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Benjamin MOREL : Renouveler nos institutions (Partie 1: constats/objectifs/méthode)

PRESENTATION

Benjamin Morel est maître de conférences en droit public à l’Université Paris II Panthéon Assas et docteur en science politique à l’École Normale Supérieure de Paris-Saclay. Ses travaux portent sur les institutions politiques, le droit constitutionnel, le Parlement et les collectivités territoriales.

Il a notamment publié Les bases du droit constitutionnel (Belin, coll. « Major », 2020) et Le Sénat et sa légitimité, l’institution interprète d’un rôle constitutionnel (Dalloz, coll. « Bibliothèque constitutionnelle et parlementaire », 2018)

Cinq objectifs pour refonder notre République  

L’auteur propose 5 objectifs que nous publierons en 5 séquences précédées d’une présentation et d’un commentaire. (Aujourd’hui nous vous proposons les éléments d’introduction et de cadrage.) :

  • Refaire du Parlement un organe légitime et représentatif  : Il convient d’abord de repenser l’élection des chambres afin de renforcer leur légitimité et leur représentativité;
  • Desserrer l’étau du parlementarisme rationalisé : Un Parlement plus libre doit également disposer d’un plus grand pouvoir afin de jouer un rôle d’initiative et de contrôle efficace;
  • Retrouver le sens de l’institution présidentielle : Du nouvel équilibre qui en ressort doit émerger un rôle présidentiel recentré comme garant de l’unité et des intérêts du pays;
  • Redonner la parole au Peuple au sein des institutions : Marginalisé dans le processus d’hyperconcentration des pouvoirs actuellement à l’œuvre, le Peuple doit disposer de moyens d’action en dehors des seules élections. C’est notamment par la promotion d’une démocratie plus directe et délibérative qu’il convient de lui redonner toute sa place;
  • Redonner de la force au contrôle de constitutionnalité : Enfin, le contrôle de constitutionnalité, et ce faisant l’effectivité de la Constitution même, pose aujourd’hui question. Il convient donc d’en revoir les modalités.

« À quoi bon donc produire une note se répandant une nouvelle fois en études et en revue de littérature sur ce qui fait consensus jusqu’au sein même de la famille gaulliste ? Pourtant, les propositions concrètes de réformes finissent, quand elles existent, immanquablement au fond d’un tiroir » précise t il en ouverture.

« Plus qu’une nouvelle critique du fonctionnement de la Cinquième République, cette note se veut le mode d’emploi d’une réforme opérationnelle et réalisable. « 

Les enjeux définis par l’auteur :

  • repenser l’équilibre de nos institutions,
  • un meilleur équilibre des pouvoirs,
  • une inclusion plus forte du peuple dans les processus de décision.

Quels dysfonctionnements ?

Avant de développer les 5 Objectifs, l’auteur présente un diagnostic des dysfonctionnements de la Cinquième République.

  • un pouvoir présidentiel omnipotent, mais sans responsabilité établie, ni par le droit ni par la pratique;
  • le quinquennat met fin aux élections législatives en cours de mandat, alors que les référendums se raréfient;
  • sans contre-pouvoir réel, notre République est devenue une technocratie plébiscitaire à renouvellement quinquennal, incarnée par un seul homme.

6° Republique ou révision ?

La note de Benjamin Morel examine les deux scénarios, mais part du principe d’une révision de la Cinquième, tout en sachant que « les principes posés peuvent tout à fait s’appliquer à une sixième République répondant aux grands canons des constitutions modernes ».

Les sujets non abordés

En plus des sujets constitutionnels, l’auteur indique que  » d’autres points ont trait directement au sujet, mais ne peuvent être abordés dans le cadre de cette note déjà dense. »

Il s’agit pour lui des points suivants :

  • financement des partis politiques;
  • pluralisme médiatique
  • régulation des sondages;
  • droits fondamentaux;
  • organisation de la justice.;
  • collectivités locales.

Sur le dernier point, la décentralisation, l’auteur indique avec sévérité:

« Les Collectivités territoriales représentent également un acteur politique majeur à prendre en compte. Construite comme elle l’a été, la décentralisation a tué la démocratie locale pour promouvoir une forme de néo-féodalisme. » , écrit-il faisant référence à des travaux de l’Institut Rousseau.

Des sujets complémentaires ?

