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Renouveler nos institutions (Suite) – Objectif 3 – Redonner du sens à la Fonction Présidentielle – Désigner le PR par le « Jugement Majoritaire » de Balinski et Laraki

PRESENTATION

Le 4 décembre 2020, nous avons publié le premier article :

Benjamin MOREL: Renouveler nos institutions (Partie 1: constats/objectifs/méthode) https://metahodos.fr/2020/12/04/benjamin-morel-renouveler-nos-institutions-partie-1-constat-objectifs-methode/

Nous avons publié le second article le 5 décembre:

Renouveler nos institutions (Suite) – Objectif 1 – Refaire du Parlement un organe légitime et représentatif  https://metahodos.fr/2020/12/05/renouveler-nos-institutions-suite-objectif-1/

Hier, nous avons publié le troisième article:₩))

Renouveler nos institutions (Suite) –Objectif 2 – Desserrer l’étau du parlementarisme rationalisé https://metahodos.fr/2020/12/06/renouveler-nos-institutions-suite-objectif-2-desserrer-letau-du-parlementarisme-rationalise/

Rappel des 5 objectifs. Le troisième est traité dans le présent article:

  • Refaire du Parlement un organe légitime et représentatif  : Il convient d’abord de repenser l’élection des chambres afin de renforcer leur légitimité et leur représentativité;
  • Desserrer l’étau du parlementarisme rationalisé : Un Parlement plus libre doit également disposer d’un plus grand pouvoir afin de jouer un rôle d’initiative et de contrôle efficace;
  • Retrouver le sens de l’institution présidentielle : Du nouvel équilibre qui en ressort doit émerger un rôle présidentiel recentré comme garant de l’unité et des intérêts du pays;
  • Redonner la parole au Peuple au sein des institutions : Marginalisé dans le processus d’hyperconcentration des pouvoirs actuellement à l’œuvre, le Peuple doit disposer de moyens d’action en dehors des seules élections. C’est notamment par la promotion d’une démocratie plus directe et délibérative qu’il convient de lui redonner toute sa place;
  • Redonner de la force au contrôle de constitutionnalité : Enfin, le contrôle de constitutionnalité, et ce faisant l’effectivité de la Constitution même, pose aujourd’hui question. Il convient donc d’en revoir les modalités.

OBJECTIF 3: RETROUVER LE SENS DE L’INSTITUTION PRÉSIDENTIELLE

« L’idée d’élire un sauveur tous les cinq ans enfilant pour cent jours les habits de de Gaulle et pour 1725 autres ceux de Louis XVI semble avoir vécu. La construction d’une figure présidentielle forte implique de repenser son élection et de revoir ses prérogatives« , indique clairement l’auteur.

Il convient de rappeler que le président français dispose, dans les faits, d’un pouvoir bien plus important que son homologue américain. Les contre-pouvoirs qui s’opposent à lui ne sont rien devant la Cour suprême ou le Sénat des Etats-Unis.

Rééquilibrer la part parlementaire du régime

La plupart des États démocratiques disposent d’un régime parlementaire « et ce n’est pas sans raison », précise B Morel.. Pour lui, « Rééquilibrer les rapports entre institutions nécessite donc de retrouver l’essence parlementaire de notre régime tout en conservant un rôle important à la figure présidentielle.«  

« Si le Président ne peut pas gouverner, prolonge B Morel, il gagnerait toutefois à regagner en force et en légitimité, à dessein d’occuper une fonction que Benjamin Constant qualifia jadis de « pouvoir neutre ». Autrement dit un pouvoir consensuel apte à la fois à intervenir dans les crises qui agitent les institutions et à incarner à l’extérieur un pôle de stabilité. Loin de l’omnipotence et de la frénésie des dernières mandatures, une telle position pourrait paradoxalement sembler plus gaullienne.« 

Ajoutons aux analyses de l’auteur les pratiques de l’exercice présidentiel qui sont aujourd’hui très largement décryptées et décriées, et qui montrent les risques d’autoritarisme qui sont en germe dans nos institutions, et démontrent ainsi la nécessité urgente de rééquilibrer les pouvoirs.

