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La CDBF, l’«illustre inconnue» faisait parler d’elle. (juridictions financières, suite)

Chronique de jurisprudence des juridictions financières (juin – décembre 2020)

Voir les liens vers les différents articles sur le sujet de la réforme des juridictions financières dans le dernier :

Juridictions financières (suite). Rapport annuel 2020 de la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF). https://metahodos.fr/2021/09/20/juridictions-financires-suite-rapport-annuel-2020-de-la-cour-de-discipline-budgetaire-et-financiere-cdbf/

EXTRAIT

Quand une « illustre inconnue » fait parler d’elle

Louise GUINARD, LEXTENSO,

CDBF, 9 oct. 2020, n° 243-828, Fonds de solidarité. 

Si la faible activité de la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) est souvent pointée du doigt25, il n’est pas rare pour autant que ses décisions retiennent l’attention. Il en va ainsi de sa décision Fonds de solidarité rendue le 9 octobre 2020.

En l’espèce, un directeur d’établissement public national à caractère administratif, le Fonds de solidarité, a signé le 2 août 2016 un contrat de bail commercial portant sur un local destiné à accueillir les bureaux du Fonds. Ce local a été pris en location pour une durée de 6 ans à un prix annuel de 84 206 € hors taxes (HT). Cependant, le Fonds était déjà locataire, et depuis 1992, d’autres locaux accueillant ses bureaux, dont le bail avait d’ailleurs été tacitement renouvelé pour une durée de 3 ans le 1er mai 2016.

Il est alors reproché au directeur du Fonds de solidarité de ne pas avoir consulté le conseil d’administration de l’établissement, qui doit l’être en cas d’engagement contractuel d’un montant supérieur à 90 000 € HT, en vertu de la délibération n° 08-13 du 22 mars 2013. Il lui est également reproché de ne pas avoir soumis au visa préalable du contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) ledit contrat alors que l’engagement de 505 236 € HT qu’il prévoyait dépassait le seuil au-delà duquel l’avis du CBCM est requis en cas de conclusion d’un contrat de bail autre que domanial. Il lui est enfin reproché que les conditions dans lesquelles le contrat de bail a été signé sont contraires aux principes de bonne gestion, et que la rétention d’informations engageant financièrement le Fonds a empêché que les contrôles prévus par les textes se déroulent normalement et préservent les intérêts patrimoniaux du Fonds.

Pour sa défense, le directeur de l’établissement relève qu’il a déjà été sanctionné pour cette affaire par une décision d’exclusion temporaire de fonctions d’une durée de 6 mois, dont 3 mois avec sursis, dans le cadre d’une procédure disciplinaire, et entend ainsi bénéficier de l’application du principe non bis in idem.

L’espèce soulevait principalement deux questions. Se posait en premier lieu la question de l’application du principe non bis in idemen cas de poursuites engagées devant la Cour et ayant déjà donné lieu à des poursuites et au prononcé d’une sanction disciplinaire. Se posait également à la Cour la question de savoir si les agissements reprochés au directeur du Fonds étaient constitutifs des infractions prévues et réprimées par le Code des juridictions financières (CJF).

La Cour commence par écarter le bénéfice du principe non bis in idem, confirmant ainsi la jurisprudence récente en la matière (I). La Cour juge ensuite que les agissements du directeur du Fonds sont constitutifs de diverses infractions prévues et réprimées par le CJF et lui inflige, pour cette raison, une amende d’un montant de 1 000 € et décide de la publication de l’arrêt au Journal officiel. À ce titre, la Cour retient, explicitement et conformément à une jurisprudence audacieuse, la responsabilité du directeur du Fonds pour fautes de gestion sur la base de l’article L. 313-4 du CJF (II).

I. Le bénéfice du principe non bis in idemà nouveau écarté devant la CDBF

Afin d’échapper aux poursuites engagées devant la CDBF, le directeur de l’établissement soutient qu’il a déjà été sanctionné à titre disciplinaire par une décision d’exclusion temporaire de fonctions de 6 mois, dont 3 mois avec sursis. Il fait donc valoir que l’infliction d’une nouvelle sanction par la CDBF pour les mêmes faits serait contraire au principe non bis in idem.