Nous pourrions, pour notre part ajouter les éléments suivants – en ce qui concerne le diagnostic, les objectifs ou les thématiques – qui sont importants pour la réflexion globale que conduit METAHODOS – LES ENTRETIENS DE LA MÉTHODE :

  • reprendre la réforme de l’administration,
  • ouvrir la fonction publique au monde économique, en organisant l’accès aux fonctions publiques de non titulaires issus des entreprises,
  • reformer le Conseil d’Etat et la Cour des Comptes,
  • revoir le statut des élus, incompatibilités, non cumuls…, plafonnement des indemnités, retraites… publiques ( politiques, administratives),
  • donner leur part dans l’action publique et la démocratie aux parties prenantes et corps intermédiaires,
  • reformer les modalités de vote pour favoriser la participation, par un véritable accès à la citoyenneté, et garantir la légitimité et la représentativité des élus,
  • reformer les procédures budgétaires et donner un rôle de pilotage au parlement dans la mise en œuvre des recherches d’efficience,
  • accélérer la simplification des normes et procédures en établissant pour chacune de ces actions un programme pluriannuel défini par le gouvernement et le parlement avec l’appui du Conseil d’Etat et de la Cour des Compte,
  • inventer une proximité avec les citoyens et les collectivités pour les politiques et actions européennes, par exemple avec des comités de citoyens et d’élus,
  • réhabiliter pour l’Etat une fonction majeure: celle d’élaborer des politiques nationales stratégiques dans les grands domaines,
  • définir, au niveau du gouvernement, une charte de gouvernance établissant les modalités de collaboration entre l’exécutif et l’administration,
  • instaurer l’élaboration par le gouvernement et le Parlement, en début de législature ou en cas de nouveau gouvernement, d’un programme – feuille de route – de gouvernement et d’une METHODE de mise en œuvre ( gouvernance, parties prenantes, consultations… ),
  • poursuivre la décentralisation,  principalement en supprimant les chevauchements de compétences,
  • clarifier les compétences respectives entre Communes et Interco, Départements et Régions en articulant fonctionnellement leurs actions deux à deux,
  • limiter certains pouvoirs spécifiques de l’exécutif  ( président de la République et premier ministre ) par exemple pour les nominations individuelles,
  • instaurer une transparence sur les actions et décisions de la présidence de la République, par exemple avec la publication préalable des ordres du jour du conseil des ministres – établis par le président sur proposition du 1° ministre – et la publication d’un compte rendu public comportant les décisions et les modalités de mise en œuvre par le gouvernement,
  • rétablir les prérogatives du Gouvernement, par rapport au président de la République et dans sa relation avec le Parlement, dans son autorité sur les ministres,
  • établir un Contrat Social,
  • établir un plan pluriannuel contrôlé par le Parlement pour réduire les inégalités et traiter les territoires en rupture ( les clivages sociaux, économiques et culturels entrainent un autre déclassement, démocratique),
  • faire de l’éducation une priorité véritable, avec une loi de programmation fixant des moyens et résultats à atteindre,

Ces éléments ne sont pas hiérarchisés ici, et ce rappel ne constitue pas une critique de la démarche de l’auteur qui s’attache principalement aux aspects constitutionnels.

Certainement y a t il toutefois divergence de vue – à ce stade de nos réflexions et au vu de cette première partie de l’article publié – sur le calendrier des élections et sur la décentralisation ( pas tant sur le diagnostic que sur les peperspectives d’évolution… mais nous traiterons de ce sujet ultérieurement).

Par ailleurs il y a la question des pratiques qu’un système démocratique et institutionnel devrait empêcher ou refuser (naïveté ?),

par exemple celles observées pendant la présente crise sanitaire qui mute en crise politique, qu’il faudra empêcher – si cela est possible : Ignorance des parties prenantes dans l’analyse et les prises de décisions; Ignorance des procédures administratives pourtant existantes; Personnification dramaturgique des décisions; Désinformation et infantilisation;…Mépris des collectivités et de leurs élus; etc. Comment faire ?

