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Renouveler nos institutions (Suite) – Objectif 4 – Redonner la parole au Peuple au sein des institutions

PRESENTATION

Le 4 décembre 2020, nous avons publié le premier article :

Benjamin MOREL: Renouveler nos institutions (Partie 1: constats/objectifs/méthode) https://metahodos.fr/2020/12/04/benjamin-morel-renouveler-nos-institutions-partie-1-constat-objectifs-methode/

Nous avons publié le second article le 5 décembre:

Renouveler nos institutions (Suite) – Objectif 1 – Refaire du Parlement un organe légitime et représentatif  https://metahodos.fr/2020/12/05/renouveler-nos-institutions-suite-objectif-1/

Le 6 décembre, nous avons publié le troisième article:

Renouveler nos institutions (Suite) –Objectif 2 – Desserrer l’étau du parlementarisme rationalisé https://metahodos.fr/2020/12/06/renouveler-nos-institutions-suite-objectif-2-desserrer-letau-du-parlementarisme-rationalise/

Hier nous avons publié le 4° article :

Renouveler nos institutions (Suite) – Objectif 3 – Redonner du sens à la Fonction Présidentielle – Désigner le PR par le « Jugement Majoritaire » de Balinski et Laraki https://metahodos.fr/2020/12/07/renouveler-nos-institutions-suite-objectif-3-designer-le-president-au-jugement-majoritaire-de-michel-balinski-et-rida-laraki/

Rappel des 5 objectifs. Le Quatrième est traité dans le présent article:

  • Refaire du Parlement un organe légitime et représentatif  : Il convient d’abord de repenser l’élection des chambres afin de renforcer leur légitimité et leur représentativité;
  • Desserrer l’étau du parlementarisme rationalisé : Un Parlement plus libre doit également disposer d’un plus grand pouvoir afin de jouer un rôle d’initiative et de contrôle efficace;
  • Retrouver le sens de l’institution présidentielle : Du nouvel équilibre qui en ressort doit émerger un rôle présidentiel recentré comme garant de l’unité et des intérêts du pays;
  • Redonner la parole au Peuple au sein des institutions : Marginalisé dans le processus d’hyperconcentration des pouvoirs actuellement à l’œuvre, le Peuple doit disposer de moyens d’action en dehors des seules élections. C’est notamment par la promotion d’une démocratie plus directe et délibérative qu’il convient de lui redonner toute sa place;
  • Redonner de la force au contrôle de constitutionnalité : Enfin, le contrôle de constitutionnalité, et ce faisant l’effectivité de la Constitution même, pose aujourd’hui question. Il convient donc d’en revoir les modalités.

Redonner la parole au Peuple au sein des institutions

« Marginalisé dans le processus d’hyperconcentration des pouvoirs actuellement à l’œuvre, le Peuple doit disposer de moyens d’action en dehors des seules élections. C’est notamment par la promotion d’une démocratie plus directe et délibérative qu’il convient de lui redonner toute sa place » indique l’auteur en ouverture du chapitre consacré à ce 4° Objectif.

Une crise, trois raisons majeures

L’auteur désigne une crise qui se manifeste par un sentiment de mise à l’écart de la dmocratie ressenti par le peuple. Pour lui les hommes poliyiques ne sont pas majoriatirement en cause, les raisons:

  • La fragilisation de l’ancrage social des partis politiques,
  • la structuration (à travers internet et les réseaux sociaux) d’une information en silo,
  • la rupture des concepts classiques permettant la projection dans la représentation (classe sociale, idéologies…).

Des cause nombreuses qui, cumulées, mettent la démocratie en echec

L’auteur a sans doute voulu décrire ainsi les causes qui lui paraissent essentielles. D’autres nous paraissent – au sein de METAHODOS – LES ENTRETIENS DE LA METHODE – également déterminantes (les dysfonctionnements sont nombreux dans notre démocratie en panne).

