La crise, stress test de la gouvernance

La crise, c’est à dire le couple désormais inséparable de la pandémie et de sa gestion, a servi de stress test de l’Action Publique et de la Démocratie. C’est l’organisation elle-même qui est testée, mais également la gouvernance, c’est à dire la manière dont les actions sont réfléchies, étudiées, débattues, abritées, mises en place…évaluées.

La crise due au Covid-19 est devenue devenue l’occasion de repenser le modèle de fonctionnement de l’État français, ou plus précisément de poursuivre la réflexion en cours – même si les promesses non tenues en la matière viennent la perturber. Un consensus existe sur un certain nombres d’actions renforçant cette décentralisation, la clarifiant, ou encore la démocratisant.

Parmi nos publications précédentes: Stress test sur l’État centralisateur https://metahodos.fr/2020/04/18/stress-test-sur-letat-centralisateur/

Voir les propositions de METAHODOS sur les réformes souhaitées

en particulier: Les pistes de METAHODOS/ENTRETIENS DE LA METHODE, pour rééquilibrer nos institutions – « En finir avec la « monarchie républicaine »? https://metahodos.fr/2020/12/09/les-pistes-de-metahodos-les-entretiens-de-la-methode-pour-reequilibrer-nos-institutions/

Gouvernance – Confiance – Réussite collective

Il est par ailleurs tout à fait remarquable que la gouvernance dont on constate la défaillance à l’occasion de la pandémie n’a pas fondamentalement varié comparée à la période antérieure; Même si ses tendances « lourdes » se sont aggravées: centralisation, personnification, absence de considération pour les parties prenantes ( Parlement, Collectivités territoriales…) dans la réflexion, le débat, la décision et sa mise en œuvre. Autant d’éléments qui créent la CONFIANCE, qui elle même créée la condition de réussite d’une action publique collective.

L’article que nous vous proposons évoque les dysfonctionnements de l’Etat centralisé

« Dans une organisation du territoire où les compétences municipales peuvent sembler éloignées du modus operandi face à une pandémie aussi aiguë que celle du nouveau coronavirus, la question des écoles (maternelles et primaires) et celle des maisons médicalisées et Ehpad ont mis en évidence que l’action de l’État central souffrait de graves dysfonctionnements sans l’implication des maires. »

Sont évoqués , parmi d’autres, les défauts de coordination entre services de l’État et agences régionales de santé, pourtant territorialisées.. 

Il relève « l’insistance avec laquelle les autorités de l’État usent et abusent du terme de concertation souligne en creux la volonté de donner des gages d’efficacité et de réactivité contre une décision qui aurait pu paraître trop verticale et imposée aux acteurs locaux. » Concertation que nous considérons comme étant tout à fait factice, au sein d’une gouvernance en panne, car resserrée sur l’exécutif- à l’écart des autres pouvoirs et parties prenantes – et personnifié sur le locataire de l’Elysée.

Il rappelle également les vertus de la décentralisation: subsidiarité, efficience, démocratie…

L’article insiste sur « la trop forte centralisation de la décision publique » . Il rappelle les vertus de la décentralisation, la subsidiarité, l’efficience, la démocratie…

Bonne lecture

ARTICLE

FACE À L’ÉTAT JACOBIN, LA FRONDE DES GIRONDINS

Martial Foucault, professeur à Sciences Po et directeur du Cevipof – L’HEMICYCLE

La crise due au Covid-19 n’est-elle pas devenue l’occasion idéale de repenser le modèle de fonctionnement de l’État français ? La revue L’Hémicycle lui a consacré de belles pages dans son numéro de l’été 2020. Mais, depuis, la recrudescence de l’épidémie a réveillé une tension autour des relations entre l’État central et les collectivités territoriales. Si la décision du gouvernement d’imposer une fermeture des bars et restaurants dans la métropole d’Aix-Marseille semblait justifiée au regard d’indicateurs sanitaires alarmants, elle a suscité des réactions dignes d’une commedia dell’arte par les acteurs locaux. De quoi cette opposition est-elle le nom ? Est-elle le symbole d’une culture de la centralisation de la décision publique ? 

Dans une organisation du territoire où les compétences municipales peuvent sembler éloignées du modus operandi face à une pandémie aussi aiguë que celle du nouveau coronavirus, la question des écoles (maternelles et primaires) et celle des maisons médicalisées et Ehpad ont mis en évidence que l’action de l’État central souffrait de graves dysfonctionnements sans l’implication des maires. Le cas des agences régionales de santé (ARS) a été, à cet égard, emblématique. Dans le même temps, les collectivités territoriales, et singulièrement les mairies, ont été particulièrement actives en prenant de multiples initiatives. Elles se sont souvent substituées à l’État en matière de masques et d’équipements de protection, traduisant une véritable défiance vis-à-vis de la parole étatique sur le sujet.