VOIR nos publications, par exemple :

Comment restaurer une Fonction politique au service de la Démocratie et du Citoyen https://metahodos.fr/2020/11/20/comment-restaurer-une-fonction-politique-au-service-de-la-democratie-et-du-citoyen/

Elections régionales – SUITE –  Le Vote par Correspondance pour renouveler la citoyenneté https://metahodos.fr/2020/11/14/elections-regionales-suite-le-vote-par-correspondance-pour-renouer-avec-la-citoyennete/

DOSSIER: Quand la Bureaucratie tient lieu de Fonction Politique – pendant que les Libertés sont restreintes – ne change-t-on pas de régime? https://metahodos.fr/2020/11/28/quand-la-bureaucratie-tient-lieu-de-fonction-politique-et-que-les-libertes-sont-restreintes-ne-change-t-on-pas-de-regime/

Sur le DIAGNOSTIC – le très mauvais classement de la France pour sa démocratie:

La France classée 24e, 29e ou 37ème pour sa démocratie et sa gouvernance https://metahodos.fr/2020/08/30/la-france-classee-24eme-29eme-ou-37eme-pour-sa-democratie-et-sa-gouvernance/

SUITE – La France classée entre 24, 29 et 37° – Peut-on mesurer la démocratie?https://metahodos.fr/2020/09/03/suite-la-france-classee-entre-24-29-et-37-peut-on-mesurer-la-democratie/

ARTICLE

50 propositions pour renouveler nos institutions

(Première Partie: Introduction et Sommaire)

Benjamin Morel – Dans Une Nouvelle République des Citoyens

« On fait campagne en vers, mais l’on gouverne en prose », dit l’adage prêté à l’ancien gouverneur de l’État de New York Mario M. Cuomo[1]. De tribunes de campagne en grands-messes devant le Congrès, les poètes de la politique aiment à parler de nouvelle ère démocratique impliquant la transformation de nos institutions. Au pouvoir, et ayant goûté au confort qu’elles procurent à celui qui les contrôle, ils se veulent ensuite des prosateurs réalistes et timides en la matière. Le diagnostic des dysfonctionnements du régime semble pourtant aujourd’hui assez largement partagé. La cinquième République souffre d’une concentration excessive des pouvoirs et de respirations démocratiques trop rares en dehors des élections présidentielles. À quoi bon donc produire une note se répandant une nouvelle fois en études et en revue de littérature sur ce qui fait consensus jusqu’au sein même de la famille gaulliste ? Pourtant, les propositions concrètes de réformes finissent, quand elles existent, immanquablement au fond d’un tiroir[2].

Plus qu’une nouvelle critique du fonctionnement de la Cinquième République, cette note se veut le mode d’emploi d’une réforme opérationnelle et réalisable. Sa visée est donc plus pratique que théorique. Il s’agit certes de repenser l’équilibre de nos institutions, mais de le repenser en prose en impulsant un meilleur équilibre des pouvoirs et une inclusion plus forte du peuple dans les processus de décision.

Table des matières

I. Diagnostic des dysfonctionnements de la Cinquième République. 

II. Faut-il une VIe République ou une Ve République bis ?

III. Comment changer les institutions ? 

IV. Limites de l’analyse    

Cinq objectifs pour refonder notre République :  

Objectif 1 : Refaire du Parlement un organe légitime et représentatif  

  • Sous-objectif 1a : Rendre l’Assemblée nationale plus représentative grâce à la proportionnelle
    • Des arguments non conclusifs contre la proportionnelle
    • La mise en place de la proportionnelle est aisée.   
  • Sous-objectif 1b : Rééquilibrer le collège des grands électeurs sénatoriaux                                                  

Objectif 2 : Desserrer l’étau du parlementarisme rationalisé 

  • Sous-objectif 2a : Revaloriser l’initiative parlementaire
  • Sous-objectif 2b : Rendre plus effectif le contrôle parlementaire
  • Sous-objectif 2c : Redonner aux parlementaires le temps de leurs missions
  • Sous-objectif 2d : Accorder au Parlement les moyens de remplir son rôle

Objectif 3 : Retrouver le sens de l’institution présidentielle

  • Sous-objectif 3a : Repenser l’élection présidentielle
  • Sous-objectif 3b : Repenser la répartition des pouvoirs entre Président de la République et Gouvernement.

