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Tribune – Raphaël Doan : « Il reste à Emmanuel Macron une dernière voie : gouverner par référendums »

Par  Raphaël Doan. Publié le 05/07/2024 MARIANNE

Gouverner par référendum ? C’est la voie qu’il reste au président de la République : elle lui permettrait d’œuvrer sans trahir les électeurs ni procéder à des combines politiciennes, s’il ose une véritable révolution dans la pratique du pouvoir. Il s’agirait de donner aux Français les moyens de gouverner directement sur une série de questions essentielles. C’est l’analyse de l’essayiste Raphaël Doan, agrégé de lettres classiques.

Nous ne savons pas encore, à l’heure où sont écrites ces lignes, l’issue du second tour des élections législatives. Il est possible que le Rassemblement national (RN) obtienne une majorité absolue et forme un gouvernement de cohabitation. Mais le plus probable est qu’aucun parti ni aucune coalition ne soit en mesure d’atteindre les 289 députés. La situation serait alors inédite pour nos institutions.

Que peut faire un président de la République après sept ans de mandat et une dissolution ratée ? Les options sont peu nombreuses. Nommer un gouvernement de coalition minoritaire, du centre droit au centre gauche ? Il serait d’une couleur politique opposée à celles arrivées en tête chez les Français.

Il serait donc fragile, délétère, et à la merci d’une motion de censure. Un gouvernement technique pour gérer les affaires courantes ? Cela peut tenir quelque temps, au moins pour voter le budget. Mais va-t-on vraiment passer trois ans à gérer les affaires courantes ? Admettons qu’il s’agisse de tenir un an, le temps de dissoudre de nouveau l’Assemblée. Qui peut garantir que le résultat ne sera pas le même, ou pire, après un an d’immobilisme ?

UNE DERNIÈRE VOIE

Une chose est sûre : dans une telle situation, la majorité n’existe plus. L’Assemblée est paralysée. Mais il reste au président de la République au moins une voie qui lui permet de gouverner sans trahir les électeurs ni procéder à des combines politiciennes, s’il ose une véritable révolution dans la pratique du pouvoir. Il s’agit de donner aux Français les moyens de gouverner directement, sur une série de questions essentielles.

Il dispose, pour ce faire, d’un outil entièrement à sa main : l’article 11 de la Constitution, qui lui permet de soumettre un projet de loi au référendum. En cas de cohabitation hostile, on pourrait s’interroger sur la capacité d’initiative du président de la République à cet égard, puisque la convocation du référendum est décidée par le président « sur proposition du gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées ». Un Premier ministre de cohabitation pourrait éventuellement refuser de proposer le référendum au président, même si un tel refus présenterait un coût politique. En revanche, dans le cas d’un gouvernement technique faute de majorité à l’Assemblée, rien n’empêcherait le président de convoquer les électeurs pour approuver ou rejeter un projet de loi. Le référendum reste donc, pour lui, le seul moyen de retrouver l’initiative, indépendamment de l’état du Parlement.

Pour que cette solution fonctionne, il ne s’agit pas de se contenter d’un référendum symbolique. Il faudrait en faire une méthode de gouvernement, en organisant des référendums sur plusieurs questions essentielles et sur lesquelles, jusqu’ici, les Français n’ont jamais été invités à s’exprimer. Trop longtemps, les partis, qui ne recoupent jamais les véritables divisions idéologiques des Français, ont tâché d’éviter de trancher. Enquête après enquête, les sondages indiquent pourtant que de larges consensus réunissent les citoyens sur des sujets jugés clivants par le personnel politique.

C’est cette confusion entretenue qu’il s’agit de dissiper. Le président a voulu, à travers la dissolution de l’Assemblée nationale, procéder à une « clarification ». Il a là l’occasion d’aller encore plus loin dans cette démarche. Un gouvernement technique pourrait recevoir pour mission d’identifier, d’ici six mois, une série de trois questions importantes et d’établir des projets de loi à soumettre au vote des citoyens. Les trois référendums auraient lieu en un seul scrutin et le président ne donnerait pas de consigne de vote, afin de s’en remettre intégralement à la décision des électeurs. Ce serait une démarche inédite et qui pourrait entraîner un changement profond dans la pratique de nos institutions.

PILIER DE LA PRATIQUE DE LA VE RÉPUBLIQUE

Depuis la fin du XIXe siècle, les gouvernants français n’ont fait qu’un usage limité de l’outil référendaire. La IIIe et la IVe République, hostiles à la pratique plébiscitaire du bonapartisme, n’y avaient pas recours. La Constitution de 1958 a introduit cette possibilité sous l’impulsion d’un général de Gaulle qui y voyait un moyen de contourner le régime des partis. Il souhaitait en faire un véritable pilier de la pratique de la nouvelle république et, de fait, y a eu recours cinq fois en onze ans. Toutefois, il eut aussi l’habitude de dramatiser l’enjeu de ces élections en mettant, explicitement ou non, sa propre démission dans la balance. L’objectif était de vérifier régulièrement sa propre légitimité par le suffrage universel. De ce point de vue, c’était une réussite. Mais l’effet pervers de cette attitude fut d’associer le référendum, dans les esprits des politiques, des journalistes et des intellectuels, à un vote pour ou contre le président en place.