Dans le même registre on ne peut pas passer sous silence les tentatives régulières d’aller à l’encontre des lois et de la Constitution qui génèrent des tensions avec le Conseil Constitutionnel et le Conseil d’Etat.

Dernier exemple: Pour lutter contre le séparatisme, le président souhaite réduire l’instruction en famille (IEF) au strict minimum. Toutefois le conseil d’État risque de juger la loi inconstitutionnelle. Si l’exécutif passe outre, comme il l’a fait sur d’autres dossiers telatifs aux libertés, le conseil Constitutionnel peut censurer…

L’élection présidentielle par Jugement majoritaire, une révolution ?

Le maintien en l’état du suffrage majoritaire à deux tours comporte pour l’auteur « le risque, couplé aux législatives, de favoriser les antagonismes« . « L’évolution du système politique devrait rattacher le Président à un rôle plus consensuel pour le porter en vrai pouvoir neutre légitime. Pour rebâtir du consensus autour de la présidence, le choix d’une élection au jugement majoritaire, proposé par les chercheurs français Michel Balinski et Rida Laraki« . L’auteur en détaille les avantages et inconvénients et en précise les modalités.

Nous vous proposons ci contre la VIDEO du site mieuxvoter.fr donnée en référence par l’auteur (note 64) et qiui présente en 1 MINUTE le mode de désignation.

Des divergences avec les orientations de MARTAHODOS

Cela nous parait radical et difficile à faire admettre aujourd’hui. Des solutions intermédiaires existent, comme nous l’avons déjà proposé dans nos publications de METAHODOS, , elles concernent par exemple – en complément du renforcement du Parlement – l’accroissement du lien entre Gouvernement et Parlement, et ce faisant un renforcement de l’autonomie du gouvernement face au Président.

C’est d’ailleurs dans ce sens que l’auteur fait des propositions complémentaires au nouveau mode de désignation du Président. Celles ci peuvent bien sur, pour nous, être mises en place sans modifier le mode d’élection du Président ( à l’exception d’une éventuelle modification de la durée du mandat)

Repenser la répartition des pouvoirs entre président de la République et Gouvernement.

« Porter la figure présidentielle en pouvoir neutre, ce n’est pas l’affaiblir, au contraire. C’est lui donner de la force sur ce qui, engageant la nation, implique le consensus autour du pouvoir. Pour ce faire, c’est aussi préserver la présidence de ce qui divise la société. « , avertit justement l’auteur.

« Les pouvoirs propres du Président et la définition de son rôle …vont déjà dans ce sens. Le droit de dissolution …lui permet de convoquer une élection en cas de crise politique. Le recours au référendum … peut permettre de faire arbitrer un sujet par le Peuple. La proportionnelle, qui amortit les chocs électoraux, rend alors moins probable un usage stratégique de la disposition par l’Élysée. …un état d’exception en cas de crise qui est dans l’essence même de ce que l’on appelle un pouvoir neutre. »

Renforcer la figure présidentielle dans certain domaines , en limiter son rôle dans d’autres

Pour le reste, il est des domaines où la figure présidentielle se doit d’être renforcée, d’autres, au contraire, où son rôle se doit d’être limité.