Objectif 4 : Redonner la parole au Peuple au sein des institutions

  • Sous-objectif 4a : Promouvoir la démocratie délibérative
  • Sous-objectif 4b : Favoriser la démocratie directe
    • Le RIC peut prendre deux formes
    • La principale limite au RIC provient de la mobilisation

Objectif 5 : Redonner de la force au contrôle de constitutionnalité

  • Sous-objectif 5a : Réviser le mode de nomination des membres
  • Sous-objectif 5b : Faire du Conseil constitutionnel un gardien plus effectif de la Constitution

I. Diagnostic des dysfonctionnements de la Cinquième République

Avant d’approcher le sujet de façon concrète et originale, il est impératif de rappeler brièvement le diagnostic aujourd’hui assez largement partagé du déséquilibre des pouvoirs sous la Cinquième.

Le pouvoir disproportionné de l’exécutif repose d’abord sur un vice originel. Michel Debré souhaitait en effet bâtir un régime à l’anglaise, dont le Premier ministre serait le mur porteur. Toutefois, devant l’impossibilité d’imposer à l’Élysée et aux partis, un suffrage majoritaire à un tour, il craignait une forte instabilité parlementaire[3]. Aussi la Constitution a-t-elle été pensée pour dompter un Parlement récalcitrant. Or, le fait majoritaire va transformer les tempêtes parlementaires de jadis en mer d’huile. Sa conjonction avec les dispositifs de rationalisation va alors aboutir à faire du Parlement français le moins puissant de toutes les grandes démocraties occidentales[4].

Le général de Gaulle voulait pour sa part donner un sens bonapartiste au nouveau régime. L’élection au suffrage universel direct du Président, à la suite du référendum du 28 octobre 1962, a transformé les partis en écuries présidentielles. Élu par le peuple, le Président n’est conçu comme responsable que devant lui. Cette responsabilité extra-juridique est au cœur du Gaullisme comme régime de légitimité politique. Ainsi le général de Gaulle ne fait pas de « caprices » en menaçant de démissionner à chaque élection législative ou à chaque référendum… avant de s’exécuter en 1969. Si dans les faits, le pouvoir du chef de l’État est bien supérieur à celui que lui accorde le texte de la Constitution[5], c’est grâce à ce lien direct. S’il est rompu, alors ce qui rend légitime cette primauté s’effondre. Ce mode de mise en jeu de la responsabilité n’est toutefois guère fonctionnel, dès lors que la légitimité charismatique du Général n’est qu’imparfaitement transmissible à ses successeurs[6]Certes, l’élection au suffrage universel permet de donner l’illusion du sacre populaire d’un sauveur, mais la légitimité qui y est inhérente n’est que de courte durée. Le système va alors progressivement dysfonctionner. Alors que De Gaulle ne pouvait envisager de subir une cohabitation, Valéry Giscard d’Estaing exclut de démissionner à la veille des législatives de 1978. Alors que la responsabilité politique du président était jugée par lui comme engagée en cas de dissolution ou de référendum, Jacques Chirac se maintient en 1997 puis en 2005.

Ainsi aboutit-on à un pouvoir présidentiel omnipotent, mais sans responsabilité établie, ni par le droit ni par la pratique. Sa légitimité est entamée et, avec elle, celle de l’ensemble des institutions. Dès lors, référendums et élections sont jugés comme déstabilisateurs. Le quinquennat met fin aux élections législatives en cours de mandat, alors que les référendums se raréfient. Là où de Gaulle usa de l’article 11 de la Constitution pour faire appel au Peuple contre le Parlement, ses successeurs usent systématiquement de la convocation du Congrès pour contourner le Peuple. La Cinquième, pensée comme un régime faisant abondamment appel au Peuple, en vient à se calfeutrer pour se garder de tout vent électoral.