Un système démocratique est en effet « régi » – comme un corps vivant, ou un écosystème – par de nombreux éléments qui interfèrent: de rapports institutionnels, de pratiques, de circonstances, de contextes structurels ou conjoncturels, de forces, d’initiatives, de réflexions, de débats, de ressentis, de colères…

  • la pratique d’un exercice personnifié – Benjamin Morel parle d’ « hyperconcentration, » – de la fonction exécutive situant la France dans une « démocratie à tendance technocratique mâtinée d’un penchant liberticide » P. Rosanvallon,
  • une pratique institutionnelle qui consacre la concentration du pouvoir sur l’exécutif, au détriment du parlement, ( voir sur ce point les éléments institutionnels décrits dans les articles précédents: président, gouvernement, parlement, C. d’Etat, Conseil Constitutionnel… Charte de Gouvernance, Programme de gouvernement…)
  • une démocratie anémiée, ou l’étude et l’analyse, la réflexion et le débat, l’action et l’évaluation…son insuffisamment développés, diffusés, partagés,
  • des partis politiques qui ne savent pas se renouveler, il en est de même des corps intermédiaires, en particulier des organisations patronales et salariales, ou de certains think tank institutionnalisés à l’excès,
  • une gouvernance déséquilibrée avec une participation des parties prenantes très faible,
  • un défaut de pilotage de l’administration, et de considération pour elle,
  • une non prise en compte des collectivités territoriales et des élus,
  • des modes de participation citoyenne théâtralisées sans sincérité et à l’écart des élus,
  • une communication descendante,
  • une méfiance – doublée d’une utilisation – envers les médias – presse et réseaux publics,
  • l’abandon de la reforme de l’administration et de l’action publique,
  • l’absence de politiques publiques stratégiques et pluriannuelles en lien avec les territoires,
  • un statut des élus qui ne facilite pas l’exercice des responsabilités en éthique et en efficacité,
  • des modalités de vote non modernisées ( pour favoriser la participation, par un véritable accès à la citoyenneté, et garantir la légitimité et la représentativité des élus),
  • des procédures budgétaires archaïques et non transparentes empêchant le pilotage par le parlement,
  • des normes et procédures trop nombreuses et trop complexes,
  • une décentralisation inachevée et insuffisamment maitrisée ( chevauchements de compétences, en particulier),
  • absence d’un Contrat Social,
  • des inégalités graves touchant les personnes et les territoires entrainent un déclassement économique, social, mais aussi démocratique,
  • un niveau d’éducation et de connaissance gravement insuffisant,

Pour conjurer cette crise, une citoyenneté renouvelée, en lien avec les élus

il convient, selon l’auteur de « rapprocher électeurs et élus, non de les opposer ». c’est cu=e qu’il appelle la démocratie délibérative. Une plus grande participation des citoyens constitue un moyen efficace.

Pour l’auteur, la réforme du CESE qui permet de convoquer de nouvelles conventions citoyennes trouve ses limites. « Le risque est en effet grand de voir une nouvelle fois démocratie représentative et démocratie délibérative évoluer en vase clos« .

Cela vient – la non association des élus aux exercices citoyens – en écho avec nos propres orientations explorées dans nos publications. Benjamin MOREL ajoute, très justement : « Par ailleurs, le CESE est le représentant de la société civile organisée. Syndicats et associations disposent déjà des relais politiques pour se faire entendre. Faire de leurs représentants les intermédiaires entre le Peuple et les politiques ne semble pas une bonne façon de faciliter l’inclusion des inaudibles ; ceux que la crise des gilets jaunes a mis en lumière et qui ne militent ni à la CGT, ni au MEDEF ni à Greenpeace. »

Relatant des expériences belge ou irlandais, l’auteur formule des propositions pour l’organisation de cette citoyenneté renouvelée et le fonctionnement du CESE.

Favoriser la démocratie directe

L’auteur rappelle que « Tous les récents référendums en France ont été piétinés. Il en va évidemment ainsi de celui de 2005, mais aussi des référendums locaux. Les Corses comme les Alsaciens avaient voté contre les collectivités uniques, ils les ont eues. Les habitants de Loire-Atlantique pour l’aéroport de Notre-Dame des Landes… ils ne l’auront pas.

Malgré cela, il considère que « des référendums rares et foulés aux pieds créent des tensions, les consultations fréquentes et respectées sont gages d’unité politique et d’une démocratie apaisée« .

