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CLASSEMENTS/DECLASSEMENTS DEMOCRATIQUES – DEMOCRATY INDEX (partie 3)

Les évaluations internationales des régimes

Quelques jours avant la publication de l’indice de démocratie 2021, Telos publiait cet article relatif aux évaluations internationales des régimes.

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Article

Classements et déclassements démocratiques

Julien Damon Telos 19 janvier 2022 – Julien Damon Directeur de la société de conseil Eclairs, professeur associé à Sciences Po

Tout se classe, tout s’évalue, tout se hiérarchise. Une certaine frénésie classificatoire se retrouve ainsi dans les établissements scolaires, les entreprises, les services publics. Il s’agit de mesurer des performances, des moyens, des résultats. Réalités concrètes et notions abstraites font l’objet d’investigations et de mesures. La démocratie n’est pas en reste.

L’opération est compliquée car elle suppose préalablement de dire ce qu’est la démocratie. L’exercice est souvent critiqué car, comme le veut une jolie formule, tout ce qui a de la valeur ne se mesure pas forcément et, réciproquement, tout ce qui se mesure n’a pas forcément de valeur[1]. Enfin, la démarche est souvent contestée car, avant de refléter réellement l’état de la démocratie, ces expertises traduiraient principalement les idéologies des institutions qui mènent les enquêtes.

Sur les soupçons et les défauts possibles de ces palmarès internationaux, on peut faire référence à la décision de la Banque mondiale, en septembre 2021, de suspendre la publication de son rapport discrédité « Doing Business »[2]. Depuis deux décennies, ce rapport annuel évaluait et classait les pays en fonction de leurs réglementations et régimes fiscaux, plus ou moins favorables aux entreprises, promouvant, en passant, certaines réformes. Des responsables de la Banque mondiale sont accusés d’avoir manipulé le classement, à l’instigation notamment de la Chine et de l’Arabie Saoudite. Plus généralement, une discussion essentielle porte sur les présentations faussées que peuvent faire les pays, dès lors qu’ils sont classés selon des critères unifiés, les incitant à gommer certaines de leurs particularités. Bref, établir des classements mondiaux sur les environnements nationaux des affaires n’est pas chose aisée. Il en va, bien entendu, de même pour la démocratie.

Il importe donc d’avoir ces réserves et ces limites à l’esprit quand on se penche sur les classements de la démocratie. Il n’en reste pas moins des enseignements à tirer d’une revue des principaux débats et de quelques résultats. L’ensemble importe car il nourrit le débat sur le contenu, les évolutions et les perspectives de la démocratie, dans les pays, lorsqu’ils se comparent, et à l’échelle globale, ainsi dépeinte par des enquêtes internationales.

Quelle méthode de mesure?

Il n’y a certainement pas de consensus sur la façon de mesurer la démocratie. Les définitions de la démocratie sont contrastées. Il existe bien des débats animés à ce sujet[3]. Souvent la démocratie est traitée comme un quasi-synonyme de liberté, au moins comme un régime dont un trait principal procède du respect des libertés.

Bien que les termes « liberté » et « démocratie » soient souvent utilisés de manière interchangeable, les deux ne sont pas synonymes. La démocratie peut être considérée comme un ensemble de pratiques et de principes qui institutionnalisent et, par conséquent, protègent la liberté. Elle suppose notamment l’égalité devant la loi, des procédures régulières et le pluralisme politique.

Certains estiment que la démocratie est un concept dichotomique : un État est démocratique ou non. Mais la plupart des expertises visant à évaluer la démocratie et à classer les pays adhèrent à une conception continue, avec la possibilité de divers degrés de démocratie, comme il peut y avoir divers degrés de liberté.

Une mesure assez ancienne, non pas de la démocratie mais de la liberté, est produite par l’organisation américaine Freedom House, créée en 1941 et financée majoritairement par le gouvernement américain[4]. Parfois contestés comme étant d’abord un relais de la politique étrangère des États-Unis, ses rapports annuels sont amplement relayés et commentés à travers le monde.

