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MISE À JOUR 8 11 21. Réforme des juridictions financières : pas de responsabilité financière pour les élus, préfets, ministres?

NOTRE BILLET

UNE REFORME SUR LAQUELLE LES ELUS ET L’EXECUTIF SONT DISCRETS

Metahodos a régulièrement alerté sur les risques que contient une réforme dont personne ne parle , ou presque. Portée par le gouvernement, la réforme de la justice financière sera bientôt examinée par le Parlement. Elle pourrait changer en profondeur le fonctionnement des Chambres régionales des comptes et de la Cour des Comptes.

Réforme des Chambres régionales des comptes : « La fin d’un contre-pouvoir réel à celui des élus »

La reforme, avec la suppression du rôle contentieux des CRC, risque de mettre à mal l’autorité des magistrats – opposés à la réforme – qui contrôlent l’usage de l’argent public par les collectivités locales.

une réforme qui passe en grande partie sous le radar médiatique.

Elle pourrait pourtant avoir de lourdes conséquences sur la transparence de l’action publique au niveau local. Ces derniers mois, Pierre Moscovici, premier président de la Cour des comptes, et le gouvernement peaufinaient les réglages d’une très importante réforme de la justice financière, à l’étude depuis plus de deux ans. Désormais définitivement arrêtée, elle est officiellement dévoilée dans le cadre de l’examen par le Parlement du prochain projet de loi de finances. Avant d’être mise en application par ordonnance d’ici au 1er janvier 2023.

QUAND LE CONTROLE DU JUGE REGRESSE, LA DEMOCRATIE RECULE

La réforme a donc été longue à être élaborée ( depuis 2011 ). Son objet ? Modifier en profondeur le fonctionnement de l’ensemble des juridictions financières du pays : la Cour des comptes, bien sûr, mais aussi l’ensemble des Chambres régionales des comptes, les institutions qui, au niveau national et local, ont pour mission de s’assurer du bon emploi de l’argent public par l’État et les collectivités, puis d’en rendre compte au public.

VOIR LES PUBLICATIONS DE METAHODOS :

« Dynamitage de la justice financière », Laurent Mauduit. #ET# « Pente dangereuse, Stéphanie Damarey. https://metahodos.fr/2021/10/25/le-dynamitage-de-la-justice-financiere-publique-laurent-mauduit-suite/

LA CURIEUSE REFORME DE LA JUSTICE FINANCIERE PUBLIQUE : JOHANET/MOSCOVICI https://metahodos.fr/2021/10/05/la-curieuse-reforme-de-la-justice-financiere-publique-johanet-moscovici/

LA FIN DE L’IRRESPONSABILITÉ FINANCIÈRE DES MINISTRES N’EST PAS D’ACTUALITÉ. https://metahodos.fr/2021/09/19/la-fin-de-lirresponsabilite-financiere-des-ministres-nest-pas-dactualite/

POUR UNE VÉRITABLE ÉTHIQUE FINANCIÈRE https://metahodos.fr/2021/09/18/26417/

UNE REFORME DES JURIDICTIONS FINANCIERES BACLEE ET OPAQUE – PROPOSITIONS https://metahodos.fr/2021/09/16/focus-sur-une-reforme-des-juridictons-financieres-baclee-et-qui-passe-inapercue/

LA RÉFORME « MANQUÉE » DE LA COUR DES COMPTES ? PRÉSIDENCE RENFORCÉE, DÉPENDANCE AGGRAVÉE (/EXÉCUTIF). https://metahodos.fr/2021/08/01/la-cour-des-comptes-plus-transparente-mais-moins-independante/

RÉFORME INSTITUTIONNELLE: PROPOSITIONS DE L’INSTITUT ROUSSEAU – ET RAPPEL DES PISTES DE METAHODOS. https://metahodos.fr/2021/09/13/institutions-10-propositions-pour-un-programme-commun/

La CDBF, l’«illustre inconnue» faisait parler d’elle. (juridictions financières, suite) https://metahodos.fr/2021/09/21/la-cdbf-lillustre-inconnue-fait-parler-delle-juridictions-financieres-suite/

Juridictions financières (suite). Rapport annuel 2020 de la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF). https://metahodos.fr/2021/09/20/juridictions-financires-suite-rapport-annuel-2020-de-la-cour-de-discipline-budgetaire-et-financiere-cdbf/

MISE A JOUR :

« Bercy rêve de restreindre à portion congrue les hypothèses d’engagement de la responsabilité des comptables publics »

Écrit Stéphanie Damarey dans une tribune dans Le Monde du 23 octobre où elle explique que la réforme envisagée du régime de responsabilité financière des gestionnaires publics emmène la France sur une pente dangereuse.