Le principe non bis in idemest un principe classique en procédure pénale26 et implique qu’une personne ne peut pas être poursuivie, et par conséquent sanctionnée, plusieurs fois pour les mêmes faits. Toutefois, ce principe a une portée doublement limitée en droit interne27. En premier lieu, même si le Conseil d’État lui a reconnu la qualité de principe général du droit28 et y a vu un principe rattaché au principe à valeur constitutionnelle de nécessité des peines29, il n’a pas en lui-même valeur constitutionnelle. En second lieu, le principe non bis in idemne vaut que pour des poursuites engagées « à l’intérieur d’un même ordre »30. Cela signifie que si des poursuites ne peuvent pas être engagées à plusieurs reprises devant la CDBF pour les mêmes faits, elle pourra tout de même être saisie pour des faits ayant déjà été poursuivis et sanctionnés disciplinairement ou pénalement31. À ce titre, dès la création de la CDBF32, un principe d’indépendance des poursuites a été consacré par la loi n° 48-1484 du 25 septembre 194833 et figure désormais à l’alinéa 1er de l’article L. 314-1534 du CJF, qui dispose ainsi que « les poursuites devant la Cour ne font pas obstacle à l’exercice de l’action pénale et de l’action disciplinaire ». Ce principe reconnaît expressément la possibilité du cumul de poursuites pénales et disciplinaires – et partant des sanctions – avec celles engagées devant la Cour. Le Conseil d’État a d’ailleurs eu l’occasion de réaffirmer, dans une décision Galletdu 15 novembre 200635, que « les poursuites devant la Cour ne font pas obstacle à l’exercice de l’action pénale et de l’action disciplinaire », écartant ainsi, en la matière, le bénéfice du principe non bis in idemA prioridonc, la défense du prévenu n’était pas tenable en l’espèce : quand bien même aurait-il été poursuivi et sanctionné disciplinairement pour les mêmes faits que ceux qui ont justifié la saisine de la Cour, cela n’empêchait pas l’engagement de poursuites et le prononcé d’une sanction par cette dernière.

Toutefois, récemment, le Conseil constitutionnel a eu à se prononcer sur la constitutionnalité de l’article L. 314-1836 du CJF, consacrant le principe de l’indépendance des poursuites devant la Cour, au regard des principes de nécessité et de proportionnalité des peines découlant de l’article 8 de la déclaration des droits de l’Homme et du citoyen37. Le 24 octobre 2014, alors saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité visant notamment l’article L. 314-18 du CJF, le Conseil constitutionnel a validé la possibilité du cumul des poursuites engagées devant la CDBF avec les actions pénale et disciplinaire38. Il considère ainsi que ce cumul « n’est pas, en lui-même, contraire au principe de proportionnalité des peines garanti par l’article 8 de la déclaration de 1789 ». Le Conseil assortit toutefois sa décision d’une réserve : le cumul des poursuites, et partant des sanctions, ne méconnaît pas les principes de nécessité et de proportionnalité des peines qu’à la condition que le cumul de sanctions de même nature prononcées par différents ordres répressifs ne dépasse pas la peine encourue la plus sévère39. Ainsi, le cumul de sanctions de même nature n’est possible que s’il ne dépasse pas le montant ou la durée de la peine encourue la plus sévère. Cependant, et alors qu’il aurait été possible d’espérer que la situation allait se stabiliser, le Conseil constitutionnel a de nouveau été saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité relative à l’article L. 314-18 du CJF40 et au respect du principe non bis in idem. De nouveau, par une décision du 1er juillet 201641, le Conseil constitutionnel a reconnu la constitutionnalité de cet article en réitérant la réserve formulée dans sa décision du 24 octobre 2014 tout en y ajoutant une nouvelle. Outre sa première réserve, il considère ainsi que « ces cumuls éventuels de poursuites et de sanctions doivent, en tout état de cause, respecter le principe de nécessité des délits et des peines, qui implique qu’une même personne ne puisse faire l’objet de poursuites différentes conduisant à des sanctions de même nature pour les mêmes faits, en application de corps de règles protégeant les mêmes intérêts sociaux ». Prenant la mesure de ces deux décisions, et plus particulièrement des réserves formulées par le Conseil constitutionnel, la CDBF s’est, dans un premier temps, prononcée sur la question du cumul des poursuites pénales avec celles engagées devant elle, par une décision du 30 décembre 201642. Elle a alors retenu l’application du principe non bis in idempour les faits de l’espèce43, faisant dès lors planer le risque d’une limitation importante des cas de cumul des poursuites pénales avec celles engagées devant elle, et donc le risque d’une limitation importante de son activité. Dans un second temps, par une décision relativement récente, en date du 2 décembre 201944, la Cour a eu l’occasion de se prononcer sur la question du cumul des poursuites disciplinaires avec celles engagées devant elle. La Cour a alors écarté le bénéfice du principe non bis in idem, estimant que les sanctions disciplinaires et celles pouvant être infligées par elle ne sont pas de même nature45.