Les conséquences de l’épidémie sont à peine évaluées qu’un autre débat a surgi, celui de la trop forte centralisation de la décision publique. Le rapport d’étape de la mission indépendante d’évaluation de la crise, présidée par le professeur Didier Pittet, qui a été publié le 13 octobre, insiste sur les défauts de coordination entre services de l’État et agences régionales de santé. 

Est-ce la technostructure qui a ralenti la réaction du gouvernement ? La mise en place de mesures sanitaires et économiques devait-elle s’appliquer uniformément à l’ensemble du territoire sans distinction de particularismes locaux ? L’État central a-t-il sous-estimé la capacité d’action des collectivités territoriales ? Derrière ces questions, en germe depuis l’éclosion du mouvement des Gilets jaunes, se pose l’enjeu du modèle d’organisation de l’État : centralisation contre décentralisation. 

Les termes d’un débat mal posé

Pour tout spécialiste des institutions comparées, la France se range dans la catégorie des pays dits « unitaires », c’est-à-dire où le pouvoir politique de décision est concentré au sein d’une seule instance légitime nationale, à savoir l’État. Par ce caractère suprême, l’État est un et indivisible et la souveraineté ne peut être partagée ou diluée au sein d’instances de représentation décentralisées. Les citoyens sont donc soumis à la même règle sur l’ensemble du territoire. Cela a pour conséquence qu’en temps de crise, l’adoption d’un état d’urgence s’applique à tous les citoyens sans distinction géographique. Lorsque le président de la République décide un confinement national, il considère que cette politique est la meilleure réponse à apporter pour contrecarrer la circulation du Covid-19. 

En ce sens, Emmanuel Macron rejoint un large club de dirigeants qui ont préféré le confinement général au confinement territorialisé ou régional. Il en va ainsi du Royaume-Uni, de l’Italie, de la Norvège, de l’Inde, de la Nouvelle-Zélande, du Mexique ou encore du Maroc. A l’inverse, d’autres pays ont privilégié un confinement local. Ainsi, la Californie ou l’État de New York ont été confinés, contrairement au Dakota du Sud ou de l’Iowa. La Bavière et la Sarre ont adopté des mesures plus restrictives que d’autres Länder en Allemagne. 

La variété de telles situations dépasse largement la simple opposition entre États unitaires et États fédéraux. La Suisse constitue un bon exemple d’un fédéralisme « recentralisé » en période de crise. Souvent présenté comme l’archétype du modèle fédéral, le gouvernement suisse (Conseil fédéral) a appliqué, en mars 2020, l’article 7 de la loi fédérale sur la lutte contre les maladies transmissibles et pu ainsi ordonner des mesures restrictives à tout le pays : les cantons ne pouvaient plus intervenir dans les domaines de la santé. A l’opposé, l’Italie, pays unitaire, avec un partage de compétence sur les enjeux de santé dans des régions puissantes et autonomes, a connu des ratés de coordination sur fond de concurrence politique. La Lombardie et la Vénétie, les deux régions les plus touchées par le virus, étaient dirigées par le parti de La Ligua, principal adversaire du président du Conseil, Giuseppe Conte. En conséquence, l’État a décidé de rapatrier certaines compétences et d’établir, à la fin de février, les premières « zones rouges » dans une dizaine de municipalités de Lombardie, notamment à Codogno, la ville du « patient numéro un ». 

Le partage des compétences en matière de santé publique entre gouvernement central et régions a donc donné lieu à de nombreuses tractations et parfois à des différences de traitement d’une région à l’autre, qui se sont révélées ensuite contre-productives dans le cadre de la lutte contre l’expansion de l’épidémie. 

Plus généralement, ces expériences ont mis en évidence que la supériorité du modèle fédéral, et donc décentralisateur, sur le modèle unitaire et centralisateur n’était pas automatique. Méfions-nous des recettes éprouvées à l’étranger qui auraient valeur de vérité si elles étaient transposées dans un autre contexte. Le sujet, à vrai dire, n’est pas tant de démontrer les vertus d’un système, mais plutôt de comprendre sous quelles conditions et au nom de quels principes un pays unitaire peut bénéficier d’un mouvement de décentralisation et réciproquement pour un pays fédéral.  

Une culture de la décentralisation en berne

Qu’est-il reproché à l’exécutif français dans sa gestion de la crise du Covid-19 ? Les griefs sont à la fois les qualités et les défauts du système centralisateur. Lorsque le président de la République énonce les mesures de confinement, le 16 mars 2020, il s’exprime au nom des intérêts (sanitaires) du peuple français uni dans une République une et indivisible. Cela signifie que l’ensemble des Français sont soumis aux mêmes règles sans exception, sans particularismes économiques, sociaux ou géographiques. Mais lorsque le Premier ministre, alors Édouard Philippe, présente, le 7 mai, la stratégie de déconfinement, il rompt le principe d’unité territoriale en distinguant des départements verts et des départements rouges, selon une variété d’indicateurs sanitaires. Le même scénario se reproduit, le 23 septembre, lorsque le ministre de la Santé retient quatre types de départements selon des niveaux d’alerte différenciés. Là encore, la justification de cette approche territorialisée tient à une propagation du virus variable, mais aussi à une action publique dite « concertée » avec les services de l’État (préfectures et agences régionales de santé) et les élus.