Du rapport consacré à 2020, il ressort, sur 195 pays, 43 % de « libres », 32 % de « partiellement libres » et 25 % de « non libres ». Si on ne prend plus en compte les pays, mais les populations, alors, sur près de 8 milliards de personnes, 39 % sont libres, 25 % sont partiellement libres et 36 % ne sont pas libres.

Souvent dans les commentaires et les expertises s’appuyant sur ces données, la liberté, ainsi mesurée, devient la démocratie, ainsi désignée.

Le calcul de ce qu’est la liberté dans un pays et, partant, ce qu’est son niveau de démocratie est une moyenne de plusieurs indices de liberté politique (avec 10 indicateurs) et de libertés civiles (avec 15 indicateurs).

L’intérêt de la mesure tient dans sa couverture géographique et son ancienneté. Elle couvre tous les pays et remonte au début des années 1970.

Si l’on se penche, plus explicitement, sur la démocratie, un indice très en vogue est celui publié par The Economist. Ce travail repose sur une méthode considérant que la liberté est une composante nécessaire de la démocratie, sans en être une condition suffisante.

L’indice de démocratie de The Economist

L’hebdomadaire libéral britannique réalise, depuis 2006, un état de la démocratie dans le monde[5]. Le travail repose sur le calcul d’un « indice de démocratie », fournissant un état et un comparatif de la démocratie, pour 167 pays. Le champ géopolitique couvre la quasi-totalité de la population mondiale et la grande majorité des États du monde. Concrètement, l’indice de démocratie repose sur cinq catégories : 1/ processus électoral et pluralisme ; 2/ fonctionnement des pouvoirs publics ; 3/ participation politique ; 4/ culture politique ; 5/ libertés civiques.

Ces cinq catégories, rassemblant des données de fait et des données d’opinion, des données déclaratives et des observations, veulent former un tout conceptuel cohérent.

Techniquement, soixante indicateurs basiques permettent une note, de 0 à 10, pour chaque catégorie.  L’indice global – dit « indice de démocratie – est la moyenne des résultats pour les cinq catégories. Il est établi pour chaque pays ainsi qu’à l’échelle globale.

Sur la base des scores obtenus chaque pays est classé dans l’un des quatre types de régime : « démocratie à part entière », « démocratie imparfaite », « régime hybride » ou « régime autoritaire ».

Index de la démocratie, par type de régime

Source : The Economist Intelligence Unit

Selon cette approche, en 2020, 75 des 167 pays couverts, soit 45 % du total, sont considérés comme des démocraties (à part entière ou imparfaites). Toujours selon cette méthode, seulement environ la moitié (49 %) de la population mondiale vit dans une démocratie, et encore moins (8 %) dans une démocratie à part entière. Plus d’un tiers (36 %) de la population mondiale vit sous un régime autoritaire, dont une grande partie en Chine.

En ce qui concerne l’indice synthétique, en 2020, le score moyen mondial a atteint un plus bas depuis 2006. Cet indicateur a baissé sur la période, de 5,52 en 2006 à 5,37 en 2020, en passant par 5,44 en 2019. Le résultat de 2020 représente une dégradation significative et est dû en grande partie, mais pas uniquement, aux restrictions gouvernementales imposées aux libertés, à travers le monde, en réponse à la pandémie de coronavirus.

Bien entendu, les contraintes liées à la pandémie ne sont pas de même nature que celles qui pèsent sur les Ouïgours, les Afghanes ou les Coréens du Nord. L’étude de The Economist, dont l’analyse est centrée, en 2020, sur les conséquences de la crise Covid, repère seulement, avec ses indicateurs habituels, des niveaux plus faibles dans les réponses aux questions portant sur la confiance et sur le sentiment personnel de maîtriser son existence. Ce que l’on comprend bien au titre des mesures de confinement et de couvre-feu. Il importe de conserver à l’esprit que ces décisions ont été, dans la plupart des pays, prises et contrôlées démocratiquement, même si elles ont partout fait l’objet de débats poussés.

En tout cas, en 2020, 116 pays (près de 70 % du total), ont enregistré une baisse de leur score total par rapport à 2019. La période a connu des améliorations impressionnantes et des baisses spectaculaires, avec Taïwan enregistrant la plus forte amélioration et le Mali la plus forte baisse.