En ce qui concerne la décision ici commentée, ce n’était pas le cumul d’une action pénale et des poursuites devant la Cour qui posait question, mais bien celui d’une action disciplinaire, ayant donné lieu au prononcé d’une sanction, et de poursuites engagées devant la Cour. En l’espèce, la Cour adopte la même position que dans sa décision du 2 décembre 2019, et écarte ainsi le bénéfice du principe non bis in idem, en ce que les sanctions disciplinaires en cause et celles encourues devant elle ne sont pas de même nature. Toutefois, un point pose question. En effet, juste après l’intervention du Conseil constitutionnel, dans une décision du 14 septembre 201646, le Conseil d’État avait validé le cumul de poursuites disciplinaires avec celles engagées devant la Cour en considérant que les sanctions alors encourues n’étaient pas de même nature, et qu’elles n’étaient « pas prises en application de corps de règles visant à protéger les mêmes intérêts sociaux » et répondaient donc à « des intérêts sociaux distincts ». Or la question des intérêts sociaux distincts est éludée par la Cour tant dans sa décision du 2 décembre 2019 que dans la présente décision. Il serait tentant de déduire du silence gardé par la Cour que ce point ne pose en vérité pas question et que les sanctions disciplinaires et financières sont effectivement prises en application de corps de règles visant à protéger des intérêts sociaux distincts. Néanmoins, le silence de la Cour peut également laisser à penser que la question est vraisemblablement plus complexe qu’il n’y paraît et qu’elle mériterait qu’un examen des plus approfondis lui soit consacré. Quoi qu’il en soit, pour l’heure, le cumul de poursuites disciplinaires et de poursuites engagées devant la CDBF est sauf, en raison de la différence de nature des sanctions encourues. Il n’est toutefois pas possible d’en dire autant concernant le cumul avec des poursuites pénales qui est en sursis et pourrait, à terme, menacer une partie de l’activité de la Cour.

Le bénéfice du principe non bis in idemétant écarté et l’engagement des poursuites confirmé, la Cour relève ensuite que les agissements du directeur du Fonds sont constitutifs de fautes de gestion, retenant alors une conception large de son champ de compétence.

II. Une responsabilité pour fautes de gestion explicitement retenue par la CDBF

Dans sa décision, la Cour relève dans un premier temps, et de façon relativement classique, que les agissements du directeur du Fonds sont constitutifs des infractions prévues et réprimées par les articles L. 313-1, L. 313-3 et L. 313-4 du CJF. En revanche, la condamnation du directeur du Fonds pour « fautes de gestion » sur le fondement de l’article L. 313-4 du CJF retient particulièrement l’attention.