Extrait :

« La réforme portée par le gouvernement à l’occasion du projet de loi de finances pour 2022 est ambitieuse. L’objectif : mettre en place un régime de responsabilité financière des gestionnaires publics. Enfin, pourrait-on dire ! Car il existe déjà en France un juge chargé d’engager la responsabilité financière des administrateurs : la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) créée en 1948.

Las, cette juridiction n’a pas convaincu. Comment le pouvait-elle avec une moyenne de quatre arrêts rendus chaque année ? Les raisons de cette faible activité contentieuse sont multiples et résident toutes dans le cadre trop restrictif fixé par la loi de 1948.Lire aussi   Article réservé à nos abonnés  Le dernier budget du quinquennat Macron encore largement inachevé

Un régime de responsabilité financière unifié

En réalité, la réforme envisagée est double puisqu’elle concerne également les comptables publics, ces agents seuls habilités à manier les fonds publics au sein de l’administration. Leur rôle a été pensé pour limiter les cas de gestion irrégulière de ces fonds et éviter qu’un maire, un préfet ou tout autre ordonnateur (nom donné à ceux qui disposent d’un pouvoir de décision pour engager les fonds publics) n’engage irrégulièrement une dépense publique.

Mais là également, le régime rencontre des limites. L’une d’importance et totalement anormale dans un Etat de droit : la possibilité pour le ministre chargé du budget d’accorder au comptable une remise gracieuse de la décision que le juge des comptes a pu prononcer à son encontre. Il faut comprendre que lorsqu’il manque de l’argent dans la caisse publique, il revient au comptable de réparer cette caisse, sur ses deniers personnels…. »

ENTRETIEN DE LA GAZETTE AVEC Stéphanie Damarey

Extraits :

« …cette réforme a des atouts mais si on ne gratte pas, on ne comprend pas les insuffisances de ce texte. Le diable se cache dans les détails. Ce nouveau régime de responsabilité financière ne répondra pas aux attentes légitimes de ceux qui accordent de l’intérêt au contrôle de l’emploi des fonds publics. »

« …on essaie de nous faire prendre des vessies pour des lanternes. On essaie de nous faire croire qu’on est sur quelque chose de beaucoup plus positif alors que finalement à l’usage on va être sur la voie de la régression encore une fois. »

« …des insuffisances sur le régime de responsabilité des administrateurs dont font partie les ordonnateurs comme les maires, les préfets, les ministres…  Or, la réforme actuelle envisage aussi de laisser en dehors du champ de compétences du juge financier, les ordonnateurs locaux. Ils échappaient déjà pour une large partie à la CDBF, ils échapperont tout autant au nouveau juge financier. »

. »..la loi de 1982 quand elle a créé les CRC, elle visait à rapprocher le juge financier de l’emploi des fonds publics locaux. Cela a notamment permis de mettre en évidence, on le voit dans la jurisprudence, des affaires de gestion de fait dans les affaires locales qu’on n’avait pas détectées avant les CRC car la Cour des comptes agissait seule depuis 1807. Avoir créé des CRC à compétence territoriale permet d’avoir un œil plus proche de la réalité de l’emploi des fonds publics. Or, là, on fait machine arrière, on revient sur les apports de la loi de 1982 qui voulait rapprocher le juge financier des territoires. Encore une fois, tout va être géré à Paris. »

« S’il faut que la faute soit grave et que le préjudice financier soit également significatif, j’ai bien peur qu’au final, on ne puisse plus engager la responsabilité des comptables publics en particulier et cela va réduire de manière drastique les cas possibles d’engagement de responsabilité des gestionnaires publics. Cette combinaison n’existe pas dans les autres pays comparables où seule une faute grave est exigée. »

« On a à faire à des fonds publics en provenance principalement des contribuables. Il est normal qu’à un moment donné le contribuable puisse avoir un droit de regard sur la manière avec laquelle ces fonds sont utilisés, surtout vu le poids des prélèvements obligatoires en France. Il ne faut pas que systématiquement la responsabilité des ministres et des élus soit engagée. Il faut une dose de clémence. Je ne vois pas de risque majeur car la jurisprudence peut être très mesurée sur le sujet. Et en matière financière, je ne vois pas pourquoi lorsqu’une décision financière est jugée non acceptable, on engagerait seulement la responsabilité de seconds couteaux. « 