Voici les très intéressantes propositions détalillées dans l’article qui, appliquées, redonneraient – selon nous – une vigueur nouvelle à notre démocratie:

  • Modifier la Constitution à dessein d’étendre le champ de référendum à l’ensemble du domaine de la loi;
  • Modifier la Constitution à dessein de faire du référendum la seule voie permettant de modifier la Constitution après vote conforme d’un texte par les deux chambres;
  • Modifier l’article 11 de la Constitution. À la place du référendum d’initiative partagée, prévoir qu’un référendum d’initiative populaire peut être convoqué à la demande de 500 000 citoyens. Ce dernier peut avoir pour objet de proposer un texte ou de soumettre à référendum l’abrogation d’un projet de loi voté dans les 90 jours. Dans le second cas, l’application du texte est suspendue si 100 000 signatures sont collectées avant promulgation de la loi. Le référendum est accepté si le texte ou l’abrogation reçoivent les suffrages de la moitié des suffrages exprimés représentant au moins un tiers des inscrits.
  • Prévoir une loi organique relative au RIC abrogatif. Cette dernière doit notamment prévoir que la formation citoyenne du CESE assure la collecte des signatures et l’information du public.
  • Prévoir une loi organique relative au RIC d’initiative législative. Cette dernière doit notamment prévoir que la formation citoyenne du CESE assure la collecte des signatures et l’information du public dès lors que le nombre de 10 000 signatures est dépassé. Si le nombre de 100 000 est dépassé, mais les 500 000 ne sont pas atteints, une proposition de loi est préparée par la formation citoyenne du CESE et discutée devant les chambres. Si les 500 000 signatures sont atteintes, la formation citoyenne du CESE convoque une convention citoyenne produisant une étude d’impact à destination des votants.

Sans doute, faudrait il – selon nous – développer la démocratie participative et les referendums au nibveau s=des collectivités territoriales.

De nombreuse actions citoyennes sont organisées localement, pas toujours avec succès, certainement du fait de leur insuffisant cadrage. Plusieurs publications sur Metahodos ont traité de ce sujet. C’est dans les territoires que cette démocratie renouvelée, en lien étroit avec les élus, pourra le plus aisément se développer et créer une maturité qui sera nécessaire pour les initiatives et actions de niveau national, c’est notre conviction.

ARTICLE DE BENJAMIN MOREL

Objectif 4 : Redonner la parole au Peuple au sein des institutions

Le sentiment que le Peuple se trouve écarté du fonctionnement de la démocratie apparaît fort répandu, comme le développe très bien dans une récente note Beverley Toudic[69]. Faut-il en conclure que le monde politique est clos sur lui-même et ne regarde qu’à son propre intérêt ? L’engagement sincère de l’immense majorité des élus ne peut être remis en cause. La fragilisation de l’ancrage social des partis politiques, la structuration (à travers internet et les réseaux sociaux) d’une information en silo, la rupture des concepts classiques permettant la projection dans la représentation (classe sociale, idéologies…) sont au cœur de cette crise. Pour la conjurer, il convient de rapprocher électeurs et élus[70], non de les opposer. En la matière, Paul Webb montre qu’une plus grande participation des citoyens peut induire une recrudescence d’intérêt et de confiance dans la politique et ses institutions[71]. Elle permet également d’enrichir la conception des politiques publiques et de les rendre plus acceptables.

Sous-objectif 4a : Promouvoir la démocratie délibérative

La réunion de citoyens, généralement tirés au sort, et le débat qui s’instaure avec eux et entre eux sont au cœur du concept de démocratie délibérative. La récente convention citoyenne pour le climat représente une esquisse intéressante, bien que perfectible, de ce qu’elle peut apporter[72]. L’idée présente dans la révision constitutionnelle d’Emmanuel Macron de créer un Conseil de la participation citoyenne, dont le principe survie au nom dans une future loi organique[73], semble louable. Il s’agit, selon les deux textes, de permettre au CESE, dans une composition plus restreinte que celle d’aujourd’hui, de convoquer et d’organiser de nouvelles conventions citoyennes. Si la modalité est intéressante, il nous semble possible d’aller plus loin. Le risque est en effet grand de voir une nouvelle fois démocratie représentative et démocratie délibérative évoluer en vase clos. Par ailleurs, le CESE est le représentant de la société civile organisée. Syndicats et associations disposent déjà des relais politiques pour se faire entendre. Faire de leurs représentants les intermédiaires entre le Peuple et les politiques ne semble pas une bonne façon de faciliter l’inclusion des inaudibles ; ceux que la crise des gilets jaunes a mis en lumière et qui ne militent ni à la CGT, ni au MEDEF ni à Greenpeace.