La conjonction de la rationalisation à l’extrême du parlementarisme et de la domination de la figure présidentielle a encore été aggravée par le quinquennat[7]. Le pouvoir présidentiel repose alors sur un mécanisme étranger au texte de la Constitution. Les partis n’existent que pour soutenir un présidentiable. Si ce dernier l’emporte, il dispose, par le jeu du calendrier électoral et du mode de scrutin, d’une majorité acquise qui lui doit sa réélection. La responsabilité du gouvernement est certes engagée devant le Parlement, mais la majorité étant dans les mains du président, les ministres deviennent ses collaborateurs. Depuis 2017, leur peu d’autonomie administrative a été réduit aux symboles. Emmanuel Macron s’est en effet mêlé de choisir directeurs de cabinet et directeurs d’administration, faisant de ses ministres les visages d’une politique qu’ils ne contrôlent pas. La résistance d’Édouard Philippe a été rompue par la nomination de Jean Castex, flanqué d’un directeur et d’un chef de cabinet proches du président. Hors renouvellement convenu, le secrétaire général du gouvernement a été remercié, ce qui ne s’était pas produit depuis la première cohabitation. L’existence, depuis 2017, de conseillers communs entre Matignon et l’Élysée vient parachever l’œuvre de contrôle présidentielle sur la machine administrative. Le Président de la République est ainsi parvenu à créer un lien d’allégeance direct entre lui et l’administration de l’État. Sans contre-pouvoir réel, notre République est devenue une technocratie plébiscitaire à renouvellement quinquennal, incarnée par un seul homme.

II. Faut-il une VIRépublique ou une Ve République bis ?

Faut-il une sixième République ? Pour répondre à cette question encore faudrait-il savoir de quelle sixième République nous parlons. La notion a en effet permis de promouvoir des régimes dont les contenus seraient très différents[8]. Cette note ne se veut pas l’exégèse d’un ordinal. En matière constitutionnelle, le fétichisme des nombres nous détourne de l’essentiel. Changer les institutions, ce n’est pas d’abord changer les textes, encore moins les numéros, c’est modifier les rapports de force qui leur donne vie. Pour lire ce rapport de force, il ne faut pas se borner à une analyse purement juridique, selon laquelle le vrai pouvoir sous la Cinquième résiderait en fait entre les mains du Premier ministre. Il ne faut pas non plus le réduire à une mystique. L’articulation des pouvoirs ne vient pas d’un « esprit » des institutions. Il est le produit d’un rapport de légitimité entre organes et d’un consentement tacite des acteurs politiques relatif à une pratique dans laquelle chacun trouve son intérêt[9]. Ce sont ces rapports qu’il faut changer. On peut évidemment se mettre en tête de tout réécrire, mais cela ne sert, en soi, pas à grand-chose[10]. Les textes constitutionnels modernes reposent sur des bases similaires dont les allitérations minimes font la différence. On peut évidemment tout vouloir renverser et rétablir Consuls, Sénat et Comices de la constitution romaine ; comités exécutifs et assemblées primaires des constitutions révolutionnaires. Toutefois, si l’on part du principe que le texte voulu repose sur les bases du parlementarisme rationalisé issu du constitutionnalisme moderne, comporte comme organes un parlement, un gouvernement et un chef de l’État, tout peut être atteint en modifiant à la marge le texte existant.

Écrire un nouveau texte comporte par ailleurs le risque de l’inconnu quant à son application. Il est plus aisé de savoir comment fonctionnera une pendule une fois que, étudiée, on a réparé ses rouages. Au contraire, un nouveau texte représente un prototype dont l’évolution échappe en grande partie à ses concepteurs. La troisième République ainsi pensée par les orléanistes comme une monarchie libérale en attente de Roi se mua en République parlementariste. Le Sénat y joue un rôle croissant et contra legem alors que le Président, qui disposait pourtant de pouvoirs importants, fut marginalisé. À rebours, alors que la Cinquième était qualifiée par Marcel Prélot de République sénatoriale, et que son architecte, Michel Debré, y voyait le pouvoir résider à Matignon, c’est finalement l’Élysée qui établit son hégémonie. Pensé uniquement par De Gaulle et Debré comme un chien de garde des prérogatives de l’exécutif, le Conseil constitutionnel est de son côté devenu un juge créateur et créatif du respect par le législateur des droits et libertés fondamentales. Jean Rivero notait ainsi que « les institutions, à la différence des satellites, demeurent rarement sur l’orbite où leur créateur avait entendu les placer. Elles échappent à la volonté du Constituant ou du Législateur qui leur a donné vie. L’événement, le milieu, la personnalité des hommes qui les incarnent déterminent leur trajectoire »[11].Écrire une nouvelle Constitution, c’est six mois d’émulation et dix ans de correction, dont les rapports de force politiques n’impliquent pas qu’ils aillent dans le sens des rédacteurs originels.

