de ce numéro, les contributions intègrent une perspective de sociologie compréhensive qui s’appuie notamment sur des entretiens recueillis en face-à-face ou dans le cadre d’un séminaire mensuel organisé à l’École nationale d’administration par le Centre d’expertise et de recherche administrative (CERA) de l’ENA et le Centre européen de sociologie et de science politique (CESSP) de l’Université de Paris 1 Panthéon-Sorbonne en 2017-2018. Trois de ces entretiens sont publiés ici : celui de Jean-Marc Sauvé, ancien vice-président du Conseil d’État et Secrétaire général du Gouvernement entre 1995 et 2006, celui de Serge Lasvignes, également conseiller d’État et Secrétaire général du Gouvernement de 2006 à 2015 et celui d’Yves Colmou, inspecteur général de l’administration, directeur des cabinets de plusieurs ministres entre 1982 et 2016.

Notes

  • [1]À défaut de règlement intérieur, le Secrétariat général du Gouvernement a toutefois élaboré en 1985 un « dossier du travail du Gouvernement » qui comporte une série de fiches sur son fonctionnement concret – le Conseil des ministres, son ordre du jour et le suivi des décisions, les réunions interministérielles d’arbitrage, les procédures législatives et réglementaires, etc. (SGG 1972). Mais ce document, qui n’a jamais été validé en Conseil des ministres, n’est pas régulièrement mis à jour.
  • [2]La décision relève en effet du pouvoir réglementaire de sorte que le nombre de comités interministériels permanents n’a pas cessé de changer d’une année sur l’autre entre 1961 et 1986, à quatre exceptions près. Sur cette faible routinisation du travail gouvernemental (Fournier 1987).
  • [3]Cf. décret du 28 juillet, modifié le 21 août 1951 et le 11 mai 1954.
  • [4]Voir entre autres Ambiel 1995 ; Duflot 2014 ; Fabius 1995 ; Frèches 1989 ; Guigou 2000 ; Huchon 1993 ; Pfister 1985 ; Schrameck 2001 ; Cresson 2006.
  • [5]Voir par exemple Bacqué 2008 ; Dive et Fressoz 2006.
  • [6]Le plus gros programme européen sur l’administration publique entre 2011-2014 (Coordinating for Cohesion in the Public Sector of the Future) est entièrement consacré à cette question. Sur ce type de travaux, voir Peters 2006.
  • [7]Conseil d’État, 13 juin 1961, Premier ministre c. Bestaux et Conseil d’État, 12 novembre 1965,Compagnie marchande de Tunisie.
  • [8]On pense ici par exemple à la chancellerie en RFA ou au Cabinet Office au Royaume-Uni.

Mis en ligne sur Cairn.info le 13/02/2020https://doi.org/10.3917/rfap.171.0559

4 réponses »

Votre commentaire

Entrez vos coordonnées ci-dessous ou cliquez sur une icône pour vous connecter:

Logo WordPress.com

Vous commentez à l’aide de votre compte WordPress.com. Déconnexion /  Changer )

Image Twitter

Vous commentez à l’aide de votre compte Twitter. Déconnexion /  Changer )

Photo Facebook

Vous commentez à l’aide de votre compte Facebook. Déconnexion /  Changer )

Connexion à %s

Ce site utilise Akismet pour réduire les indésirables. En savoir plus sur la façon dont les données de vos commentaires sont traitées.

%d blogueurs aiment cette page :