Plus intéressant nous semble être le modèle développé en Ostbelgien (Belgique germanophone)[74]. Le Conseil des citoyens y est composé de 24 membres dont six sont issus des principaux partis politiques (pour la première formation), six sont des citoyens issus de la précédente formation du Conseil, et douze sont des citoyens nouvellement tirés au sort. Tous les six mois, un tiers du Conseil est renouvelé. Sans prendre le Conseil des citoyens comme modèle indépassable, l’idée d’une assemblée à représentation permanente et impliquant un petit nombre de politiques semble bonne. La permanence et le renouvellement progressif (par tiers) permettent d’assurer une continuité au Conseil. La présence d’un certain nombre de politiques, comme dans l’expérience irlandaise[75], permet d’assurer un lien avec la représentation nationale, et donc de l’engager. Elle permet aussi de donner les positions des partis à débattre à des citoyens éclairés et formés au sujet. L’articulation d’un tel Conseil pourrait être envisagée au sein même d’un CESE renouvelé, scindé de deux formations : l’une composée de 116 membres représentants, comme aujourd’hui, la société civile organisée ; l’autre composée de 116 membres dans lesquels siégerait un représentant de chaque parti obtenant plus de 1 % des suffrages des inscrits aux élections législatives, et dont reste serait tiré au sort. La Constitution est laconique sur la composition du CESE[76], de sorte qu’il est possible de tenter une révision en profondeur de sa composition par simple voie organique.

Les compétences de cette formation citoyenne du CESE pourraient être doubles. D’abord, elle disposerait, à l’instar de l’autre formation, d’un pouvoir de contrôle sur le Gouvernement qui pourrait notamment se traduire par l’instauration de questions d’actualité régulières devant le CESE réuni. La formation citoyenne du Conseil disposerait également d’un pouvoir d’initiative. Elle pourrait ainsi déposer des amendements devant l’Assemblée nationale ou le Sénat qu’un de ses membres, le rapporteur citoyen, serait chargé de défendre. Ce dernier pourrait également être saisi, par voie d’une pétition, d’un amendement qu’il serait chargé de défendre s’il obtient 50 000 signatures. La présence d’un membre du CESE devant les chambres est déjà prévue à l’article 69 de la Constitution. Toutefois, la capacité de ce dernier à proposer des amendements implique forcément une révision constitutionnelle. À défaut, un modus vivendi pourrait être trouvé avec les commissions parlementaires acceptant de jouer le jeu et de les présenter à sa place. La formation citoyenne du CESE pourrait également être saisie par pétition d’un sujet pouvant la conduire à soumettre une proposition de loi. Celle-ci serait examinée obligatoirement dans les six mois à la chambre. D’un point de vue prospectif, la formation citoyenne pourrait convoquer jusqu’à deux conventions citoyennes par an, dont elle détermine les sujets et dont les conclusions pourront faire l’objet d’initiatives dans les chambres devant également les examiner dans les six mois.

Scénario 1 :

Proposition n° 30 : Modifier l’ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958. Prévoir que le CESE est composé de deux formations de 116 membres chacune auxquelles s’ajoute un président élu en plénière. L’une de ces formations est composée d’un représentant par parti politique ayant reçu sur son nom au moins 1 % des inscrits aux dernières législatives. Le reste de la formation est composé de citoyens tirés au sort et renouvelé par tiers tous les six mois. La seconde formation est composée selon les règles applicables à l’actuel CESE à l’exception des personnalités qualifiées qui n’en font plus partie.

Proposition n° 31 : Modifier l’ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958. Prévoir que la formation citoyenne du CESE peut être saisie par 50 000 citoyens d’un amendement à soumettre aux assemblées délibérantes. Prévoir que cette même formation peut être saisie par 100 000 citoyens d’un sujet dont il conviendra de faire une proposition de loi communiquée au Parlement.

Proposition n° 32 : Modifier l’ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958. Prévoir que la formation citoyenne du CESE peut convoquer jusqu’à deux conventions citoyennes par an sur des sujets dont il décide.

Scénario 2 : 

Proposition n° 33 : Modifier l’article 44 de la Constitution à dessein de créer un rapporteur citoyen. Ce dernier est chargé de proposer devant l’une des deux assemblées tout amendement élaboré et voté à la majorité par la formation citoyenne du CESE ou présenté devant lui par une pétition réunissant 50 000 citoyens. Il ne peut être un représentant d’un parti politique.