Par ailleurs, l’instabilité prêtée à l’instauration d’un nouveau régime peut être repoussoir pour l’opinion[12]. Or un changement de République ne peut s’appuyer que sur un large soutien populaire. L’histoire montre que seules les périodes de crise politique profonde conduisent à de tels scénarios ; peut-être en vivons-nous une. Toutefois, l’idée d’une sixième République a également ses charmes et présente deux avantages. D’abord, elle rend mobilisatrice une thématique institutionnelle qui l’est souvent peu. Derrière l’ordinal du régime se cache la promesse d’un changement. Ensuite, si l’invocation de l’esprit des institutions n’a guère de sens, la mystique qui les entoure dans l’opinion, elle, en a. Il est sans doute plus facile de remettre en cause radicalement le présidentialisme si cela est couplé avec un changement de République. Changer de République relève donc de l’opportunité politique plus que de la technique constitutionnelle. Quel que soit le choix fait, son équilibre dépendra des rapports de force entre acteurs jouant du texte, bien plus que de l’épure de sa rédaction ou des symboles qu’il contiendra. Quel que soit le choix symboliquement fait, il doit s’appuyer sur les textes existants pour éviter des lendemains qui déchantent en se fondant sur une interprétation juridique déjà connue[13].

Cette note part donc du principe d’une révision de la Cinquième, tout en sachant que les principes posés peuvent tout à fait s’appliquer à une sixième République répondant aux grands canons des constitutions modernes.

III. Comment changer les institutions ?

Si l’on écarte l’idée d’un grand soir institutionnel qui verrait l’édifice de la Cinquième République mis à bas, deux dispositions ont historiquement été utilisées pour modifier la Constitution.

La première est l’article 11 de la Constitution, usité deux fois par le général de Gaulle. Ce dernier permet au Président de la République de soumettre à référendum un projet de loi. L’usage de l’article 11 apparaît toutefois inconstitutionnel à dessein de modifier la Constitution comme le notait à l’époque le Conseil constitutionnel[14]. Il serait difficile de répéter le geste gaullien sans forte contestation de l’opinion et des juristes. Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a depuis ouvert la porte au contrôle des décrets de convocation d’un tel référendum, ce qui hypothèque son organisation[15].

La seconde méthode est celle prévue à l’article 89 de la Constitution. Ce dernier dispose qu’après vote conforme des deux chambres, le texte est soumis, soit au Congrès, soit à référendum. Le principal souci est que cela donne au Sénat un droit de veto sur le texte. Historiquement, les nouvelles majorités élues, notamment à gauche, sur la promesse d’une grande révision constitutionnelle se sont appuyées sur ce potentiel veto pour ne rien faire. Peut-on oublier que le premier Président de gauche de la Cinquième fut aussi l’auteur du « coup d’État permanent » ? On peut penser que, bien des fois, si le Sénat n’avait pas existé, on aurait souhaité l’inventer. L’exécutif a en effet peu à gagner à soutenir une révision constitutionnelle d’ampleur alors que le fonctionnement actuel du régime le favorise tant. C’est d’autant plus le cas que ses moyens pour contraindre les députés (procédure accélérée, dernier mot…) sont bien plus faibles, voire inexistants, lors d’une révision constitutionnelle. Cela peut donc conduire à une perte de contrôle sur le contenu du texte. Aussi, même quand le Sénat est volontaire, il représente un diable bien commode. Le Sénat est une excuse pour ne rien faire, mais c’est une fausse excuse. Il n’y a pas besoin de changer la Constitution pour redéfinir fondamentalement l’économie du régime. L’épouvantail sénatorial ne peut excuser l’immobilisme. En modifiant quelques lois ordinaires et organiques, c’est l’essentiel même de ce qui fait aujourd’hui le fonctionnement de la Cinquième République qui peut être chamboulé. Aussi cette note distingue deux scénarios.

Le scénario 1 part du principe qu’aucune entente n’est possible avec le Sénat. Il ne repose donc sur la modification d’aucune norme (loi constitutionnelle ou loi organique relative au Sénat) sur laquelle un veto sénatorial peut s’exercer. Malgré ce « handicap », ce scénario est en lui-même suffisant pour progresser très largement vers les objectifs affichés (détaillés ci-dessous).

Le scénario 2 fait abstraction d’une opposition potentielle du Sénat. Il propose donc de remanier en profondeur les équilibres du texte constitutionnel. Ces dispositions peuvent apporter un réel souffle. Toutefois, dans la majorité des cas, elles ne viennent que confirmer et solidifier les réformes pouvant être entreprises dans le cadre du scénario 1.