De prime abord, que la Cour sanctionne des fautes de gestion n’a rien d’exceptionnel. La loi n° 48-1484 du 25 septembre 194847 portant création de la Cour comporte d’ailleurs dans son titre l’expression même de « fautes de gestion ». Pourtant, à l’exception de son intitulé, aucune référence à la faute de gestion n’est faite dans le corps de la loi. S’en est alors suivie « une discussion interminable entre ceux qui pensent que la CDBF ne sanctionne pas les fautes de gestion et ceux qui prétendent le contraire »48A priori, il faudra donc attendre l’intervention de la loi n° 95-1251 du 28 novembre 199549 et de son article 21, codifié à l’article L. 313-7-1 du CJF, pour que la Cour puisse sanctionner la faute de gestion, et ce, dans des cas limités50. Dans les faits, il n’est pourtant pas nécessaire d’attendre 1995 pour que la faute de gestion soit sanctionnée par la Cour51. En effet, dès ses premiers arrêts52 et par une « jurisprudence originale »53, la Cour sanctionne, le plus souvent sans le dire, la faute de gestion sur le fondement de l’article 5 de la loi du 25 septembre 1948, désormais codifié à l’article L. 313-4 du CJF54. Cet article L. 313-4 du CJF incrimine la méconnaissance, par les personnes visées à l’article L. 312-1, des règles d’exécution des recettes, des dépenses et de gestion des biens. Or la Cour retient l’interprétation la plus large de la notion de « règles » qui figure à cet article. Elle a ainsi reconnu que les règles susceptibles d’être méconnues au titre de l’article L. 313-4 du CJF pouvaient consister en des règles de gestion écrites et, de façon plus audacieuse, des règles de gestion non écrites55, lui permettant ainsi de retenir les fautes de gestion et d’en opérer la sanction. Une telle interprétation de l’article L. 313-4 du CJF a d’ailleurs posé la question du respect du principe de légalité des infractions56. Cependant, si par cette interprétation extensive de l’article L. 313-4 du CJF, la Cour est amenée à retenir une conception relativement étendue de son champ de compétence, en se reconnaissant la compétence de sanctionner les fautes de gestion, elle s’interdit toujours d’être un « juge de l’opportunité des décisions de gestion »57.

En l’espèce, la Cour relève que la précipitation avec laquelle le directeur a agi pour la signature du bail a conduit à méconnaître les « principes de bonne gestion », et que la rétention d’informations dont il a fait preuve à l’égard de diverses instances, et notamment à l’égard des tutelles de l’établissement, est apparue contraire à « l’obligation de transparence qu’il incombe à un directeur d’établissement de respecter », ce qui n’a pas permis de « préserver (…) les intérêts patrimoniaux du Fonds de solidarité ». Par une mention explicite rare, la Cour qualifie ensuite les agissements du directeur du Fonds de fautes de gestion constitutives de l’infraction prévue et réprimée par l’article L. 313-4 du CJF. Pour qualifier les agissements du directeur du Fonds de fautes de gestion, la Cour se fonde ici sur la méconnaissance de règles de gestion non écrites et retient donc l’interprétation la plus large de la notion de « règles » figurant à l’article L. 313-4 du CJF. Cette décision de la Cour n’est pas sans rappeler une ancienne décision du 19 juillet 1974, Société d’économie mixte d’aménagement et de gestion du marché d’intérêt national de Paris la Villette(SEMVI)58, par laquelle la Cour avait sanctionné l’irrespect des principes de bonne gestion sur le fondement de l’article 5 de la loi du 25 septembre 1948. Cependant, la présente décision s’inscrit surtout dans une ligne jurisprudentielle récente et croissante par laquelle la Cour semble assumer pleinement la répression des fautes de gestion sur le fondement de l’article L. 313-4 du CJF. En effet, par une première décision en date du 12 octobre 2018, École nationale de formation agronomique(ENFA)59, la Cour a sanctionné les « manquements multiples et réitérés aux principes de bonne gestion et de préservation des intérêts patrimoniaux de l’ENFA », en relevant expressément que ces manquements à des règles de gestion non écrites étaient constitutifs de fautes de gestion elles-mêmes constitutives de l’infraction prévue à l’article L. 313-4 du CJF. La Cour a d’ailleurs très récemment réitéré cette attitude audacieuse et assumée en matière de fautes de gestion dans une décision en date du 10 décembre 202060. La Cour a ainsi de nouveau sanctionné des fautes de gestion, sur le fondement de l’article L. 313-4 du CJF, en des termes très proches61 de ceux adoptés dans ses décisions ENFAet Fonds de solidarité.

Il convient de remarquer que ce récent déploiement de la jurisprudence de la Cour en matière de fautes de gestion tend à donner à l’activité de la Cour une nouvelle dynamique. Ainsi, alors que le principe non bis in idemparaît menacer, à terme, une partie de l’activité de la Cour, l’attitude dont cette dernière fait dernièrement preuve concernant la qualification et la sanction des fautes de gestion peut, quant à elle, rassurer. Il apparaît en effet que la Cour entend repousser aussi loin qu’il lui est possible les limites de son champ de compétence. Une chose est donc sûre, et la jurisprudence récente le confirme, notre « illustre inconnue »62 a encore des choses à dire et n’a visiblement pas fini de faire parler d’elle.

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