En cas d’opposition entre les deux têtes de l’exécutif, et y compris dans le domaine dit réservé, c’est le Premier ministre qui l’emporte, comme on l’a vu lors des cohabitations, et comme l’analyse B Morel. » Il est possible, conclut il donc,  d’accorder au Président de plus larges prérogatives en matière de diplomatie, de défense et de justice. »

La composition du Gouvernement

Le Président continuerait, dans le schéma de B Morel, de nommer le Premier ministre, ce dernier composant à son tour  » son  » gouvernement. « Seul le ministre des Affaires étrangères, de la Défense et de la Justice demeureraient nommés par lui sur proposition du Premier ministre. Si le gouvernement est le seul, étant responsable devant la représentation nationale, à pouvoir décider d’une intervention extérieure, le Président devrait faire connaître sa position aux chambres par droit de message.« 

Un cadrage strict des nominations

Les nominations du président de la République, hors membres du Conseil constitutionnel, doivent , selon l’auteur, recevoir l’aval de la majorité absolue des votants de chacune de commissions compétentes. En cas de blocage d’une commission, la nomination peut être emportée si les suffrages des 3/5ème des membres des votants des deux commissions sont réunis.

( Voir à ce propos, et dans le même esprit, nos propositions relatives aux diverses nominations )

ARTICLE DE BENJAMIN MOREL

Objectif 3: Retrouver le sens de l’institution présidentielle

L’idée d’élire un sauveur tous les cinq ans enfilant pour cent jours les habits de de Gaulle et pour 1725 autres ceux de Louis XVI semble avoir vécu. La construction d’une figure présidentielle forte implique de repenser son élection et de revoir ses prérogatives. Empruntée à Maurice Duverger, la notion de régime semi-présidentiel est mal interprétée par l’opinion. La France serait à mi-chemin entre le régime présidentiel américain et les régimes parlementaires européens où domine la figure du Premier ministre. D’un point de vue juridique, c’est largement faux. Le président français n’a guère plus de pouvoir en droit que ses homologues continentaux. Dans les faits en revanche, il dispose, au sein du système français, d’un pouvoir bien plus important que son homologue américain. Les contre-pouvoirs qui s’opposent à lui ne sont rien devant la Cour suprême ou le Sénat des Etats-Unis. Le fait majoritaire était, jusqu’à récemment, peu évident au Congrès et les midterms donnent toujours un caractère précaire au pouvoir de la Maison-Blanche.

Devant ce constat, une partie du monde politique et de la doctrine prônent un régime présidentiel. La solution semble devoir être écartée. La plupart des États démocratiques disposent d’un régime parlementaire[59] et ce n’est pas sans raison. Le régime présidentiel risque en effet la paralysie en cas d’opposition entre le président et la chambre. Cette dernière n’est empêchée aux États-Unis que par une faible discipline partisane et des clivages idéologiques superficiels. La polarisation actuelle de la vie politique américaine rend d’ailleurs ce système de plus en plus dysfonctionnel. Il est également à noter que le régime présidentiel est conçu comme devant mener à une forme d’immobilisme. Sa généalogie emprunte à la tradition antique et moderne[60] du régime mixte, selon laquelle le bon régime est celui qui préserve l’œuvre sociale de toute altération. Le régime est conservateur par essence. Si l’exécutif heurte les droits ou traditions, le législatif doit lui barrer la route et vice-versa. Un tel régime ne peut guère permettre de refaire des institutions l’instrument de la souveraineté du Peuple. Pour autant, l’idée d’un Président impotent apparaît, pour de bonnes ou mauvaises raisons, difficile à envisager tant les Français semblent s’être attachés à son élection au suffrage universel direct. Un tel sacre démocratique implique un rôle présidentiel actif.

Rééquilibrer les rapports entre institutions nécessite donc de retrouver l’essence parlementaire de notre régime[61] tout en conservant un rôle important à la figure présidentielle. Les mesures déjà proposées vont largement dans ce sens. Sans modification d’ampleur de la Constitution, il est ainsi possible de transformer le rôle présidentiel en séparant son sort de celui des parlementaires. Le nouvel objectif ici présenté se veut un pas supplémentaire en transformant l’économie profonde du texte même de 1958. Si le Président ne peut pas gouverner, il gagnerait toutefois à regagner en force et en légitimité, à dessein d’occuper une fonction que Benjamin Constant qualifia jadis de « pouvoir neutre »[62]. Autrement dit un pouvoir consensuel apte à la fois à intervenir dans les crises qui agitent les institutions et à incarner à l’extérieur un pôle de stabilité. Loin de l’omnipotence et de la frénésie des dernières mandatures, une telle position pourrait paradoxalement sembler plus gaullienne.