Article

« L’objectif de Bercy est d’éviter que les comptables voient leur responsabilité financière engagée »

Publié le 02/11/2021 • Par Brigitte Menguy Romain Gaspar • La Gazette

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2022, le gouvernement propose une réforme par voie d’ordonnance du régime de la responsabilité financière des gestionnaires publics. L’objectif est de créer un nouveau régime unifié de responsabilité financière applicable à l’ensemble des agents publics, à partir du 1er janvier 2023. Une bonne idée en apparence pour la professeure agrégée de Droit public à l’université de Lille, Stéphanie Damarey, mais qui risque d’être une « régression » à l’usage car « il manque l’armature pour que le régime soit viable ». Interview. 

Pourquoi une nouvelle réforme des régimes de responsabilité financière intervient alors que ces régimes ont déjà été réformés en 2011 ?

Stéphanie Damarey

Stéphanie Damarey : Avec la réforme de 2011, le Gouvernement s’est un peu arrêté au milieu du gué. Par exemple, le pouvoir de remise gracieuse que détient Bercy a été maintenu et ce, malgré un amendement déposé par les parlementaires qui voulait le supprimer.

On était donc sur un entre-deux avec la réforme de 2011 et dans sa pratique, depuis 2013, cette réforme n’a pas pu livrer toutes ses effets attendus. Elle a même soulevé plusieurs problèmes comme la définition juridique du préjudice financier.

Egalement ce texte de  2011 ne concernait que la responsabilité des comptables publics, on a donc des insuffisances sur le régime de responsabilité des administrateurs dont font partie les ordonnateurs comme les maires, les préfets, les ministres…  Or, la réforme actuelle envisage aussi de laisser en dehors du champ de compétences du juge financier, les ordonnateurs locaux. Ils échappaient déjà pour une large partie à la CDBF, ils échapperont tout autant au nouveau juge financier.

C’est d’ailleurs un premier écueil à cette réforme : les ordonnateurs locaux ne disposent pas forcément de l’encadrement dont peuvent bénéficier les ordonnateurs nationaux et sont, en conséquence, plus sujets à des erreurs de gestion. Le projet tente une parade en encadrant les lettres de couverture lesquelles, signées par les élus, devront mentionner la règle à laquelle il est dérogé et le motif d’intérêt général motivant cette dérogation. Mais on peut le comprendre, ceci est de bien peu de poids en considération de la concession conduisant à renoncer à inclure les ordonnateurs locaux dans le périmètre des compétences du juge financier.

La réforme veut unifier le contentieux. Qu’en pensez-vous ?

Le projet d’ordonnance vise à mettre en place un juge unique pour l’ensemble des acteurs de l’exécution budgétaire, qu’il soit comptable ou administrateur. Cela met un terme à une particularité française que nous sommes les seuls à avoir en Europe : deux juges (la Cour des comptes d’un côté et la Cour  discipline budgétaire et financière de l’autre côté) pour cibler les responsabilités d’acteurs qui travaillent à l’exécution de mêmes dépenses. Cela peut poser problème quand les deux Cours ne statuent pas dans le même sens.

Ce que propose le projet de réforme, c’est d’unifier le contentieux, ce qui va dans le bon sens.

FOCUS

Présentation de la réforme du régime de responsabilité financière des gestionnaires publics par la Cour des comptes

Mais cette unification va poser plusieurs problèmes. Le premier, c’est la disparition des chambres régionales des comptes (CRC) du  paysage contentieux. La réforme prévoit d’intégrer des magistrats des CRC dans la chambre contentieuse dédiée de la Cour des comptes (la 7e chambre créée en sept. 2021, NDLR). Les CRC seront autorisées à instruire des affaires, à les transmettre à la Cour des comptes, laquelle les examinera dans sa section contentieuse dédiée. J’y vois un problème important : la loi de 1982 quand elle a créé les CRC, elle visait à rapprocher le juge financier de l’emploi des fonds publics locaux. Cela a notamment permis de mettre en évidence, on le voit dans la jurisprudence, des affaires de gestion de fait dans les affaires locales qu’on n’avait pas détectées avant les CRC car la Cour des comptes agissait seule depuis 1807. Avoir créé des CRC à compétence territoriale permet d’avoir un œil plus proche de la réalité de l’emploi des fonds publics. Or, là, on fait machine arrière, on revient sur les apports de la loi de 1982 qui voulait rapprocher le juge financier des territoires. Encore une fois, tout va être géré à Paris.