Proposition n° 34 : Modifier les articles 39 et 48 de la Constitution. Prévoir que la formation citoyenne du CESE peut proposer devant l’une des chambres une proposition de loi si elle a été saisie de son principe par une pétition de 100 000 citoyens ou si celle-ci fait suite à une convention citoyenne convoquée par elle. La proposition de loi doit alors être examinée dans les six mois.

Proposition n° 35 : À l’article 48 de la Constitution, prévoir qu’une séance du CESE par mois est consacrée aux questions des membres et aux réponses du gouvernement.

Sous-objectif 4 b : Favoriser la démocratie directe

Le référendum n’a pas bonne presse en France. Il est présenté immanquablement comme un plébiscite indexé sur la courbe de popularité du président de la République. C’est faux. Ainsi, avant le référendum de 2005 relatif à la ratification du TCE, le sondage CSA réalisé entre les 1er et 2 septembre 2004 donnait 69 % au oui, celui du 23 mars 2005, 55 % pour le non. Or, selon le baromètre TNS-Sofres, la popularité de Jacques Chirac est de 36 % en septembre 2004 et de toujours 36 % en mars 2005. Ce n’est donc pas la popularité de Jacques Chirac, mais bien le débat sur le contenu même du texte qui a conduit l’opinion à évoluer. Certes, la popularité des dirigeants est un élément jouant un rôle dans le référendum, mais il n’est ni le seul ni le principal facteur à prendre en considération[77]. Le problème du référendum en France est plus lié au précédent gaullien, dont le modèle de légitimation déjà évoqué rend une défaite lourde à porter par le Président. Il est également lié au fait que, le Peuple n’étant pas d’accord avec ses dirigeants, le résultat tend à montrer le fossé qui les sépare. La blessure est double quand ces derniers se font fort d’imposer par suite leur projet. Tous les récents référendums en France ont été piétinés. Il en va évidemment ainsi de celui de 2005, mais aussi des référendums locaux. Les Corses comme les Alsaciens avaient voté contre les collectivités uniques, ils les ont eues. Les habitants de Loire-Atlantique pour l’aéroport de Notre-Dame des Landes… ils ne l’auront pas. Alors que des référendums rares et foulés aux pieds créent des tensions, les consultations fréquentes et respectées sont gages d’unité politique et d’une démocratie apaisée comme le montre John Matsusak[78]. Le référendum rompt le phénomène de minorité structurelle qui caractérise certaines populations. Aux États-Unis, le facteur ethnique est par exemple moins prédictif du vote pour ces consultations que pour l’élection des représentants. Du coup, l’électeur a structurellement des chances importantes de se retrouver assez souvent dans le camp des vainqueurs. Cela l’amène à croire dans les institutions et à y participer plus activement.

Les formes classiques du référendum, à l’initiative du président de la République, doivent d’abord être réhabilitées. Concernant le référendum législatif prévu à l’article 11, les limitations aujourd’hui en place ne semblent plus justifiables[79]. On ne comprend pas pourquoi des matières relevant du domaine de la loi pourraient être soumises au Parlement, mais pas au Peuple. Concernant les référendums constitutionnels, l’article 89 prévoit deux procédures. La première conduit à faire adopter le projet de loi voté par les deux chambres par le Peuple consulté par référendum. La seconde exige l’obtention d’une majorité des trois cinquièmes au Congrès. La seule fois où fut convoqué un référendum à ce titre fut l’instauration du quinquennat en 2000. Les autres révisions, hors usage gaullien de l’article 11, le furent par l’intermédiaire du Congrès. Cela pose deux soucis essentiels. D’abord, comme le notait bien Jean-Jacques Rousseau, il convient d’être attentif au parallélisme des formes concernant la loi fondamentale[80]. Les magistrats désignés dans le cadre de la constitution ne peuvent la changer[81]. L’argument évoqué en 1958 fut que le Congrès devait être une procédure d’exception uniquement prévue pour des modifications formelles et marginales. La suite a montré qu’il n’en était rien. Ainsi la révision constitutionnelle de 2008 qui modifie substantiellement le texte de 1958 n’a pas fait l’objet d’un référendum, alors que personne n’a encore pris la peine de convoquer le Congrès pour corriger la faute d’orthographe présente à l’article 16[82].

Scénario 2 : 

Proposition n° 36 : Modifier l’article 11 de la Constitution à dessein d’étendre le champ de référendum à l’ensemble du domaine de la loi tel que défini à l’article 34.