L’insistance avec laquelle les autorités de l’État usent et abusent du terme de concertation souligne en creux la volonté de donner des gages d’efficacité et de réactivité contre une décision qui aurait pu paraître trop verticale et imposée aux acteurs locaux. La décision d’enclencher le niveau d’alerte maximal dans la métropole Aix-Marseille, le 27 septembre, représente, pourtant, un cas d’école de l’absence de culture de concertation, coordination et coconstruction de la décision publique. L’urgence de la situation explique sans doute l’incompréhension perçue par les acteurs locaux (maire, président de métropole ou de région…) d’une décision venant de Paris, mais elle témoigne encore plus fortement d’une absence totale de culture de décentralisation. Car si l’État a bien entamé un processus de différenciation entre départements, et même au sein d’eux pour les métropoles, il garde la main sur la décision et laisse le soin aux acteurs de mettre en œuvre les mesures imposées. Comme l’aurait dit Odilon Barrot, chef du gouvernement sous Louis Napoléon Bonaparte : « C’est le même marteau qui frappe mais on en a raccourci le manche ».^[1]

Décentralisation et égalité républicaine

Rappelons que la décentralisation repose sur deux piliers incontournables : rapprocher la décision publique des bénéficiaires d’une politique publique et renoncer à l’uniformisation des choix publics, et privilégier la différenciation territoriale au nom de l’efficacité de la gestion des ressources publiques. 

Le premier principe impose une forme de subsidiarité entre l’État central et les autorités politiques locales (régions, départements, communes…) confiant à ces dernières la responsabilité d’intervenir avec leurs propres instruments et ressources dans un champ de compétence qui ne touche pas au régalien. 

Le deuxième principe suggère que l’État central n’est pas toujours en situation de répondre de manière adéquate à un problème qui affecterait différemment plusieurs territoires. Par exemple, imposer la fermeture des écoles en France métropolitaine pour lutter contre le virus peut se révéler un mauvais choix si les territoires non ou peu touchés par l’épidémie subissent cette décision. 

Depuis les lois de décentralisation initiées en 1982 par Gaston Defferre, alors ministre de l’Intérieur et maire de Marseille, on n’a eu de cesse de parler d’une série de lois complétant ce véritable changement institutionnel. Mais il convient de se demander si, depuis, chaque mouvement dit « de décentralisation » n’a pas conduit à un renforcement de l’État central. Ce dernier n’a-t-il pas eu tendance à récupérer les libertés accordées aux collectivités territoriales par un contrôle strict des dotations financières octroyées et par l’application inflationniste de normes et règlements ?

Décentralisation et démocratie municipale

Si l’État français précède la nation, le bon fonctionnement d’une démocratie s’apprécie en temps de crise. Face à un choc d’une telle ampleur, les systèmes étatiques mettent à l’épreuve la prise de décision – c’est-à-dire le processus de prise de décision – des acteurs impliqués et la responsabilité politique associée. Comment imaginer un instant que la cohésion d’une nation puisse être menacée par la multiplication d’initiatives politiques locales en réponse à une variété de problèmes territoriaux ? 

Faire vivre la démocratie locale dans un pays centralisé semble tout aussi contradictoire que prôner le libéralisme économique dans la Russie de 1917. L’architecture et l’organisation territoriale sont des questions qui, précisément, doivent se décider par le bas. Aujourd’hui, les gens votent directement au niveau communal, mais ils apprennent ensuite que des compétences partent là où leur maire leur dit qu’il n’a pas ou plus la main. Cela produit des désillusions démocratiques considérables car les citoyens ont l’impression de voter là où cela ne compte pas, et ne votent pas là où cela compte. La baisse de la participation électorale en est la conséquence. Les découpages territoriaux sont des décisions qui doivent être prises au plus près des citoyens pour qu’ils soient légitimes et organisés efficacement. Introduire une culture de la décentralisation commence par une accélération de la déconcentration de l’État, par une remise en question du département ou de la région et, enfin, par l’affirmation d’un principe démocratique simple : engager la responsabilité du représentant politique là où il l’exerce réellement. 

Or, lorsque la démocratie par le bas est magnifiée par les responsables nationaux, elle impliquerait, par exemple, que le rôle des élus locaux, perçu à juste titre comme essentiel dans l’élaboration des politiques publiques de proximité, soit libéré des contraintes jacobines. Derrière ce mouvement de décentralisation, il peut naître une vertu démocratique dont bénéficierait à plein l’exécutif national : faire reculer le sentiment de « mal-gouvernement » national sans menacer le bon gouvernement local. La revanche de l’esprit girondin sans renverser l’histoire jacobine de l’État français.

^[1] Cité par Frédéric Says, éditorial de la matinale de France Culture, le 8 mai 2020.