Sous-objectif 3a : Repenser l’élection présidentielle

Le rôle assigné à l’élection présidentielle est en grande partie lié à son rapport avec les élections législatives. L’idée historique de découpler les deux élections est bonne. La révision de 2000 relative au quinquennat, qui fut jadis unanimement soutenue, ne trouve donc plus guère d’avocats sérieux. Toutefois, revenir au septennat s’avérerait sans doute peu populaire. Par ailleurs, cela ne résoudrait qu’une partie du problème. Un président nouvellement élu dissout historiquement une assemblée hostile. La respiration démocratique existe certes, mais cinq ans plus tard. La concomitance des élections et la mise en place de la proportionnelle semblent sur ce point bien plus efficaces. Par ailleurs, le septennat nécessiterait une révision constitutionnelle hasardeuse là où les dispositions relatives aux législatives impliquent une simple loi ordinaire.

Le maintien en l’état du suffrage majoritaire à deux tours comporte toutefois le risque, couplé aux législatives, de favoriser les antagonismes. L’évolution du système politique devrait rattacher le Président à un rôle plus consensuel pour le porter en vrai pouvoir neutre légitime. Pour rebâtir du consensus autour de la présidence, le choix d’une élection au jugement majoritaire, proposé par les chercheurs français Michel Balinski et Rida Laraki[63], pourrait être envisagé[64]. Le principe du dispositif n’est pas de pousser l’électeur à choisir un candidat, mais d’émettre un jugement sur chacun. Une échelle de cinq, allant de « Très bien » à « à rejeter », est alors proposée. Le vainqueur est ensuite déterminé par la médiane des avis. L’objectif est alors de faire ressortir le candidat disposant de la majorité d’opinions favorables la plus nette parmi la population. Le jugement majoritaire est, en effet, à même, bien utilisé, de neutraliser le vote utile, ce qui conduit à diminuer le sentiment de frustration de l’électeur au profit de réelles majorités d’opinions. Les différents candidats ne se faisant pas concurrence dans leurs espaces politiques, le schéma électoral et sa construction affectent ainsi marginalement le résultat de l’élection. La possibilité pour chaque électeur de porter un jugement sur chaque candidat assure une légitimité plus grande au vainqueur et une représentativité moins sujette aux simplifications d’un vote singulier et univoque.

Deux principales limites peuvent être trouvées à ce mode de scrutin. Le premier est sa potentielle sensibilité au vote stratégique. Encore faut-il que l’électeur joue le jeu. Un électeur de bonne foi sera en effet tenté de noter avec honnêteté les candidats. Un électeur fortement polarisé pourra attribuer les notes les plus faibles à l’ensemble des candidats à l’exception de celui de son choix. Si de tels comportements sont possibles, ils n’apparaissent toutefois pas avoir un impact significatif sur les résultats[65], et sans doute même jouer un rôle moindre que dans le scrutin majoritaire à deux tours[66]. Le second problème est lié à la lisibilité du scrutin en cas de nombreuses candidatures. L’électeur peut habituellement savoir pour qui il veut voter, sans disposer d’une bonne information sur chaque candidat. Là encore, l’argument semble à relativiser. D’abord, l’électeur n’est pas rigide et peut s’adapter au scrutin auquel il participe. Ensuite, l’élection présidentielle dans un système politique révisé serait sans doute moins attractive pour les petites formations. Pour exister et faire connaître son programme, les législatives deviendraient l’élection reine. Enfin, il est possible de revoir les conditions de parrainage nécessaires pour se présenter à l’élection présidentielle. La règle actuelle des 500 signatures semble tout aussi dysfonctionnelle que peu démocratique. Une règle de parrainage mixte couplant 250 signatures d’élus à 100 000 parrainages citoyens, paraît préférable. Le seuil retenu n’apparaît pas très élevé, voire même faible si on le compare aux règles en vigueur en Pologne ou Roumanie par exemple. Ainsi serait rendu difficile de petits candidatures appuyées sur un réseau d’élus mais sans vraie portée dans l’opinion. De même, la nécessité de parrainage limiterait le danger d’une peoplisation à outrance de la campagne. Cette évolution impliquerait toutefois que soit fixé des règles claires permettant la prise en charge du financement de la « précampagne ». Cela aurait pour effet de rendre plus égalitaire la phase de collecte qui demande aujourd’hui un investissement d’énergie et de moyens très divers selon les partis.