Proposition n° 37 : Modifier l’article 89 de la Constitution à dessein de faire du référendum la seule voie permettant de modifier la Constitution après vote conforme d’un texte par les deux chambres.

On ne peut parler de démocratie directe sans réfléchir à la question du référendum d’initiative citoyenne, qui a fait couler beaucoup d’encre ces dernières années. Deux constats liminaires s’imposent. D’abord, le référendum d’initiative partagée, prévu par la révision constitutionnelle de 2008, a été élaboré afin de ne jamais être utilisé. Le nombre de signatures nécessaire est par trop élevé (4,7 millions, il en faut 500 000 pour lancer un RIC en Italie). Ensuite, quand bien même celles-ci seraient collectées et validées, le simple examen et rejet par les deux chambres suffisent à empêcher le référendum. Ni les modalités du RIP, ni même son principe ne nous semblent avoir un avenir. Ensuite, le RIC existe dans nombre de nations occidentales. Il n’est donc pas un dispositif onirique imaginé par un rédacteur d’utopie fantasque. Certes, certains États en limitent le champ. L’Italie interdit ainsi les RIC portant sur le budget. De telles restrictions sont possibles. La mise en place d’un contrôle préalable, sur lequel nous reviendrons, peut notamment permettre d’éviter la remise en cause des droits constitutionnellement garantis. Attention, toutefois, de ne pas vouloir téléguider la démocratie au regard de ses propres valeurs. Il est assez marquant de voir nombre de promoteurs de la démocratie directe en faire l’éloge pour favoriser leurs propres fins politiques. Ils se dépêchent généralement de rajouter que certains domaines ne peuvent faire l’objet d’un référendum, car ils sont trop sensibles, complexes, fondamentaux. Ces limites généralement ne témoignent pas tant d’une nature propre à des domaines que du fait qu’en cette matière ils jugent probable d’être mis en minorité. Les études menées, notamment aux États-Unis, quant à la remise en cause de l’avortement ou le rétablissement de la peine de mort, montrent qu’aucun référendum sur ces thèmes n’a jamais débouché sur un oui[83]. Les trois quarts des RIC adoptés concernent des avancées sociétales sur lesquelles le monde politique était frileux. De même, les RIC conduisant à déséquilibrer les finances publiques sont très rarement adoptés et leurs conséquences rapidement corrigées. Il ne faut donc pas avoir peur du Peuple. Le principe du RIC nous semble devoir être soutenu. Prenant en exemple l’Italie, dont la population est similaire à celle de la France, et où les RIC ne sont pourtant pas si courants, un nombre de 500 000 signatures semble raisonnable.

Le RIC peut prendre deux formes[84]

La première est celle d’un RIC veto[85]. Ce dernier doit permettre de contester une loi récemment votée par le Parlement. Le déclenchement d’une telle procédure, portée par 100 000 citoyens, doit conduire à suspendre la loi avant qu’elle ne soit appliquée, et ce pendant 90 jours. À la fin de cette période si 500 000  signatures ont été trouvées, alors un référendum est convoqué sur le texte. Une telle mesure nous semble nécessaire pour la légitimité même de la démocratie représentative. Si la formation de la volonté générale ne peut tout à fait se déléguer à des représentants, elle peut se présumer. Les citoyens font confiance à leurs représentants pour s’avancer sur ce que devrait vouloir le Peuple. Si ces représentants se trompent de manière évidente sur ces choix, ils doivent pouvoir être repris. Sans en venir à un mandat impératif, la volonté des représentés doit pouvoir se substituer à celles des représentants quand ils le jugent nécessaire.