Au-delà de l’unification des juridictions, la réforme prévoit de ne sanctionner que les fautes graves. Quelles conséquences cela va impliquer ?

La gravité de la faute était un attendu de ce projet de réforme. Elle s’inspire des pratiques de juridictions européennes comparables comme le Tribunal de contas du Portugal, le Tribunal de cuentas espagnol ou encore la Corte dei conti en Italie.

C’est également une bonne chose car on peut reprocher au juge financier actuel de chercher parfois des poux dans la tête ! Je pense ici à certaines affaires se chiffrant à des centaines d’euros, qui ne méritaient pas un tel déploiement d’énergie de la part du juge financier.

Malheureusement, la réforme prévoit la possibilité d’engager la responsabilité des administrateurs sur une faute grave combinée à un préjudice financier significatif. Et là, concrètement, vous verrouillez tout. S’il faut que la faute soit grave et que le préjudice financier soit également significatif, j’ai bien peur qu’au final, on ne puisse plus engager la responsabilité des comptables publics en particulier et cela va réduire de manière drastique les cas possibles d’engagement de responsabilité des gestionnaires publics. Cette combinaison n’existe pas dans les autres pays comparables où seule une faute grave est exigée.

Parallèlement, Bercy a beau jeu de dire que la réforme va supprimer l’obligation d’assurance, le débet et la remise gracieuse. Mais ce n’est pas difficile de supprimer celle-ci dans ce contexte puisqu’il n’y aura plus grand ’chose à juger. Donc ce n’est pas très gênant pour Bercy de faire cet effort puisqu’il n’y aura plus rien à « remiser ».

C’est vrai que cette réforme a des atouts mais si on ne gratte pas, on ne comprend pas les insuffisances de ce texte. Le diable se cache dans les détails. Ce nouveau régime de responsabilité financière ne répondra pas aux attentes légitimes de ceux qui accordent de l’intérêt au contrôle de l’emploi des fonds publics.

Les associations d’élus mettent en avant que cette réforme permet de punir les infractions plus sévèrement. La dureté de la sanction ne se verra finalement pas ?

Il faut déjà relever que cela ne sera plus un remboursement mais une amende d’un montant limité. Cela va dans le bon sens car les montants de certains débets étaient manifestement excessifs et finalement peu crédibles. Le projet prévoit d’en limiter le montant à 6 mois de salaires. On peut s’interroger sur le niveau suffisant de ce plafond.

Tous ces éléments combinés m’amènent à croire qu’on est sur une véritable phase de régression et qu’on n’est pas sur un véritable régime de responsabilité financière des gestionnaires publics. Mais soyons clairs : c’est voulu. Bercy dans ce schéma, s’il accepte de renoncer à son pouvoir de remise gracieuse, c’est parce qu’il y trouve son intérêt. Son objectif est très clair : éviter que les comptables voient leur responsabilité engagée. Elle deviendrait résiduelle. Le ministère avait déjà réduit la voilure en passant de 9000 comptables à 5000 aujourd’hui sur plus de dix ans pour limiter le champ d’intervention du juge.

Moi ce que je trouve énervant c’est qu’on essaie de nous faire prendre des vessies pour des lanternes. On essaie de nous faire croire qu’on est sur quelque chose de beaucoup plus positif alors que finalement à l’usage on va être sur la voie de la régression encore une fois.

Avez-vous une définition de la notion de préjudice financier significatif ? 

Je ne sais pas s’il y aura une définition dans l’ordonnance. Quand je vois le projet de loi finances ce n’est pas clair et pas précisé. On peut s’attendre à ce que l’ordonnance soit plus détaillée que ce qui apparaît dans le PLF pour 2022. La notion de préjudice financier n’était déjà pas définie dans la loi de 2011. C’est bien car cela laisse au juge la possibilité de construire  et de ne pas être encadré dans un cadre juridique qui n’aurait pas forcément tout pensé préalablement. Dans la jurisprudence depuis 2013 jusqu’à aujourd’hui, on constate que le juge a eu beaucoup de mal à s’approprier cette notion. Il en a eu une vision assez large et s’est fait tapé sur les doigts par le conseil d’Etat, son juge de cassation. Parfois, il faut plusieurs décennies pour qu’une notion soit véritablement précisée. Le problème du projet d’ordonnance c’est qu’il enferme cette notion de préjudice financier en précisant qu’il doit être significatif. Le risque est de devoir écarter des affaires qui mériteraient d’aller au contentieux car le législateur a été trop précis.