Scénario 2 :

Proposition n° 25 : Modifier l’article 7 de la Constitution : prévoir que le Président de la République est élu au jugement majoritaire.

Proposition n° 26 : Modifier la loi organique du 18 juin 1976 afin d’instaurer un parrainage citoyen de 100 000 citoyens inscrits sur les listes électorales et de 250 élus, pour se présenter à l’élection présidentielle.

Sous-objectif 3 b : Repenser la répartition des pouvoirs entre président de la République et Gouvernement.

Porter la figure présidentielle en pouvoir neutre, ce n’est pas l’affaiblir, au contraire. C’est lui donner de la force sur ce qui, engageant la nation, implique le consensus autour du pouvoir. Pour ce faire, c’est aussi préserver la présidence de ce qui divise la société. Les pouvoirs propres du Président et la définition de son rôle prévu à l’article 5 de la Constitution vont déjà dans ce sens. Le droit de dissolution prévu à l’article 12 notamment lui permet de convoquer une élection en cas de crise politique. Le recours au référendum de l’article 11 peut permettre de faire arbitrer un sujet par le Peuple. La proportionnelle, qui amortit les chocs électoraux, rend alors moins probable un usage stratégique de la disposition par l’Élysée. L’article 16 prévoit un état d’exception en cas de crise qui est dans l’essence même de ce que l’on appelle un pouvoir neutre. Pour le reste, il est des domaines où la figure présidentielle se doit d’être renforcée, d’autres, au contraire, où son rôle se doit d’être limité.

Les dispositions constitutionnelles, à rebours d’une lecture superficielle, ne donnent en fait qu’assez peu de pouvoir au président de la République dans les domaines diplomatique et militaire. Son aura en la matière, même en période de cohabitation, est plus due à la pratique (le fameux domaine réservé) et à l’accord d’acteurs intéressés (étant entendu que tout Premier ministre de cohabitation veut devenir président de la République) qu’à la lettre du droit. En cas d’opposition entre les deux têtes de l’exécutif, c’est ainsi le Premier ministre qui l’emporte[67]. Il est possible d’accorder au Président de plus larges prérogatives en matière de diplomatie, de défense et de justice. Il y a à cela deux avantages, d’abord créer un consensus national sur ces sujets et une voix forte non tributaire des aléas de la politique intérieure. Ensuite, créer lors de la présidentielle un espace de débat démocratique sur des thèmes qui sont cruciaux, mais demeurent souvent relégués derrière les débats économiques, sociaux… voire les scandales judiciaires. Une spécialisation de la figure présidentielle sur ces sujets ne nécessite pas forcément de grandes réformes. Le président est déjà chef des armées (article 15), garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire (article 64) de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire et du respect des traités (article 5). Les pouvoirs et nominations afférents en sont dépendants. Une plus grande spécialisation implique essentiellement de repenser les rapports avec le gouvernement en revoyant la nomination des ministres. Si le Président doit continuer de nommer le Premier ministre, ce dernier doit être libre de composer son gouvernement. Seul le ministre des Affaires étrangères, de la Défense et de la Justice demeureraient nommés par lui sur proposition du Premier ministre. Si le gouvernement est le seul, étant responsable devant la représentation nationale, à pouvoir décider d’une intervention extérieure, le Président devrait faire connaître sa position aux chambres par droit de message.