La seconde modalité tient dans la possibilité de soumettre directement un texte. C’est là évidemment quelque chose de bien plus complexe. En effet, la rédaction d’un texte juridique n’est pas à la portée de chacun. Il convient donc de prévoir un soutien aux initiatives. Tout projet dépassant les 50 000 signatures devrait ainsi subir un premier contrôle de constitutionnalité. S’il ne contrevient pas à la Constitution, un soutien juridique doit être apporté aux initiateurs. S’il y contrevient, il revient au Conseil constitutionnel de proposer, si cela est possible, une rédaction conforme des dispositions concernées. S’ils en acceptent le principe, les initiateurs peuvent continuer la collecte de signatures sur le fondement du texte modifié et reçoivent également un soutien juridiqueSi les 500 000 signatures ne sont pas atteintes, mais que les 100 000 sont dépassés, les initiateurs peuvent saisir la formation citoyenne du CESE du principe de la proposition de loi selon les modalités précédemment exposées. Si les 500 000 signatures sont déposées, le principe du référendum est acté et la formation citoyenne du CESE est tenue de convoquer une convention citoyenne. Il est à ce stade important de faire référence aux travaux de nos confrères de la fondation Terra Nova qui ont réalisé un très beau travail sur le principe du RIC délibératif[86] et à qui nous empruntons le principe des idées suivantes. La convention citoyenne, sur le modèle du Citizen Initiative Review existant dans l’Oregon, doit alors débattre du projet à dessein d’éclairer les électeurs. L’impact de ce dernier est jaugé et fait l’objet d’une synthèse communiquée à chaque électeur. Le projet est ensuite soumis à référendum.

La principale limite au RIC provient de la mobilisation.

Mobilisation des signataires d’abord. Récolter 500 000 signatures même à l’heure d’internet nécessite de forts réseaux organisés. Il y a donc un risque que, loin d’être l’instrument des inaudibles, le RIC devienne celui des lobbys, qui n’ont déjà pas de soucis d’accès au champ politique. Concernant le RIC abrogatif, dès lors qu’un texte est en discussion, le CESE doit ouvrir une collecte de signatures sur internet et par voie postale. Concernant le RIC d’initiative, à partir de l’obtention de 10 000 signatures une campagne similaire doit être organisée par le CESE, auquel pourrait être ouvert un espace hebdomadaire de communication sur le service public audiovisuel.

Mobilisation de l’électorat, ensuite. Le risque est en effet grand de voir des référendums intéressant particulièrement certains pans de la société civile organisée se multiplier. Si ces derniers intéressent peu et mobilisent moins encore, alors les initiateurs minoritaires peuvent faire passer une disposition grâce à une faible minorité de l’électorat ; le tout ne visant pas forcément la réalisation de l’intérêt général. La bonne solution pour conjurer ce risque est la fixation d’un quorum de votants. Le problème est que celui-ci favorise l’abstention stratégique. Les opposants au texte se sachant minoritaires peuvent appeler à l’abstention à dessein que le quorum ne soit pas atteint. C’est ce qui s’est passé récemment en Roumanie[87]. La solution à ce problème semble être d’exiger un quorum de « oui » parmi les inscrits.C’est notamment ce que prévoit la Lituanie, qui exige qu’un tiers des électeurs ait voté oui pour juger le référendum valide. Ce chiffre nous semble devoir être retenu. Notons que nous n’avons pas envisagé ici l’idée d’un RIC constitutionnel. Ce dernier est possible, mais probablement trop polémique pour être porté avec succès dans une révision. Par ailleurs, il risque de détourner les énergies réformatrices vers un fétichisme constitutionnel sur lequel nous reviendrons. Pour autant, s’il était prévu, il conviendrait que le pourcentage d’inscrits soit relevé, par exemple à 50 %.

Scénario 2 : 

Proposition n° 38 : Modifier l’article 11 de la Constitution. À la place du référendum d’initiative partagée, prévoir qu’un référendum d’initiative populaire peut être convoqué à la demande de 500 000 citoyens. Ce dernier peut avoir pour objet de proposer un texte ou de soumettre à référendum l’abrogation d’un projet de loi voté dans les 90 jours. Dans le second cas, l’application du texte est suspendue si 100 000 signatures sont collectées avant promulgation de la loi.

Le référendum est accepté si le texte ou l’abrogation reçoivent les suffrages de la moitié des suffrages exprimés représentant au moins un tiers des inscrits.

Proposition n° 39 : Prévoir une loi organique relative au RIC abrogatif. Cette dernière doit notamment prévoir que la formation citoyenne du CESE assure la collecte des signatures et l’information du public.

Proposition n° 40 : Prévoir une loi organique relative au RIC d’initiative législative. Cette dernière doit notamment prévoir que la formation citoyenne du CESE assure la collecte des signatures et l’information du public dès lors que le nombre de 10 000 signatures est dépassé.

Si le nombre de 100 000 est dépassé, mais les 500 000 ne sont pas atteints, une proposition de loi est préparée par la formation citoyenne du CESE et discutée devant les chambres.

Si les 500 000 signatures sont atteintes, la formation citoyenne du CESE convoque une convention citoyenne produisant une étude d’impact à destination des votants.