Le référendum de 1969, qui conduisit à la démission de De Gaulle, en est l’exemple typique. On entend souvent aujourd’hui que, lors d’un référendum, « les Français ne répondent pas à la question qu’on leur pose », et qu’ils votent « pour ou contre celui qui pose la question ». Pourtant, les derniers scrutins n’ont pas confirmé cet a priori tenace. Le référendum de 1992 sur le traité de Maastricht, celui de 2000 sur le quinquennat, celui de 2005 sur le traité établissant une Constitution pour l’Europe ont suscité des débats et des prises de position qui dépassaient très largement la personne du président en exercice à ces différentes dates, et portaient véritablement sur les sujets soumis au vote des Français. Ces derniers sont donc tout à fait prêts à prendre eux-mêmes des décisions importantes, indépendamment de considérations partisanes ou conjoncturelles.

Rappelons que, dans d’autres démocraties contemporaines, le vote direct des lois par les citoyens est une pratique courante, et qui ne se confond en rien avec un plébiscite personnel. De nombreux États américains font trancher des questions importantes à l’occasion d’élections plus classiques, ce qui donne parfois des résultats peu conformes aux attentes des partis en place : ces dernières années, après le revirement de la Cour suprême américaine sur le droit à l’avortement, les défenseurs de ce dernier ont gagné plusieurs référendums dans des États traditionnellement conservateurs comme le Kentucky et le Kansas. La démocratie suisse et son système de votation est un exemple de démocratie directe fonctionnelle au XXIe siècle, qui désamorce, de cette manière, les tensions politiques propres à la montée de mouvements populistes. Pourquoi s’inquiéter de l’arrivée au pouvoir de partis contestataires quand on peut résoudre à la source les problèmes qui les font monter, en laissant le peuple exercer son pouvoir ?

Il ne s’agit pas de transformer notre république en une démocratie directe intégrale, comme l’Athènes antique, où les citoyens votaient eux-mêmes les lois quarante fois par an. Il s’agit d’orienter la pratique de nos institutions dans un sens semi-direct, en introduisant une dose d’Athènes dans la démocratie française. Le Parlement vote les lois courantes. Le gouvernement exécute les lois. Le président agit en arbitre.

Mais à ces attributions traditionnelles, on ajoute la pratique d’un appel au peuple régulier, par exemple annuel ou bisannuel, pour adopter directement les projets de loi les plus essentiels. Il n’y a pas forcément besoin de rendre cette consultation obligatoire dans le texte de la Constitution, simplement d’en instaurer l’habitude. Le juriste Raymond Carré de Malberg écrivait en 1931 que « l’évolution (…) du parlementarisme français l’a transformé en un régime dans lequel prévaut la politique de parti. La prépondérance qu’a prise cette politique n’est acceptable qu’à la condition de trouver son correctif dans l’institution des appels au peuple. » C’est précisément la situation dans laquelle nous nous trouvons.

RÉFÉRENDUMS LOCAUX

Encore faut-il, bien sûr, que les futurs gouvernements respectent les orientations indiquées par les Français à l’issue de chaque référendum. On sait que la question s’était posée après le référendum de 2005 avec la signature du traité de Lisbonne. Il faut également que le champ des questions pouvant être soumises à référendum soit élargi. L’article 11 de la Constitution prévoit aujourd’hui que le référendum peut concerner « tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions ». Dans l’application de ces dispositions, la jurisprudence du Conseil constitutionnel est trop restrictive pour, par exemple, permettre l’organisation de scrutins sur des sujets de société comme la fin de vie.

À LIRE AUSSI : Recours au référendum, expérience du tirage au sort : ces mesures à appliquer pour plus de démocratie

D’autres sujets ne peuvent être traités que sous un angle particulier : le Conseil constitutionnel a par exemple, à l’occasion du référendum d’initiative partagée voulu par Les Républicains au printemps 2024, admis la possibilité d’inclure des dispositions relatives à l’immigration dans le champ de l’article 11, dès lors qu’elles concernent des dispositifs relatifs à la politique sociale. En l’état, la Constitution et la jurisprudence constitutionnelle laissent déjà des marges de manœuvre suffisamment importantes pour que le président de la République s’en saisisse immédiatement. Mais un véritable passage à un régime de démocratie semi-directe impliquerait un élargissement du domaine de l’article 11, ce qu’Emmanuel Macron avait d’ailleurs appelé de ses vœux en octobre dernier.

Dans le même esprit, il serait également utile de prévoir une extension des possibilités de référendums locaux, aujourd’hui difficiles à manier pour les collectivités, alors qu’ils sont souvent extrêmement utiles pour trancher un dilemme ou apaiser une situation locale. Ces aménagements passeraient par une révision de la Constitution qui devrait, forcément, être adoptée par référendum.

GAULLISME

Dans ses Mémoires de guerre, le Général de Gaulle faisait part de son « inquiétude à constater l’état d’esprit de ceux qui, demain, auraient en charge l’État et qui tendaient à rebâtir le régime pour les jeux des politiciens, plutôt que pour le service du pays. De cette confusion, de cette inconsistance, qui avaient mené la France au désastre et la République à l’abdication, ne tirerait-on d’autre leçon que d’aller à une inconsistance et à une confusion plus graves ? »

Face à eux, sa conviction était la suivante : « Il fallait que le chef de l’État fût, par le mode de son élection, sa qualité, ses attributions, en mesure de remplir une fonction d’arbitre national. Il fallait que le peuple eût à s’associer directement, par voie de référendum, aux décisions capitales qui engageraient son destin. » Suivant cette ligne de conduite, Emmanuel Macron, privé des moyens d’agir au Parlement, gagnerait à endosser le rôle d’arbitre national, et à convier le peuple français à s’associer directement à des décisions capitales. Il en sortirait, non plus comme le perdant d’une dissolution désastreuse, mais comme le refondateur de la démocratie française.

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