Dans les domaines où s’exerce son pouvoir de nomination, la nécessité d’obtenir un large assentiment doit conduire à exiger une majorité claire des deux chambres. En l’état, la procédure issue de la révision constitutionnelle de 2008 apparaît absolument dysfonctionnelle[68]. Aussi, les nominations du président de la République hors ministres et membres du Conseil constitutionnel (sur lesquels nous y reviendrons) devraient recevoir l’aval de la majorité absolue des votants de chacune des deux commissions compétentes du Sénat et de l’Assemblée. En cas de blocage d’une commission, la nomination peut être emportée si sont réunis les suffrages des 3/5 ème des votants des deux commissions.

Scénario 2 : 

Proposition n° 27 : Modifier l’article 8 de la Constitution. Le Premier ministre nomme l’ensemble des ministres à l’exception des ministres des Affaires étrangères, de la Défense et de la Justice, nommés sur sa proposition par le président de la République.

Proposition n° 28 : Modifier l’article 35 de la Constitution. En cas d’engagement des troupes par le Gouvernement, le Président s’adresse par message aux parlementaires pour leur faire connaître sa position.

Proposition n° 29 : Modifier l’article 13 de la Constitution. Les nominations du président de la République, hors membres du Conseil constitutionnel, doivent recevoir l’aval de la majorité absolue des votants de chacune de commissions compétentes. En cas de blocage d’une commission, la nomination peut être emportée si les suffrages des 3/5ème des membres des votants des deux commissions sont réunis.

A SUIVRE

[59] En Europe seule la Biélorussie peut être apparentée à un régime purement présidentiel. Ce régime demeure assez représenté en revanche en Amérique et en Afrique Subsaharienne. Des régimes parlementaires où le président est élu au suffrage universel direct et dispose de larges pouvoirs existent en Russie, et bien entendu en France.

[60] Voir Manent, P., « L’organisation des séparations », dans Cours familier de philosophie politique, 1re éd., coll. tel, n° 332, Paris : Gallimard, 2001, pp.23-36.

[61] Rappelons-le, la France est un régime parlementaire. La définition de ce dernier est la responsabilité du gouvernement devant le Parlement, ce qui est posé dans des termes clairs et non ambigus par l’article 49.

[62] Constant, B., « Principes de politique », dans Œuvres de Benjamin Constant, coll. la Pléiade, Paris : Gallimard, 1957, pp.1080-1081.

[63] Balinski M., Laraki R.Majority Judgment: Measuring, Ranking, and Electing, Cambridge, MA: MIT Press, 2011.

[64] Voir sur ce mode de scrutin : http://www.mieuxvoter.fr

[65] Gherlein, W. et Lepelley, D., « On some limitations of the Median voting rule », Public Choice n° 117, 2003, pp.177-190.

[66] Le scrutin majoritaire uninominal à 2 tours est le plus sensible au vote stratégique au regard du rôle qu’y joue le vote utile. Le vote par note y est également particulièrement sujet puisqu’il fonctionne avec la moyenne. Il est au contraire difficile de faire bouger la mention majoritaire d’un candidat (la médiane). Par ailleurs, si l’ensemble des électeurs devait adopter une démarche stratégique, le scrutin s’apparenterait alors à un scrutin majoritaire uninominal.

[67] Ainsi le 25 décembre 1999, Jacques Chirac doit renoncer à envoyer un commando à Abidjan devant le refus de Lionel Jospin.

[68] Sponchiado L., La compétence de nomination du Président de la Vème République, coll : « Bibliothèque parlementaire et constitutionnelle », Paris : Dalloz, 2017.

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