A SUIVRE

[69] Toudic B., Le coronavirus, des enseignements à tirer pour sortir d’une démocratie déjà confinée (https://www.institut-rousseau.fr/le-coronavirus-des-enseignements-a-tirer-pour-sortir-dune-democratie-deja-confinee).

[70] Voir notamment : Pitkin, H. F., The concept of representation, Berkeley, Calif., Univ. of California Press, 1972.

[71] Webb, P., ‘Who is Willing to Participate? Dissatisfied Democrats, Stealth Democrats and Populists in the United Kingdom’, European Journal of Political Research n° 52, vol.6, 2013, pp. 747–772.

[72] Sans doute peut-on apprendre de ses erreurs. La sélection des experts aurait pu être différente. Le sujet donné fut sans doute trop large. Le cadre pas assez clairement posé a conduit à gâcher la perspective d’un référendum en intervenant justement dans les champs (constitutionnel et pénal) où il peut difficilement en être question. Toutefois, le phénomène d’identification créé par le tirage au sort et les apports de la délibération collective ne peuvent être réduits par ces échecs.

[73] Projet de loi organique relatif au Conseil économique, social et environnemental, examiné en Conseil des ministres le 7 juillet 2020.

[74] Sur ce sujet voir OCDE, Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions : Catching the Deliberative Wave, Éditions OCDE: Paris, 2020.

[75] La convention réunie en 2012 était ainsi composée de 66 citoyens et 33 parlementaires.

[76] Article 71 : « La composition du Conseil économique, social et environnemental, dont le nombre de membres ne peut excéder deux cent trente-trois, et ses règles de fonctionnement sont fixées par une loi organique. »

[77] Popkin S., The Reasoning Voter, Chicago: Chicago University Press, 1991.

[78] Matsusaka J., Let the People Rule: How Direct Democracy Can Meet the Populist Challenge, Princeton: Princeton University Press,2020.

[79] Ne peut être soumis à référendum qu’un texte « portant sur l’organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions. »

[80] « On rendra la constitution solide et ces lois irrévocables autant qu’elles peuvent l’être ; car il est contre la nature du corps politique de s’imposer de lois qu’il ne puisse révoquer ; mais il n’est ni contre la nature ni contre la raison qu’il ne puisse révoquer ces lois qu’avec la même solennité qu’il mit à les établir » Rousseau J-J., Considérations sur la Pologne, « cause particulière de l’anarchie ».

[81] Leur « pouvoir s’entend à tout ce qui peut maintenir la Constitution, sans aller jusqu’à la changer », Rousseau J-J., Discours sur l’inégalité(seconde partie).

[82] Article 16 : « Lorsque les institutions de la République, l’indépendance de la Nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses engagements internationaux sont menacés » ; l’accord du participe passé exigerait que soit écrit « menacées ».

[83] Bowler S., Donovan D., ‘Measuring the Effect of Direct Democracy on State Policy: Not All Initiatives Are Created Equal’, State Politics & Policy Quarterly, n° 4, vol. 3, 2004, pp. 345–363.

[84] Notons évidemment la question du référendum révocatoire. Ce dernier nous semble plus complexe. Par ailleurs, le scrutin proportionnel et la limitation des prérogatives du président de la République nous semblent le rendre à la fois moins pertinent et difficile d’usage. Son omission ne témoigne pas tant un rejet de son principe que de la difficulté à envisager son introduction dans l’économie générale des réformes ici proposées.

[85] Le veto permet d’empêcher l’entrée en vigueur d’une disposition. Il n’y a donc pas de risque qu’une situation délicate ne soit pas couverte par le droit. Dans le cadre d’un RIC abrogatif, le risque est en revanche qu’une disposition disparaissant, et rien ne venant la remplacer, un vide soit créé et que des situations ne pouvant être qualifiées, une insécurité en résulte pour les sujets de droit. Si une disposition est problématique, le RIC proposition (seconde modalité) permet de la supprimer et de proposer des dispositions compensant et organisant cette disparition.

[86] Blondiaux L., Cohendet M-A., Fleury M., François B., Lang J., Laslier J-F., Pech T., Sawicki F., Le Référendum d’initiative citoyenne délibératif, Note pour la Fondation Terra Nova, 2019.

[87] Voir notamment le référendum du 26 mai 2019.

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