De plus, le projet d’ordonnance précise bien que le préjudice doit être financier. En Europe du sud, on évoque un dommage. Il peut être varié. Il peut même être immatériel comme l’atteinte portée à l’image de l’administration du fait d’un agent qui n’aurait pas géré correctement les fonds mis à sa disposition. Je préfère de loin un texte qui offre une marge de manœuvre au juge quitte à ce qu’il y ait des balbutiements dans les premières années d’application le temps que les choses se fixent. Dans 10 ans, si le projet d’ordonnance est adopté en l’état, on verra une chute dans l’activité juridictionnelle. Il y aura moins d’affaires traitées car il y aura moins de possibilités de les traiter.

Pourquoi faudrait-il réintégrer les élus et les ministres dans le régime unifié de responsabilité financière ?

On a à faire à des fonds publics en provenance principalement des contribuables. Il est normal qu’à un moment donné le contribuable puisse avoir un droit de regard sur la manière avec laquelle ces fonds sont utilisés, surtout vu le poids des prélèvements obligatoires en France. Il ne faut pas que systématiquement la responsabilité des ministres et des élus soit engagée. Il faut une dose de clémence. Je ne vois pas de risque majeur car la jurisprudence peut être très mesurée sur le sujet. Et en matière financière, je ne vois pas pourquoi lorsqu’une décision financière est jugée non acceptable, on engagerait seulement la responsabilité de seconds couteaux. J’ai en mémoire, tous ces cas d’élus locaux qui se sont engagés sur des emprunts qui se sont révélés toxiques. Il est évident que certains élus locaux n’auraient pas pris de tels risques si cela avait été leurs propres fonds. Aucun élu local n’a pourtant vu sa responsabilité engagée.

La séparation comptable-ordonnateur va-t-elle disparaître à moyen terme en France avec ce régime unifié ? 

La suppression de ce principe de séparation était envisagée il y a environ deux ans à propos des comptabilités locales. Les élus locaux s’étaient assez vite braqués car ils avaient compris, que si les comptables n’étaient plus responsables, le risque était que la responsabilité retombe sur leur tête. Donc le sujet a disparu des radars. La séparation entre les ordonnateurs et les comptables est la meilleure manière que l’on ait pu trouver pour éviter que celui qui décide ait la main sur le porte-monnaie. Dans les entreprises, on retrouve cette même séparation. On est sur une logique normale. Le problème c’est que cette séparation nous a amené à distinguer les responsabilités des uns et des autres et à bâtir notre système de responsabilité en dissociant la Cour des comptes d’un côté et la Cour discipline budgétaire et financière de l’autre. La question est de savoir s’il faut associer à ce principe des responsabilités distinctes.

Pourquoi insistez-vous autant sur la suppression du pouvoir de remise gracieuse du ministre chargé du Budget ? 

On en arrive à un point où le système s’est perverti lui-même. Dans certains cas, le juge des comptes rend des décisions pas très équitables pour marquer le coup car il a intégré que de toute façon le ministre va passer par là et accorder sa remise gracieuse. Le système est bancal. La solution ne peut pas être la remise en cause par un ministre d’une décision de justice. Il y a des règles à revoir. Le jour où il n’y aura plus de remise gracieuse, le juge des comptes devra réfléchir à deux fois à ces décisions. La jurisprudence sera, selon moi, plus humaine et clémente.

Avez-vous encore l’espoir que vos propositions et vos critiques soient prises en compte par les parlementaires lors de l’examen du PLF 2022 ?  

Je ne suis pas du tout optimiste mais c’est le seul espoir que l’on peut avoir. On peut espérer que des parlementaires avertis prennent le sujet à bras le corps. Je regrette que dans le projet de réforme de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) d’Éric Woerth et Laurent Saint-Martin, la responsabilité des gestionnaires publics soit passée sous silence. J’ai rendu un rapport au gouvernement sur le sujet. Par certains aspects, ce travail a été instrumentalisé, a été noyé en l’intégrant dans le rapport Bassères. Seule la proposition d’un régime de responsabilité unifié a été reprise mais il manque l’armature pour que le régime soit viable. C’est probablement ce que je peux regretter aujourd’hui.

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