Les résultats ont frappé les esprits en France, le pays ne se classant qu’au 24ème rang et étant relégué en 2020 – pour un centième de point – dans le groupe des démocraties « imparfaites » ou « défaillantes » (avec une note de 7,99 sur 10)[6].

Classement global des pays (extraits)

Source : The Economist Intelligence Unit

Parmi les régimes hybrides, la Turquie figure, en 2020, au 104ème rang, entre la Gambie et le Pakistan.

Parmi les pays autoritaires, la Russie se trouve au 124ème rang, classée entre l’Éthiopie et le Niger. La Chine est 151ème tout juste devant l’Iran.

Relevons, également, les scores extrêmement contrastés des nations du continent européen : la Norvège, en tête de classement, obtient une note de 9,81 sur 10, tandis que la Russie a une note de 3,31, la Hongrie de 6,56 et la Pologne de 6,85.

Soulignons, enfin, que la France, depuis 2006, est passée de 8,07 à 7,99 en 2020, basculant, selon les années, entre les deux catégories de « démocratie à part entière » et « démocratie imparfaite », la barrière se situant à 8.

Indices de démocratie en France et dans le monde (2006-2020)

Source : The Economist Intelligence Unit

Sur une quinzaine d’années, on pourrait avoir la fausse impression d’une stabilité, les mouvements étant de faible ampleur. Ce qui est assez vrai pour la France (peu de changements), est erroné pour l’échelle mondiale. En effet, les évolutions de l’agrégation des résultats pour les 167 pays est plus significative que l’évolution pour un seul pays. En l’espèce, depuis le milieu des années 2000 un relatif affaiblissement démocratique s’observe. C’est en tout cas ce que conclut The Economist, avec les vertus et les limites de son exercice. 

D’autres perspectives

D’autres institutions publient, ponctuellement ou régulièrement, des travaux d’expertise sur les situations et les évolutions démocratiques.

À l’échelle intergouvernementale on peut citer l’Institut international pour la démocratie et l’assistance électorale (IDEA) créé en 1995[7]. Cette organisation vise, comme d’autres, la promotion et l’extension de la démocratie. 34 pays, de tous les continents, en sont membres[8].

International IDEA – c’est le nom sous lequel l’organisme est connu – publie annuellement un rapport sur la démocratie dans le monde, lui aussi à répercussions significatives. Cette étude, comme celle de The Economist, donne des notes, des bons et des mauvais points, agrémentés de commentaires positifs ou négatifs.

Le rapport annuel sur l’état de la démocratie dans le monde contient des données sur la qualité de démocratie au regard de 16 aspects, rassemblés en cinq dimensions : 1/ représentativité du gouvernement ; 2/ droits fondamentaux ; 3/ contre-pouvoirs et contrôle de l’exécutif ; 4/ impartialité de l’administration ; 5/ engagement participatif.

Cadre conceptuel de l’étude sur l’état de la démocratie dans le monde

Source : International IDEA

Le rapport pour 2020, analysant la première période Covid, repère que, pour la cinquième année consécutive, le nombre de pays engagés sur la voie de l’autoritarisme aurait dépassé celui des pays évoluant vers la démocratie. Les conclusions rejoignent celles d’autres approches, dont celle de The Economist, insistant sur une dynamique de recul démocratique.

Dans un pointage provisoire pour 2021, International IDEA recense 98 démocraties (un nombre au plus bas depuis plusieurs années), 20 régimes « hybrides » dont la Russie, le Maroc ou encore la Turquie, 47 régimes autoritaires, parmi lesquels la Chine, l’Arabie saoudite, l’Éthiopie ou encore l’Iran. En additionnant les démocraties en recul et les régimes hybrides et autoritaires, on arrive à 70 % de la population mondiale.

La typologie et les chiffrages précis ne sont pas les mêmes que chez The Economist. Les tendances sont cependant les mêmes, et les classements très semblables. Quant à l’appréciation générale de la situation, elle peut se résumer dans une seule expression : la détérioration démocratique.