IV. Limites de l’analyse

En dehors de la question constitutionnelle, d’autres points ont trait directement au sujet, mais ne peuvent être abordés dans le cadre de cette note déjà dense. Il s’agit notamment du financement des partis politiques. On peut à ce titre regretter l’enterrement de la banque de la démocratie soutenue par François Bayrou. Il s’agit également de l’organisation du pluralisme médiatique ou de la régulation des sondages[16]. Ces points sont essentiels pour qui veut la stabilité d’institutions réformées. D’autres éléments relevant du champ constitutionnel ne sont pas non plus abordés. D’abord celui des droits fondamentaux. Ceux-ci doivent reposer sur une conception commune de la justice comme fondement de l’État[17] et articuler plus clairement le rapport entre homme et environnement. En la matière, on assiste aujourd’hui à une juxtaposition progressive de droits et de principes dont la multiplication conduit surtout à émanciper le juge constitutionnel. Plus le texte est bavard et contradictoire, plus le juge est libre de développer à sa guise son interprétation.  Ensuite, il convient de considérer l’organisation de la justice. Le rapport entre siège et parquet, le rôle du Conseil supérieur de la magistrature doivent notamment être repensés. Ces éléments s’éloignent toutefois du sujet d’une note relative aux équilibres politiques et institutionnels.

Enfin, les collectivités locales représentent également un acteur politique majeur à prendre en compte. Construite comme elle l’a été, la décentralisation a tué la démocratie locale pour promouvoir une forme de néo-féodalisme. Sur ce point, l’institut Rousseau a déjà fait paraître deux notes interrogeant leur place au sein du paysage institutionnel[18].

Cinq objectifs pour refonder notre République

Cinq objectifs guident donc ce projet de révision institutionnelle :

  • Il convient d’abord de repenser l’élection des chambres afin de renforcer leur légitimité et leur représentativité (objectif 1) ;
  • Un Parlement plus libre doit également disposer d’un plus grand pouvoir afin de jouer un rôle d’initiative et de contrôle efficace (objectif 2) ;
  • Du nouvel équilibre qui en ressort doit émerger un rôle présidentiel recentré comme garant de l’unité et des intérêts du pays (objectif 3) ;
  • Marginalisé dans le processus d’hyperconcentration des pouvoirs actuellement à l’œuvre, le Peuple doit disposer de moyens d’action en dehors des seules élections. C’est notamment par la promotion d’une démocratie plus directe et délibérative qu’il convient de lui redonner toute sa place (objectif 4) ;
  • Enfin, le contrôle de constitutionnalité, et ce faisant l’effectivité de la Constitution même, pose aujourd’hui question. Il convient donc d’en revoir les modalités (objectif 5).

A SUIVRE…

PROCHAINE PUBLICATION : Objectif 1

1] Cité par Clinton, B., Ma vie, Paris : Odile Jacob, 2004, p.396

[2] Citons pour les plus récents et aboutis : Bartolone C., Winock M., Refaire la démocratie, Rapport du groupe de travail sur l’avenir des institutions, Assemblée nationale, rapport n° 3100, 2012 ; Projet de loi constitutionnelle nº 2203 pour un renouveau de la vie démocratique déposé à l’Assemblée nationale le 29 août 2019.

[3] Debré M., « La Constitution de 1958 : sa raison d’être, son évolution », Revue française de science politique, n° 28 vol.5, 1978.

[4] Lijphart A., Patterns of democracy: government forms and performance in thirty-six countries, 2nd éd., New Haven: Yale University Press. 2012.

[5] Cohendet, M.-A., Le président de la République, 2ème éd., Paris : Dalloz, 2012.

[6] C’est là toute la fragilité d’une légitimité fondée sur le charisme. Voir Weber, M., Économie et société 1: Les catégories de la sociologie, coll. Agora les classiques, n° 1, Paris : Pocket, 1995.

[7] Par ailleurs, la fin du cumul des mandats a brisé la possibilité de constituer un fief local permettant de faire le dos rond devant une défaite nationale. L’effondrement des partis traditionnels en 2017 a enfin rompu le faible contrepoids interne qu’ils représentaient. La fin des barons et des apparatchiks laisse le pouvoir présidentiel aussi omnipotent qu’isolé et fragile.