En France, la Fondapol a largement investi ce domaine de la comparaison internationale autour de la démocratie[1]. Environ tous les deux ans, le think tank français, avec d’autres think tanks dans le monde, produit son enquête planétaire sur la démocratie. Le champ s’étend : 26 pays en 2017, 42 en 2019, 55 en 2022. 

Plus que la production d’un indicateur et de tableaux de données systématiques, il s’agit d’enquêtes approfondies auprès des populations de certains pays (26, en 2017, dont 22 dans l’Union européenne) traitant du risque d’un « dépérissement démocratique ». Où il apparaît, en Europe, à l’heure d’Internet, de la crise migratoire et des fake news, qu’optimisme et pessimisme ne se distribuent pas de la même manière dans tous les États. L’état des démocraties, va, de la Suisse à la France, de la confiance au malaise.

De l’enquête publiée en 2019 (42 pays, 33 langues, plus de 36 000 personnes interrogées), ressort le portrait des recompositions et décompositions des idées démocratiques. Selon ce qu’en pensent et ce qu’en attendent les gens. En l’espèce, la France se situe au niveau de l’Italie et de la Hongrie pour ce qui relève de l’attachement aux idéaux démocratiques. Dans l’hexagone, l’adhésion à une forme de « démocratie manifestante » (gilets jaunes obligent) est élevée. Au total, dans l’ensemble de ces 42 pays enquêtés, l’adhésion aux principes reste fort, mais les interrogations sur les capacités à les réaliser sont puissantes.

La plus récente livraison, publiée en janvier 2022 (55 pays, près de 50 000 personnes interrogées), soulignent les craintes des populations à l’égard du retour de la guerre, du manque de transparence, du niveau de corruption, du terrorisme, du déclassement. Avec des observations inquiétantes sur la montée des régimes autoritaires, la mise au défi des libertés, la croissance de la défiance dans des sociétés plus multiculturelles. L’étude analyse les inquiétudes de ses voisins face à la Russie, celles des Européens face à la Turquie, celles du monde démocratique face à la Chine.

Sur le plan institutionnel, en 2022, la démocratie représentative est plébiscitée, mais pour la moitié des personnes interrogées la démocratie fonctionne mal dans leur pays (14 % des Suisses, 50 % des Français, 78 % des Bulgares). Un tiers des répondants mettent en cause l’utilité du vote. Sur le plan générationnel, les jeunes générations semblent se préparer à un monde plus violent. Une seule bonne nouvelle : les Français ne sont pas forcément les plus pessimistes.

La consultation de ces dossiers et données permet d’apprendre, de s’étonner, de se comparer. Un point important porte sur les jeunes générations, en moyenne beaucoup plus autoritaires et bien moins tolérantes. Une question centrale est de savoir si ces données sur ce que pensent les gens de la démocratie sont des données prédictives pour les évolutions des régimes politiques. En l’occurrence, la dimension générationnelle des résultats peut laisser envisager des changements conséquents.

[1]. Voir https://www.fondapol.org/

[1]. Cette maxime ne semble pas avoir de copyright. Elle s’inspire ou a inspiré une formule d’Albert Einstein : « Ce qui compte ne peut pas toujours être compté, et ce qui peut être compté ne compte pas forcément ».

[2]. Sur le passé et l’actualité de la démarche, et ses résultats, voir https://www.doingbusiness.org/en/doingbusiness

[3]. Pour un jalon français, voir Dominique Schnapper, De la démocratie en France, Paris, Odile Jacob, 2017.

[4]https://freedomhouse.org/

[5]. Pour la livraison 2020, voir https://www.eiu.com/n/campaigns/democracy-index-2020/

[6].  Voir l’analyse, plus large que le seul commentaire de l’étude de The Economist, d’Olivier Galland, « Les Européens (et les Français) croient-ils toujours à la démocratie ? », Telos, 8 mars 2021.

[7]https://www.idea.int

[8]. La France ne l’est pas.

[9]. Voir https://www.fondapol.org/ Voir, plus précisément, Dominique Reynié (dir.), Où va la démocratie ?, Plon, 2017.

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