[8] En forme de bilan voir Fourrier N., L’impossible Sixième République, Liberté et séparation des pouvoirs en France, Paris : L’Harmattan, 2016, pp.209-215.

[9] Au risque de pêcher par autocitation, nombre des réflexions apportées dans cette note trouvent leur soubassement théorique dans notre travail de thèse. En nous fondant sur les théories de l’institution notamment issues du néo-institutionnalisme, nous interrogeons l’interprétation dynamique des normes au sein du système politique à travers notamment la manière dont les institutions politiques apprécient les rapports entre leurs légitimités concurrentes. Comprendre l’effet de normes constitutionnelles, ce n’est donc pas seulement, et pas d’abord comprendre leur lettre. C’est saisir la façon dont chacun se sent à la fois légitime à les interpréter, et comment cette légitimité est acceptée par les autres acteurs du champ politique. Voir notamment Morel B., Le Sénat et sa légitimité : l’institution interprète de son rôle constitutionnel, coll. « Bibliothèque parlementaire et constitutionnelle », Paris Dalloz, 2018.

[10] L’idée d’une assemblée constituante citoyenne n’est pas absurde. Elle nous semble comporter deux limites. Le cas islandais notamment montre que la complexité de la tâche conduit au téléguidage de l’initiative par des acteurs intéressés. En l’occurrence, l’activisme des universitaires nord-américains a été important. Ensuite, là encore, la portée d’un texte constitutionnel est en grande partie imprévisible. Le meilleur texte, écrit avec les meilleures intentions, peut conduire au pire dans la pratique. Ce n’est pas parce que le Peuple s’empare de la matière constitutionnelle qu’il reprend le pouvoir. Mieux vaut penser dans des cadres prévisibles, car connus, la manière dont il peut retrouver son rôle souverain dont les institutions représentent l’instrument. Sur l’Islande, voir Prins C., ‎ Cuijpers C., ‎ Lindseth P-L., Digital Democracy in a Globalized World, Cheltenham: Edward Elgar, 2017.

[11] Rivero, J., « Fin d’un absolutisme », Pouvoirs, revue française d’études constitutionnelles et politiques, 1980 (rééd. 1991). n° 13, p.5.

[12] Notons toutefois que la Vème n’est plus aussi populaire qu’elle le fut. Un sondage Odoxa-le Parisien du 20 novembre 2015 montre 62 % des Français favorables à une VIe République. Un sondage du même institut du 3 octobre 2018 montre que seuls 44 % des Français seraient attachés à la Veme. Reste que chacun voit la VIe République à sa porte et qu’il n’est pas certain qu’au-delà du principe le projet soit entendu de la même façon par l’électorat susceptible de le soutenir. Gageons que l’élection au suffrage universel direct du président de la République présente ici une pierre d’achoppement importante.

[13] C’est d’ailleurs souvent le cas des projets proposés : voir notamment Montebourg, A. et François, B., La Constitution de la VIe République : réconcilier les Français avec la démocratie, Paris : O. Jacob, 2005.

[14] Machelon J.P., Mathieu B., Melin-Soucramanien F., Philippe X., Rousseau R., Les grandes délibérations du Conseil constitutionnel (1958-193), Paris : Dalloz, 2009, p. 99 et suivantes.

[15] Décision n° 2005-31 REF du 24 mars 2005.

[16] Voir sur ce sujet : Portelli H., Sueur J. — P., Sondages et démocratie : pour une législation plus respectueuse de la sincérité du débat politique, Rapport d’information, fait au nom de la commission des lois du Sénat, n° 54 (2010-2011) : 2010.

[17] Sur cette idée, voir : Lapie P. : La justice par l’État. Étude de morale sociale, Paris : Félix Alcan, 1899

[18] Ridel C., Listes citoyennes, municipalisme : Quelle démocratie locale après les gilets jaunes?, 2020 (https://www.institut-rousseau.fr/listes-citoyennes-municipalisme-quelle-democratie-locale-apres-les-gilets-jaunes) ; Pierre-Latour P., Décentralisation et organisation territoriale : vers un retour à l’État?, 2020 (https://www.institut-rousseau.fr/decentralisation-et-organisation-territoriale-vers-un-retour-a-letat)

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